TÜRK ANAYASA HUKUKU SİTESİ

 anayasa.gen.tr

Ana Sayfa: www.anayasa.gen.tr

 

Tüzükler

Kemal Gözler

 


Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Bursa, Ekin Kitabevi, 2005, s.320-322'den alınmıştır.

Türkiye'de RG'de yayınlanmış KHK'lerin listesine şu adresten ulaşabilirsiniz: http://www.anayasa.gen.tr/tuzuk-liste.htm


 

Bibliyografya.- Gözler, İdare Hukuku, op. cit., c.I, s.1101-1110; Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.246-247; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.61-62; Günday, op. cit., s.78-81; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.98-101; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174-180; Onar, İdare Hukukun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.370-389; Lütfi Duran, İdare Hukuku, İstanbul, İÜHF Yayınları, 1982, s.451-457.

Tanım.- Tüzükler bir kanunun uygulanmasını göstermek ve emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelemesinden geçirilmek şartıyla Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan yazılı hukuk kurallarıdır.

 

KUTU 13.6: Anayasa, m.115.- Bakanlar Kurulu, kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelenmesinden geçirilmek şartıyla tüzükler çıkarabilir.

     Tüzükler, Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi yayımlanır.

Tüzükler Anayasamızın 115’inci maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddedeki düzenlemeyi unsurlara ayırarak görelim:

1. Yetki.- Tüzük çıkarma yetkisi Bakanlar Kuruluna aittir. Bakanlar Kurulu dışında bir organ, örneğin bir bakanlık, yahut bir kamu kurumu tüzük çıkaramaz.

2. Sebep.- Tüzüğün sebep unsurunu bir kanun teşkil etmektedir. Bir kanuna dayanmadan tüzük çıkarılamaz. Kanunla düzenlenmemiş bir alanda tüzükle hüküm konulamaz[1]. Bazı kanunlar kendisinin uygulanması için tüzük çıkarılmasını açıkça öngörmektedir. Ancak, Bakanlar Kurulunun tüzük çıkarabilmesi için, bunun ilgili kanunda mutlaka ayrıca ve açıkça belirtilmiş olması şart değildir[2]. Bakanlar Kurulu, kanunda tüzük çıkarılacağını öngören bir hüküm olmasa bile, bu kanunun uygulanmasını göstermek üzere tüzük çıkarabilir. Bunun sebebi, Bakanlar Kurulunun genel olarak tüzük yapma yetkisinin Anayasada belirtilmiş olmasıdır[3]. Ancak uygulamada, kanunun açıkça öngörmemesine rağmen Bakanlar Kurulunun tüzük çıkardığına rastlanmamaktadır.

3. Konu.- Anayasamıza göre, tüzüklerin konusu  “kanunun uygulanmasını göstermek” veya “emrettiği işleri belirtmek”tir (m.115).

4. Usul ve Şekil.- Tüzükler Danıştayın incelemesinden geçirilmek şartıyla çıkarılırlar. Tüzüğü, idarenin diğer düzenleyici işlemlerinden, örneğin yönetmelikten ayırt eden temel özellik, bunların Danıştayın incelemesinden geçirilmesidir[4]. Danıştayın incelemesinden geçmiş olmak, tüzüğün aslî şekil şartını oluşturur. Danıştayın incelemesinden geçmemiş tüzük, sakattır: dava açılması hâlinde iptal edilmesi gerekir[5].

Danıştayın tüzük tasarıları  hakkında vereceği “inceleme kararları”, bağlayıcı nitelikte değil, “istişarî” niteliktedir[6]. Bu şu anlama gelir: Bakanlar Kurulu, tüzük tasarısını Danıştayın incelemesinden geçirmek zorundadır. Ama, Bakanlar Kurulu Danıştayın verdiği inceleme kararına uymak zorunda değildir. Kendi hazırladığı tüzük tasarısını aynen kabul edebilir. Bununla birlikte Danıştayın inceleme kararını benimsemeyen Bakanlar Kurulunun kendi ilk tasarısında değişiklik yapma yetkisi yoktur. Bakanlar Kurulu ya ilk tasarısını aynen kabul etmeli, ya da Danıştayın inceleme kararı neticesinde oluşan tüzük tasarısını kabul etmelidir. Bunların dışında üçüncü bir yol tercih edemez. Böyle bir yol tercih ederse, örneğin kendi ilk hazırladığı tüzük tasarısını değiştirerek kabul ederse, bu Bakanlar Kurulunun Danıştayın incelemesinden geçmemiş bir metni tüzük olarak kabul etmesi demektir ki, bu, Anayasanın 115’inci maddesine aykırı olur. Bakanlar Kurulu ilk tasarısında yer almayan yeni bir madde kaleme alıyorsa tekrar Danıştayın incelemesinden tasarısını geçirmek zorundadır[7].

Ayrıca “şekil ve usûlde paralellik” ilkesi uyarınca, Bakanlar Kurulu bir tüzükte değişiklik yapılmasını istediğinde de, değişiklik tasarısını Danıştayın incelemesinden geçirmek zorundadır[8].

Anayasamıza göre, Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilen tüzükler, Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi Resmî Gazetede yayımlanır (m.115/2).

5. Yargısal Denetim.- Tüzükler  birer idarî işlemdirler ve bu nedenle de, Anayasanın 125’inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca yargısal denetime tâbidirler. Danıştay Kanununun 24’üncü maddesinin ilk fıkrasının a bendi uyarınca, tüzüklerin yargısal denetimi, bir Bakanlar Kurulu işlemi olduklarından, ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda yapılır.

