TÜRK ANAYASA HUKUKU SİTESİ
Kemal Gözler, “Türkiye’de Hükümetlere Nasıl İstikrar ve Etkinlik Kazandırılabilir? (Başkanlık Sistemi ve Rasyonelleştirilmiş Parlâmentarizm Üzerine bir Deneme)”, Türkiye Günlüğü, Sayı 62, Eylül-Ekim 2000, s.25-47 (www.anayasa.gen.tr/istikrar.htm; erişim tarihi).
Makalenin dergide yayınlandığı sayfa numaraları aşağıda metin içinde (s.XX) şeklinde gösterilmiştir.
(s.25)
Türkiye Günlüğü, Sayı 62, Eylül-Ekim 2000, s.25-47
Kemal GÖZLER*
Türkiye uzun yıllardan beri istikrarsız ve zayıf hükûmetler tarafından yönetilmektedir. Ülkemizde uygulanan parlâmenter sistemin istikrarlı ve etkin hükûmetler yaratamadığı artık ortadadır.
Biz bu makalede, Türk parlâmenter sisteminin sorunlarına değinip, Türkiye’de hükümetlere istikrar ve etkinlik kazandırmanın çarelerini arayacağız. Bunu da iki şekilde yapacağız. Birinci olarak, parlâmenter sistem dahilinde kalarak hükûmetlere nasıl istikrar ve etkinlik kazandırılabileceğini araştıracağız. İkinci olarak, başkanlık sisteminin Türkiye’de istikrarlı ve etkili bir yönetim yaratıp yaratamayacağını tartışacağız.
Burada Türkiye’de hükûmetlere istikrar ve etkinlik kazandırma sorununa parlâmenter sistem içinde çözüm aramadan önce, parlâmenter sistemin genel olarak güçlü ve zayıf yanlarını göreceğiz. Ama önce parlâmenter sistemin tanımını görelim.
Tanımı[1].- Parlâmenter hükûmet sistemi, yasama ve yürütme kuvvetlerinin birbirinden “yumuşak” (s.26) şekilde ayrıldığı bir hükûmet sistemidir. Bu sistemde, yürütme organı “iki-başlı (bicéphale)”dır. Bir yanda “devlet başkanı”, diğer yanda ise “hükûmet (bakanlar kurulu)” bulunur. Devlet başkanı sorumsuzdur. Hükûmet ise parlâmento karşısında sorumludur. Hükûmet parlâmentonun içinden çıkar ve onun güvenine dayanır. Yani hükûmet parlâmento tarafından güvensizlik oyuyla düşürülebilir. Buna karşılık, hükûmet de, parlâmentoyu feshedebilir. Yani parlâmenter sistemde, yasama ve yürütme organları birbirlerinin hukuksal varlığına son verebilmektedirler. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde aynı kişi, aynı anda, hem yasama, hem de yürütme organında görev alabilir. Parlâmenter hükûmet sisteminde yasama ve yürütme organları arasında işbirliği vardır. Hükûmet, yasama organının çalışmalarına katılabilir. Parlâmenter sistemin başlıca örnekleri, İngiltere, Almanya, İtalya ve Türkiye’dir.
Parlâmenter sisteminin başlıca güçlü yanları şunlardır:
1. Parlâmenter Sistemde Tıkanıklıkların Çözüm Yolu Vardır[3].- Parlâmenter sistemde, yürütme organı yasama organının içinden çıktığına ve onun güvenine dayandığına göre, bu sistemde yasama organı ile yürütme organı arasında bir kriz çıkması düşük bir ihtimaldir. Böyle bir kriz çıkarsa da, bu krizin “güvensizlik oyu” ve “fesih” gibi araçlarla çözülmesi mümkündür. Parlâmenter sistemde parlâmento güvensizlik oyuyla hükûmeti her zaman düşürebilir. Buna karşılık, hükûmet de parlâmentoyu feshedebilir. Fesihten sonra yeni seçimlere gidilir. Seçimlerde parlâmento ile hükûmet arasındaki uyuşmazlık halk tarafından çözümlenir. Bu nedenle, parlâmenter hükûmet sistemlerinde rejimin kilitlenmesi, tıkanması ihtimali daha düşüktür[4]. Dolayısıyla parlâmenter sistemlerde hükûmet darbelerine başkanlık sistemlerine oranla daha az rastlanır[5].
2. Parlâmenter Sistem Esnektir[6].- Parlâmenter sistemin savunucularına göre parlâmenter sistem oldukça esnektir. Güvensizlik oyu ve fesih araçlarıyla, parlâmenter sistemlerdeki tıkanıklar çözülebilir. Hükûmet ile parlâmento arasındaki siyasal süreç donmuş değildir; sürekli gelişime açıktır. Halkın desteğini yitirmiş, iş göremeyen hükûmetleri değiştirmek için başkanlık sisteminde olduğu gibi, dört ya da beş yıl beklemek gerekli değildir. Seçim dönemi içinde de hükûmet değiştirilebilir.