 

KUTU 13.7: Örnek Tüzük
(
Resmî Gazete, 10 Ağustos 2003, Sayı 25195)

 

       Yürürlüğe Koyan Bakanlar Kurulu
       Kararnamesi: 2003/5960 - 21.7.2003

Ekli "Türk Medeni Kanununun Velayet, Vesayet ve Miras Hükümlerinin Uygulanmasına İlişkin Tüzük"ün yürürlüğe konulması; 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 593, 609 ve 620 nci maddelerine göre, Bakanlar Kurulu'nca 21/7/2003 tarihinde kararlaştırılmıştır.

Ahmet Necdet SEZER
CUMHURBAŞKANI

Recep Tayyip ERDOĞAN   

Başbakan                    Diğer Bakanların Listesi

 

Türk Medeni Kanununun Velayet, Vesayet ve Miras Hükümlerinin Uygulanmasına İlişkin Tüzük

Amaç ve kapsam

Madde 1- Bu Tüzüğün amacı, 4721 sayılı Türk Medeni Kanununun velayet, vesayet ve mirasa ilişkin hükümlerinin uygulanmasını düzenlemektir. (...)

Yürürlük

Madde 59- 4721 sayılı Türk Medeni Kanununun 593, 609 ve 620 nci maddelerine dayanılarak velayet, vesayet ve miras hükümlerinin uygulanmasına ilişkin olarak hazırlanan ve Danıştay'ca incelenmiş olan bu Tüzük yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Yürütme

      Madde 60- Bu Tüzük hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

 

Bilgi Kaynağı Notu: Resmî Gazetede yayınlanmış tüzük listesini  elektronik Resmi Gazetenin fihristinde (http://rega.basbakanlik.gov.tr/Fihrist/fihrist.asp) “MEVZUAT TÜRܔ kutucuğundan “TÜZÜKLER”i  seçip “BUL”a tıklayarak oluşturabilirsiniz. http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr ve http://www.kazanci.com.tr/kho2/anamevzuat/tckhkana.htm adreslerinden de tüzüklerin metinlerine ulaşabilir ve kelime araması arama yapabilirsiniz:


 

[1].   Gözler, İdare Hukuku Dersleri, op. cit., s.367; Günday, op. cit., s.101.

[2].   Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174.

[3].   Ibid.

[4].   Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.247.

[5].   Gözler, İdare Hukuku Dersleri, op. cit., s.368.

[6].   Gözler, İdare Hukuku Dersleri, op. cit., s.368;  Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.247; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.61; Günday, op. cit., s.99; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.111; Güneş, Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174-180; Onar, op. cit., c.I, s.385.

[7].   Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.247; Teziç, op. cit., s.60; Günday, op. cit., s.99; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.178. Danıştay da aynı kanıdadır. Danıştay İdarî Dava Daireleri Genel Kurulu, 25 Aralık 1987 Tarih ve E.1987/38, K.1987/53 Sayılı Karar, Danıştay Dergisi, Sayı 70-71, s.96.

[8].   Günday, op. cit., s.99. Danıştay da bu yönde karar vermiştir. Danıştay İdarî Dava Daireleri Genel Kurulu, 12.6.1987 Tarih ve E.1986/45, K.1987/32 Sayılı Karar, Danıştay Dergisi, Sayı 68-69, s.210.

 

 

 

 


Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Bursa, Ekin Kitabevi, 2001, s.634-638'den alınmıştır:

 

IV. Tüzükler

Bibliyografya.- Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.217-218; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.61-62; Günday, op. cit., s.78-81; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.98-101; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174-180; Onar, İdare Hukukun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.370-389; Lütfi Duran, İdare Hukuku, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1982, s.451-457; Ali Fuat Başgil, “Türkiye Teşkilât Hukukunda Nizamname Mefhumu ve Nizamnamelerin Mahiyeti ve Tâbi Olduğu Hukukî Rejim: Teşkilatı Esasiye Kanununun 52’nci Maddesi Üzerinde Tarihî ve Tahlili Etüd”, Cemil Bilsel’e Armağan, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1939, s.17-100.

Tanım: Tüzükler  bir kanunun uygulanmasını göstermek ve emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelemesinden geçirilmek şartıyla Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan yazılı hukuk kurallarıdır.

Tüzükler Anayasamızın 115’inci maddesinde düzenlenmiştir. Bu madde şöyle demektedir:

“Bakanlar Kurulu, kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelenmesinden geçirilmek şartıyla tüzükler çıkarabilir.

Tüzükler, Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi yayımlanır”.

Bu maddedeki düzenlemeyi unsurlara ayırarak görelim:

A. Yetki

Bakanlar Kurulu.- Tüzük çıkarma yetkisi  Bakanlar Kuruluna aittir. Bakanlar Kurulu dışında bir organ, örneğin bir bakanlık, yahut bir kamu kurumu tüzük çıkaramaz. Bakanlar Kurulu yukarıda gördüğümüz gibi Başbakan ve bakanlardan oluşur. Ancak, Bakanlar Kurulu işlemlerinde sadece Başbakan ve bakanların imzası değil, aynı zamanda Cumhurbaşkanının imzası da bulunur. Zira, bizim hukuk sistemimizde Bakanlar Kurulunun tüm işlemlerini aynı zamanda Cumhurbaşkanı da imzalar. Tüzük  için de bu husus geçerlidir.

Bazı kanunlar öngördükleri tüzüklerin belli bir süre içinde çıkarılmalarını emretmektedir. Böyle sürelerin Bakanlar Kurulu üzerindeki etkisi sınırlıdır. Bu süreye rağmen Bakanlar Kurulu çıkarılması istenilen tüzüğü çıkarmaz ise bir şey olmaz. Bakanlar Kurulunu bu konuda zorlamak mümkün değildir. Keza, Bakanlar Kurulu bu süre geçtikten sonra tüzük çıkarmış ise, bu tüzüğün sırf bu nedenle hukuka aykırı olduğu söylenemez.

B. Sebep

Tüzüğün sebep unsurunu bir kanun teşkil etmektedir. Bir kanuna dayanmadan tüzük çıkarılamaz. Kanunla düzenlenmemiş bir alanda tüzük çıkarılamaz[1]. Bazı kanunlar kendisinin uygulanması için tüzük çıkarılmasını açıkça öngörmektedir. Ancak, Bakanlar Kurulunun tüzük çıkarabilmesi için, bunun ilgili kanunda mutlaka ayrıca ve açıkça belirtilmiş olması şart değildir[2]. Bakanlar Kurulu, kanunda tüzük çıkarılacağını öngören bir hüküm olmasa bile, bu kanunun uygulanmasını göstermek üzere tüzük çıkarabilir. Bunun sebebi, Bakanlar Kurulunun genel olarak tüzük yapma yetkisinin Anayasada belirtilmiş olmasıdır[3]. Ancak uygulamada, kanunun açıkça öngörmemesine rağmen Bakanlar Kurulunun tüzük çıkardığına rastlanmamaktadır.

Kanunda tüzük çıkarılmasını öngören bir hüküm varsa, yürütme organı o konuyu tüzük dışında bir düzenleyici işlem ile, örneğin yönetmelik ile düzenleyebilir mi? Bu soruya olumsuz yanıt vermek gerekir. Zira, bu hallerde, konunun tüzük ile düzenlenmesini öngörerek, kanun koyucu, yürütme organını yönetmelik gibi her zaman değiştirebileceği bir metin yerine daha esaslı şekil şartlarına tâbi bulunan bir tüzükle bağlamak tüzükle bağlamak istemiştir. Kanunun tüzükle düzenleme yapılmasını öngördüğü yerde yönetmelik ile düzenleme yapılması kanun koyucunun iradesini bertaraf etmek anlamına gelir[4].

C. Konu

Anayasamıza göre, tüzüklerin konusu  “kanunun uygulanmasını göstermek” veya “emrettiği işleri belirtmek”tir (m.115). Anayasadaki bu ayrımdan hareketle bazı hukukçular tüzükleri “kanunun uygulanmasını göstermek için çıkarılan tüzükler ” ve “kanunun emrettiği işleri belirtmek için çıkarılan tüzükler ” şeklinde ikiye ayırmaktadırlar[5]. Turan Güneş’in isabetle belirttiği gibi, böyle bir ayrımın pratik faydasını ve hukukî sonuçlarını anlamak güçtür[6]. Zira, hukuk sistemimizde bütün tüzükler tek bir hukukî rejime tâbidir. Tüzüklerin konularını da “kanunun uygulanmasını göstermek ” veya “emrettiği işleri belirtmek” olarak ikiye ayırmak mümkün değildir. Örneğin bir kanunda kendi “uygulanmasını göstermek” için veya “emrettiği işleri belirtmek” için tüzük çıkarılacağı öngörülmesinin veya öngörülmemesinin, yürütme organının o kanuna ilişkin olarak tüzük çıkarma yetkisinde hiçbir değişiklik yapmaz[7].

D. Usul ve Şekil: Danıştayın incelemesi

Tüzükler  Danıştayın incelemesinden geçirilmek şartıyla çıkarılırlar. Tüzüğü, idarenin diğer düzenleyici işlemlerinden, örneğin yönetmelikten ayırt eden temel özellik, bunların Danıştayın incelemesinden geçirilmesidir[8].

1. Aslî Şekil Şartı

Danıştayın incelemesinden geçmiş olmak, tüzüğün aslî şekil şartını oluşturur. Danıştayın incelemesinden geçmemiş tüzük, “yokluk” ile malûldür; yani hiç yapılmamış sayılır[9]. Sıddık Sami Onar , Danıştayın incelemesinden geçmemiş bir tüzüğün yokluk ile malûl olmayacağını “dönüştürme  (tahvil , conversion ) teorisi” uyarınca yönetmeliğe dönüşeceğini ileri sürmektedir[10]. Ancak bu görüşe katılmak mümkün değildir. Zira, Turan Güneş’in  belirttiği gibi, “kanun koyucu bir tüzüğe atıfta bulunmak suretiyle idareyi, yönetmelik gibi her zaman değiştirebileceği bir metin yerine, daha esaslı şekil şartlarına tâbi bulunan bir tüzükle bağlamak istemiştir... şekil şartını ve bu şekle atıfta bulunmuş kanun iradesini bertaraf etmek hukuken tecviz edilemez”[11]. Aynı şekilde Metin Günday’ın  da vurguladığı üzere, Danıştay incelemesinden geçmemiş bir tüzük, yok sayılmayıp yönetmelik haline dönüştürülür ise, kanun koyucunun tüzük ile düzenlenmesini istediği bir konunun yönetmelikle düzenlenebileceği sonucu ortaya çıkar ki, bu kanun koyucunun iradesine aykırıdır[12].

6 Ocak 1982 tarih ve 2575 sayılı Danıştay Kanununun 48’inci maddesi 22 Mart 1990 tarih ve 3619 sayılı Kanun ile değiştirilerek, Danıştayın tüzük tasarılarını incelemesi için azamî üç aylık bir süre öngörülmüştür.

2. Danıştay İnceleme Kararının İstişarî Niteliği

Doktrinde oy birliğiyle Danıştayın tüzük tasarıları  hakkında vereceği “inceleme kararları”[13]nın bağlayıcı nitelikte olmadığı, “istişarî” nitelikte olduğu kabul edilmektedir[14]. Danıştayın tüzük tasarıları üzerinde vereceği inceleme kararlarının “bağlayıcı” nitelikte olduğu yolunda ne Fransız doktrininde, ne de Türk doktrininde bir görüşe rastlamadık. Buna rağmen, Türk Anayasa Mahkemesi 21 Haziran 1991 tarih ve K.1991/15 sayılı Kararı ile doktrinde bu konunun tartışmalı olduğunu iddia edip, Danıştayın tüzük tasarıları üzerindeki inceleme kararlarının bağlayıcı olduğu görüşünü dile getirmiştir:

“Öğretide, genel olarak Fransız hukukundan da esinlenerek Danıştay’ın tüzüklerin incelemesinde sadece istişarî bir rol oynadığı ve bunun hükümeti bağlamadığı ileri sürülmekte ise de; Danıştay’ca yapılan incelemenin, tüzüğü oluşturan iradelerden birini anlatan, yetkinin kullanılmasını içeren bir ön işlem olduğunu kabul edenler de bulunmaktadır. 1961 Anayasası’nın Temsilciler Meclisi’nde görüşülmesi sırasında tasarıdaki ‘mütalaası alınarak” sözleri yerine “Danıştayın tetkikinden geçirilmesi” açıklığının[15] konulması, tüzük konusundaki işlevin[16] istişarî olmadığını kanıtlamaktadır. Öğretide, Danıştay incelemesinin kapsamlı ve Tüzüğe geçerlilik sağlayan bir kural işlem olduğu konusunda belirgin bir çoğunluk vardır. Danıştay’ın katkısının düşünce bildirmekle sınırlı kalmayacağı açıktır. Kuruluşu bakımından hem bir danışma ve inceleme organı, hem de yüksek bir yargı organı olan Danıştay’ın tüzük konusundaki katkısı yalnız Anayasa’nın 115. maddesi gereği değil, aynı zamanda anayasal kuruluşu ve yapısı (konumu) gereğidir”[17].

Bu karar, Anayasa Mahkemesinin çoğunluk üyelerinin[18] ortalama bir hukukçunun bilmesi lazım gelen bilgileri bilmediğini göstermektedir. Hukuk fakültesi öğrencilerine, Danıştayın tüzük tasarıları hakkında verdiği inceleme kararlarının bağlayıcı olmadığı, “istişarî” nitelikte olduğu öğretilir. Oysa Anayasa Mahkemesi, “öğretide... Danıştay’ca yapılan incelemenin, tüzüğü oluşturan iradelerden birini anlatan, yetkinin kullanılmasını içeren bir ön işlem olduğunu kabul edenler de bulunmaktadır... Öğretide, Danıştay incelemesinin kapsamlı ve Tüzüğe geçerlilik sağlayan bir kural işlem olduğu konusunda belirgin bir çoğunluk vardır”[19] diyerek bilgi eksikliğini ve doktrindeki eğilimi yanlış aksettirmek gibi dürüstlükle bağdaşmayan bir davranışı sergilemektedir. Doktrinde bu konu tartışmalı değildir. Yukarıda da belirtildiği gibi, tüm yazarlar oybirliğiyle, Danıştayın inceleme kararlarının “istişarî” nitelikte olduğunu belirtmektedirler[20].

Kaldı ki, Anayasanın açık hükmü doktrindeki bir görüş ile geçersiz hale getirilemez. İkinci olarak, Anayasa Mahkemesinin 1982 Anayasası döneminde verdiği bir kararını gerekçelendirmek için 1961 Anayasasının Temsilciler Meclisi görüşmelerine göndermede bulunması akıllara durgunluk vericidir. Üçüncü olarak, Anayasa Mahkemesinin, Danıştayın tüzük konusundaki yetkisini Anayasanın maddelerinden değil, Danıştayın “anayasal kuruluşu ve yapısı (konumu) gereği”nden çıkarması bir tutarsızlık örneğidir. Söz konusu bu “anayasal kuruluş ve yapı” acaba “Anayasa” ile belirlenmemekte midir[21]?

Yukarıda alıntılanan kararda mevcut olan bilgi ve mantık hataları bir yana, Anayasa Mahkemesinin Danıştayın tüzükler hakkında verdiği inceleme kararlarının “istişarî” olmadığı, “bağlayıcı”olduğu yolundaki bu görüşü, özü bakımından da kabul edilemez. Bu görüş hukukî işlem teorisi bakımından da tamamıyla yanlıştır. Zira tüzük, bir hukukî işlem olarak, Bakanlar Kurulunun bir “irade açıklaması”dır. Anayasamız tüzük çıkarma yetkisini Bakanlar Kuruluna vermektedir. Tüzük, Bakanlar Kurulu ile Danıştayın ortaklaşa yaptıkları bir işlem değildir. Tüzük bir “karma işlem”[22] değildir. Anayasamızın Bakanlar Kurulunun tüzük  çıkarabilmesi için öngördüğü “Danıştayın incelemesinden geçirilme” şartı tüzük çıkarmanın bir yetki şartı değil, bir şekil şartıdır. Eğer Anayasa Mahkemesinin düşündüğü gibi Danıştay inceleme kararının “istişarî” değil, “bağlayıcı” nitelikte olduğu kabul edilirse, bu şart bir şekil şartı olmaktan çıkar, bir yetki şartı haline dönüşür. Danıştay, tüzük çıkarma yetkisinin ortağı haline gelir. Danıştay, tüzüğün oluşumuna bir “irade” katmamaktadır. Danıştayın inceleme kararı, Bakanlar Kurulunun iradesine eklenen bir irade değildir[23]. Bu nedenle, Danıştayın inceleme kararı “istişarî” nitelikte olmak zorundadır.

Danıştayın tüzük tasarıları üzerindeki inceleme  kararlarının bağlayıcı nitelikte değil, istişarî nitelikte olması şu anlama gelir: Bakanlar Kurulu, tüzük tasarısını Danıştayın incelemesinden geçirmek zorundadır. Ama, Bakanlar Kurulu Danıştayın verdiği inceleme kararına uymak zorunda değildir. Kendi hazırladığı ilk tüzük tasarısını aynen kabul edebilir. Bununla birlikte Danıştayın inceleme kararını benimsemeyen Bakanlar Kurulunun kendi ilk tasarısında değişiklik yapma yetkisi yoktur. Bakanlar Kurulu ya ilk tasarısını aynen kabul etmeli, ya da Danıştayın inceleme kararı neticesinde oluşan tüzük tasarısını kabul etmelidir. Bunların dışında üçüncü bir yol tercih edemez. Böyle bir yol tercih ederse, örneğin kendi ilk hazırladığı tüzük tasarısını değiştirerek kabul ederse, bu Bakanlar Kurulunun Danıştayın incelemesinden geçmemiş bir metni tüzük olarak kabul etmesi demektir ki, bu, Anayasanın 115’inci maddesine aykırı olur. Bakanlar Kurulu ilk tasarısında yer almayan yeni bir madde kaleme alıyorsa tekrar Danıştayın incelemesinden tasarısını geçirmek zorundadır[24].

Ayrıca “şekil ve usûlde paralellik” ilkesi uyarınca, Bakanlar Kurulu bir tüzükte değişiklik yapılmasını istediğinde de, değişiklik tasarısını Danıştayın incelemesinden geçirmek zorundadır[25].

3. Danıştayın İncelemesinin Kapsamı: “Kanuna Uygunluk” mu, “Yerindelik” mi?

6 Ocak 1982 tarih ve 2575 sayılı Danıştay Kanununun 48’inci maddesi 22 Mart 1990 tarih ve 3619 sayılı Kanun ile değiştirerek, Danıştayın tüzük tasarılarını inceleme yetkisini “kanunlara uygunluk” ile sınırlamıştır. Yani 3619 sayılı Kanuna göre Danıştay tüzük tasarılarını “yerindelik” bakımından inceleyemeyecekti. Anayasa Mahkemesi, 21 Haziran 1991 tarih ve K.1991/15 sayılı Kararıyla 3619 sayılı Kanunun bu hükmünü iptal etmiştir. Mahkemenin gerekçesi şöyledir:

“Danıştay’ın 1868 yılından beri tüzük tasarıları üzerinde yaptığı incelemeler şu noktalarda yoğunlaşmıştır.

a)   Yürütme Organının (İdarenin) düzenleme yetkisi bakımından inceleme,

b)  Konulan hükümlerin üst hukuk normlarına uygunluğu ve genel olarak mevzuatla ilgisi yönünden inceleme,

c)   Tüzük tasarılarında getirilen müessese ve konulan hükümlerin hizmet icaplarına uygunluğu yönünden inceleme,

d)  Tüzük tasarılarının tanzim tekniğine uydurulması bakımından inceleme.

Bu kapsamlı inceleme, yasaya uygunluğu yanısıra bir yerindelik incelemesi niteliğindedir. Dava konusu düzenleme, görevi yasaya uygunlukla sınırlayarak tüzüklerin amaca daha uygun duruma gelmesini önlemekle kalmayıp Anayasa’nın öngörmediği bir biçimsel işleve indirgemiştir. Anayasa’nın 115. maddesinde yasakoyucuya böyle bir yetki tanınmamıştır... İnceleme görevini Danıştay, kendi istenciyle yerine getirir. Bunu önleyen dava konusu... madde Anayasa’ya aykırıdır”[26].

Anayasa Mahkemesinin kararı tümüyle yanlıştır. Anayasa Mahkemesi bir kanunu, ancak Anayasanın bir hükmüne aykırı ise iptal edebilir. Anayasa Mahkemesi bu kanunu Anayasanın hangi hükmüne aykırı görerek iptal etmiştir? Anayasanın 115’inci maddesinde böyle bir hüküm yoktur. Anayasada Danıştayın tüzükler üzerinde yerindelik denetimi yapacağını öngören bir hüküm yoktur. O halde, kanun koyucu Anayasaya aykırı olmamak şartıyla bu alanda kanunla düzenleme yapabilir. Kanun koyucu da böyle bir düzenleme yapmıştır. Anayasa Mahkemesinin “Anayasa’nın 115. maddesinde yasakoyucuya böyle bir yetki tanınmamıştır”[27] demesi, Anayasa Mahkemesinin yasama yetkisinin asliliği ve genelliği ilkelerinden habersiz olduğunun güzel bir göstergesidir. Yukarıda da gördüğümüz gibi, yasama yetkisi aslî ve genel bir yetkidir. Yasama organının kanunla bir düzenleme yapması için Anayasa tarafından ayrıca yetkilendirilmesine ihtiyacı yoktur. Kanun Anayasa dayanmak zorunda değil, Anayasaya aykırı olmamak zorundadır. Diğer bir ifadeyle, Kanun Anayasa karşısında secundum legem değil, sadece intra legemdir. Yani kanun koyucu, Anayasa dayanmaksızın, ama Anayasaya aykırı olmamak şartıyla istediği her alanda, istediği her düzenlemeyi yapabilir. Yukarıdaki örnekte de, kanun koyucunun, 22 Mart 1990 tarih ve 3619 sayılı Kanun ile Danıştayın tüzükler üzerinde “yerindelik” incelemesi yapma yetkisini kaldırmasında Anayasanın 115’inci maddesine herhangi bir aykırılık yoktur.

Bir an Danıştayın yerindelik incelemesi yapabileceğini kabul etsek bile, Bakanlar Kurulunun siyasal takdirinin yerindeliğini Danıştay nasıl inceleyecektir? Danıştayın varlık sebebi, herhalde, Bakanlar Kurulunun siyasal yerindelik konusunda Danıştayın görüşlerine ihtiyaç duyması değildir. Danıştay siyasal yerindelik konusunda uzman bir kuruluş değildir. Zaten yerindelik sorunu, uzmanlık sorunu değil, siyasal tercih sorunudur. Siyasal yerindelik, bilgiyle değil, siyasal iradeyle takdir olunur. Bir demokraside ise bu siyasal iradeyi açıklayacak organ, Danıştay değil, halk, halkın temsilcileri veya halkın temsilcileri karşısında sorumlu olan Bakanlar Kuruludur.

4. Yayım, İmza ve Yürürlüğe Girme

Anayasamız Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilen tüzüklerin Cumhurbaşkanınca imzalanacağını ve kanunlar gibi Resmî Gazetede yayımlanacağını öngörmektedir (m.115/2). Uygulamada bu hüküm şöyle gerçekleşir: Danıştayın incelemesinden geçirilmiş olan tüzük tasarısı, Başbakan ve bütün bakanlar tarafından imzalanan bir “kararname” olarak Cumhurbaşkanının imzasına sunulur[28]. Bu kararname Cumhurbaşkanınca imzalanır. Bu kararname ve kararnameye ekli olarak tüzük Resmî Gazetede Cumhurbaşkanınca yayımlanır. Kararname ve tüzük biçimsel olarak iki ayrı işlem olarak görünüyor olsalar da bunlar tek bir işlem niteliğindedir.

Tüzüğün hangi tarihte yürürlüğe gireceği kendi metninde gösterilmiş ise tüzük o tarihte, gösterilmemişse, Resmî Gazetede yayımlandıklarının ertesi gününden başlayarak 45 gün sonra yürürlüğe girer (1322 sayılı Kanunların ve Nizamnamelerin Sureti Neşir ve İlanı Hakkında Kanun, m.3).

Erdoğan Teziç’e  göre, Cumhurbaşkanı, kendisine imza için sunulan tüzük metnini bir kez daha görüşülmek üzere geri gönderebilir. Geri gönderilen metin, Bakanlar Kurulunca “aynen kabul” edilirse, tekrar imzaya sunulduğunda yayımlanması gerekir. Erdoğan Teziç’in bu sonuca “tüzükler Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi yayımlanır” diyen Anayasanın 115’inci  maddesinin ikinci fıkrasından ulaştığı anlaşılmaktadır. Kanımca, kanunların Cumhurbaşkanınca yayımlanmasını düzenleyen Anayasanın 89’uncu  maddesi burada kıyasen uygulanamaz. Çünkü, burada kıyasın ön koşulları eksiktir. Zira, 89’uncu maddede Cumhurbaşkanı ile Türkiye Büyük Millet Meclisi arasında bir ilişki düzenleniyor olmasına rağmen, burada Cumhurbaşkanı ile Bakanlar Kurulu arasında bir ilişki söz konusudur. Kanımızca Anayasanın “kanunlar gibi yayımlanır” ibaresinden böyle bir sonuç çıkarılamaz. Bu ifadeden sadece tüzüklerin Cumhurbaşkanı tarafından Resmî Gazetede yayımlanacağı sonucu ortaya çıkmaktadır. Aslında “tüzükler Cumhurbaşkanınca... kanunlar gibi yayımlanır” ifadesi, Turan Güneş’in gösterdiği gibi, 1924 Teşkilât-ı Esasîye Kanununun 52’nci maddesinin 1961 Anayasasının 107’nci maddesinin Türkçeleştirilmesi nedeniyle ortaya çıkmıştır. Gerçekten de 1924 Teşkilât-ı Esasîye Kanununun 52’nci maddesi, “nizamnameler Reisicumhurun imza ve ilanı ile mamûlünbih olur” demektedir. “Mamûlünbih”, “kendisiyle amel olunan, yürürlükte olan” demektir[29]. Yani 1924 Teşkilât-ı Esasîye Kanunu, tüzüklerin Cumhurbaşkanının imzası ve ilanıyla yürürlüğe gireceğini öngörmektedir. 1961 Anayasası aynı hükmü esas almış, ama ifadeyi Türkçeleştirirken “mamûlünbih olur” yerine “kanunlar gibi yayınlanır” demiştir. 1961 Anayasasının gerekçesinde, “tüzüklerin bünyesine ilişkin (1924 Anayasasından farklı) herhangi bir değişiklik yapılmak istenmemiştir” denmiştir[30]. 1982 Anayasasının 115’inci maddesi ise değişiklik yapılmadan 1961 Anayasasının 107’nci maddesinden aynen alınmıştır.

E. Yargısal Denetim

Tüzükler  birer idarî işlemdirler ve bu nedenle de, Anayasanın 125’inci  maddesinin birinci fıkrası uyarınca yargısal denetime tâbidirler. Danıştay Kanununun 24’üncü maddesinin ilk fıkrasının a bendi uyarınca tüzükler bir Bakanlar Kurulu işlemi olarak ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda denetlenirler.


 

[1].   Günday, op. cit., s.80.

[2].   Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174.

[3].   Ibid.

[4].   Ibid., s.175.

[5].   Ali Fuat Başgil, “Türkiye Teşkilât Hukukunda Nizamname Mefhumu ve Nizamnamelerin Mahiyeti ve Tâbi Olduğu Hukukî Rejim: Teşkilatı Esasiye Kanununun 52’nci Maddesi Üzerinde Tarihî ve Tahlili Etüd”, Cemil Bilsel’e Armağan, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1939, s.77; Ragıp Sarıca, Türkiye’de İcra Uzvunun Tanzim Salâhiyeti, İstanbul, Türk Hukuk Kurumu Yayınları, 1943, s.81; Lütfi Duran, İdare Hukuku, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1982, s.454-455; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.62.

[6].   Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.179. Aynı kanıyı Özbudun da paylaşmaktadır (Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.218.

[7].   Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.180.

[8].   Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.218.

[9].   Günday, op. cit., s.79.

[10]. Onar, İdare Hukukunun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.383.

[11]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.175-176.

[12]. Günday, op. cit., s.79.

[13]. “İnceleme kararları” için bkz. Günday, op. cit., s.282.

[14]. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s. 218; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.61; Gözübüyük, Yönetim Hukuku, op. cit., s.59; Günday, op. cit., s.79-81; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.100; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174-180; Onar, İdare Hukukun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.385; Ragıp Sarıca, Türkiye’de İcra Uzvunun Tanzim Salâhiyeti, İstanbul, Türk Hukuk Kurumu Yayınları, 1943, s.91; Ali Fuat Başgil, “Türkiye Teşkilât Hukukunda Nizamname Mefhumu ve Nizamnamelerin Mahiyeti ve Tâbi Olduğu Hukukî Rejim: Teşkilatı Esasiye Kanununun 52’nci Maddesi Üzerinde Tarihî ve Tahlili Etüd”, Cemil Bilsel’e Armağan, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1939, s.80.

[15]. İtalikler bize ait. Anayasa Mahkemesi “ibare” ile “açıklığı” karıştırmaktadır.

[16]. İtalikler bize ait. Kararda italik olarak verdiğimiz “rol” ve “işlev” kelimelerinin gösterdiği gibi, Anayasa Mahkemesi, bu kararda hukuk terminolojisine de hâkim değildir. “İstişarîlik” Danıştayın tüzük tasarısı hakkındaki inceleme kararının niteliğidir; Danıştayın “rolünün” veya “işlevinin” değil. Kararın amatör hukukçular tarafından kaleme alındığı daha ilk bakışta anlaşılmaktadır

[17]. Anayasa Mahkemesi, 21 Haziran 1991 Tarih ve E.1990/19, K.1991/15 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 28, Cilt 1, s.22-23.

[18]. Bu değerlendirmenin yapıldığı 3619 sayılı Kanunun 7’nci maddesi hakkında Anayasa Mahkemesinin verdiği iptal kararına sadece iki üye (Servet Tüzün ve Haşim Kılıç) karşıoy kullanmıştır (Ibid., s.24).

[19]. Ibid., s.22. Öğretide bu yönde bir “belirgin çoğunluk” olmadığı gibi, bu yönde ileri sürülmüş tek bir görüş bile yoktur. Anayasa Mahkemesinden bir iki yazar ismi, bir iki eser ismi zikretmesi beklenirdi.

[20]. Bkz. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s. 218; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.61; Gözübüyük, Yönetim Hukuku, op. cit., s.59; Günday, op. cit., s.79-81; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.100; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174-180; Onar, İdare Hukukun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.385; Sarıca, Türkiye’de İcra Uzvunun Tanzim Salâhiyeti, op. cit., s.91; Başgil, “Türkiye Teşkilât Hukukunda Nizamname Mefhumu ve Nizamnamelerin Mahiyeti ve Tâbi Olduğu Hukukî Rejim: Teşkilatı Esasiye Kanununun 52’nci Maddesi Üzerinde Tarihî ve Tahlili Etüd”, op. cit., s.80.

[21]. Karar ikiye karşı dokuz oyla alınmıştır. Oy verenler: Yekta Güngör Özden, Mustafa Gönül, Mustafa Şahin, İhsan Pekel, Selçuk Tüzün, Ahmet N. Sezer, Erol Cansel, Yavuz Nadaroğlu, Yalçın Acargün.

[22]. “Karma işlem” konusunda bkz. Günday, op. cit., s.103.

[23]. Anayasa Mahkemesinin 21 Haziran 1991 tarih ve K.1991/15 sayılı Kararında belirttiği şu görüş bu nedenle yerinde değildir: “Danıştay’ın katkısının düşünce bildirmekle sınırlı kalmayacağı açıktır” (Anayasa Mahkemesi, 21 Haziran 1991 Tarih ve E.1990/19, K.1991/15 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 28, Cilt 1, s.23).

[24]. Özbudun, op. cit., s.218; Teziç, op. cit., s.60; Günday, op. cit., s.79; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.178. Danıştay da aynı kanıdadır. Danıştay İdarî Dava Daireleri Genel Kurulu, 25 Aralık 1987 Tarih ve E.1987/38, K.1987/53 Sayılı Karar, Danıştay Dergisi, Sayı 70-71, s.96.

[25]. Günday, op. cit., s.80. Danıştay da bu yönde karar vermiştir. Danıştay İdarî Dava Daireleri Genel Kurulu, 12 Haziran 1987 Tarih ve E.1986/45, K.1987/32 Sayılı Karar, Danıştay Dergisi, Sayı 68-69, s.210.

[26]. Anayasa Mahkemesi, 21 Haziran 1991 Tarih ve E.1990/19, K.1991/15 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 28, Cilt 1, s.23.

[27]. Ibid., s.23.

[28]. Günday, op. cit., s.80.

[29]. Devellioğlu, op. cit., s.691.

[30]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.176.

 

 

 


Copyright

c) Kemal Gözler. 2001-2005. Bu sayfaya izin almadan link verilebilir. Ancak, bu web sayfası, önceden izin almaksızın ne suretle olursa olsun, kopyalanamaz, çoğaltılamaz, tekrar yayınlanamaz, dağıtılamaz, başka internet sitelerine metin olarak konulamaz. İzin için kgozler@hotmail.com  adresine başvurunuz. 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 3.3.2004 tarih ve 5101sayılı kanunla değişik 71 ve 72’nci maddeleri, bir kitabı herhangi bir yöntemle (fotokopi dahil) çoğaltanları, dağıtanları, satanları, elinde bulunduranları, paraya çevrilmeksizin, 2 (iki) yıldan 4 (dört) yıla kadar hapis cezası veya 50 (elli) milyar liradan 150 (yüzelli) milyar liraya kadar ağır para cezasıyla veya zararın ağırlığı dikkate alınırık bunların her ikisiyle birden cezalandırmaktadır.

Alıntılar (İktibas) Konusunda Açıklamalar

Bu çalışmadan yapılacak alıntılarda (iktibaslarda) 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 35’inci maddesinde öngörülen şu şartlara uyulmalıdır: (1) İktibas, bir eserin “bazı cümle ve fıkralarının” bir başka esere alınmasıyla sınırlı olmalıdır (m.35/1). (2) İktibas, maksadın haklı göstereceği bir nispet dahilinde ve münderecatını aydınlatmak maksadıyla yapılmalıdır (m.35/3). (3) İktibas, belli olacak şekilde yapılmalıdır (m.35/5) [Bilimsel yazma kurallarına göre, aynen iktibasların tırnak içinde verilmesi ve iktibasın üç satırdan uzun olması durumunda iktibas edilen satırların girintili paragraf olarak dizilmesi gerekmektedir]. (4) İktibas ister aynen, ister mealen olsun, eserin ve eser sahibinin adı belirtilerek iktibasın kaynağı gösterilmelidir (m.35/5). (5) İktibas edilen kısmın alındığı yer belirtilmelidir (m.35/5).

5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 21.2.2001 tarih ve 4630 sayılı Kanun ve 3.3.2004 tarih ve 5101 sayılı Kanunla değişik 71’inci maddesinin 4’üncü fıkrası, 35’inci maddeye aykırı olarak “kaynak göstermeyen veya yanlış yahut kifayetsiz veya aldatıcı kaynak” göstererek iktibas yapan kişileri, 2 (iki) yıldan 4 (dört) yıla kadar hapis veya 50 (elli) milyar liradan 150 (yüzelli) milyar liraya kadar ağır para cezasıyla veya  zararın ağırlığı dikkate alınarak bunların her ikisiyle birdencezalandırmaktadır.

Ayrıca Yargıtay İçtihadı Birleştirme Genel Kurulunun 18 Şubat 1981 tarih ve E.1980/1, K.1981/2 sayılı İçtihadı Birleştirme Kararına göre kararına göre, “iktibas hususunda kullanılan eser sahibinin ve eserinin adı belirtilse bile eser sahibi, haksız rekabet hükümlerine dayanarak Borçlar Kanununun 49. maddesindeki koşulların gerçekleşmesi halinde manevi tazminat isteyebilir”.

Yukarıdaki şartlara uygun olarak alıntı yapılırken bu çalışmaya şu şekilde atıf yapılması önerilir:

Kemal Gözler,  “Tüzükler", www.anayasa.gen.tr/tuzuk-bilgi.htm (erişim tarihi)

 


Editör: Kemal Gözler

E-Mail: kgozler@hotmail.com

Ana sayfa: www.anayasa.gen.tr

Konuluş Tarihi : 24 Aralık 2005