3. Parlâmenter Sistem Kutuplaşmaya Yol Açmaz[7].- Başkanlık sisteminde “kazanan her şeyi kazanmakta (winner takes all)” ve “kaybeden da her şeyi kaybetmektedir (loser loses all)”[8]. Bu nedenle, başkanlık sisteminde, kaybedenlerin (s.27) sistemden dışlandığı ve böylece sistemde kutuplaşma meydana geldiği iddia edilmektedir. Buna karşılık, parlâmenter sistemde, hükûmetin her şeyi kazandığı söylenemez; çünkü görevde kalması için devamlı olarak parlâmentonun güvenine ihtiyacı vardır. Parlâmenter sistemde iktidar olamayanlar sistemden dışlanmaz. Onlar muhalefet partisini oluştururlar. Aynı zamanda parlâmento üyesidirler. Kanunların yapılmasına ve hükûmetin denetlenmesine katılırlar. Özetle parlâmenter sistemde seçimi kaybedenler, sistemden tamamıyla dışlanmazlar.
4. Parlâmenter Sistemlerde Devlet Başkanının Ilımlılaştırıcı ve Uzlaştırıcı Bir Etkisi Vardır.- Parlâmenter sistemlerde yürütme organı iki başlıdır. Bir tarafta sorumsuz olan devlet başkanı (kral veya cumhurbaşkanı) vardır. Devlet başkanları tarafsız ve genellikle partiler üstü bir konumdadır. Devlet başkanları, devlet ve milletin bütünlüğünü temsil ederler. Böyle tarafsız bir devlet başkanının siyasal mücadeleyi ılımlılaştırıcı bir rolü vardır. Devlet başkanı, çatışan taraflar (parlâmento-hükûmet) arasında arabulucu veya hakem rolü üstlenebilir.
Parlâmenter sistemin başlıca zayıf yanları da şunlardır:
a) Eleştiri.- Parlâmenter hükûmet sistemine yöneltilen en önemli eleştiri, hükûmet istikrarsızlığına yol açmasıdır[9]. Başkanlık sisteminde aşağıda ayrıca görüleceği gibi, başkan belirli bir dönem için seçildiğinden ve o dönem içinde parlâmento tarafından görevden alınamadığından, yürütme organının istikrarı garantilenmiş olmaktadır[10]. Oysa parlâmenter hükûmet sistemlerinde hükûmetin istikrarı hiçbir zaman garanti edilmiş değildir. Zira bu sistemlerde hükûmet, parlâmentonun güvenine dayanır; dolayısıyla parlâmento tarafından her zaman görevden alınabilir. Bu nedenle, parlâmenter hükûmet sisteminde, bu sistemin mantığı gereği, potansiyel bir hükümet istikrarsızlığı saklıdır[11]. Gerçekten de parlâmenter sistemin uygulandığı Üçüncü[12] ve Dördüncü Fransız Cumhuriyetlerinde[13], Alman Weimer Cumhuriyetinde[14], İkinci Dünya Savaşı sonrası İtalya’da[15] ve 1961-1980 ve 1990 sonrası Türkiye’de[16] yaygın bir hükûmet istikrarsızlığı görülmüştür ve görülmektedir. Bu örneklerdeki ülkelerde kurulan hükûmetlerin ortalama ömrü genellikle bir yılı nadiren geçmiştir[17]. Şüphesiz diğer parlâmenter sisteme sahip ülkelerde hükûmet ömrü bu kadar kısa değildir. Ama onlarda da hükûmetlerin ömrünün nispeten kısa olduğu söylenebilir. Belçika, Danimarka, Finlandiya, Hollanda, Norveç, İsveç gibi parlâmenter rejimlerdeki ortalama hükûmet ömrü 22 aydır[18].
b) Savunma.- Parlâmenter sistemin hükûmet (s.28) istikrarsızlığına yol açtığı eleştirisine karşı iki tür savunma yapılmaktadır:
Savunma I: Disiplinli İki-Partili Parlâmenter Sistemde İstikrarsızlık Yoktur.- Parlâmenter sistemlerin istikrarlı hükûmetler yaratmaları imkansız değildir[19]. Hükûmet istikrarsızlığının gerçek sebebi, parlâmenter sistem değil, çok-parti sistemi ve partilerin disiplinsizliğidir[20]. İki-partinin ve parti disiplininin[21] bulunduğu bir parlâmenter sistemde hükümet istikrarsızlığı ortaya çıkmaz[22]. Böyle bir sistemde hükûmetler uzun ömürlü olacaklardır. Gerçekten de İngiliz parlâmenter sisteminde hükümet istikrarsızlığı yoktur; çünkü bu sistemde disiplinli iki-parti parlâmentoya hakimdir.
Savunma I’e Cevap.- Bu savunmaya karşı diyecek bir şey yoktur. Gerçekten de, İngiltere gibi disiplinli iki partinin olduğu bir sistemde, parlâmentodaki çoğunluk değişmedikçe hükûmetin değişmesini gerektirecek bir neden yoktur. Böyle bir sistemde hükûmet, seçimler sonucunda parlâmentodaki çoğunluk değişirse değişir; dolayısıyla bu sistemde yürütme, başkanlık sistemindeki yürütme kadar dayanıklıdır. Ancak gel gelelim, disiplinli iki-parti sistemi yaygın değildir. Parlâmenter sistemlerin ezici çoğunluğunda ve bu arada Türkiye’de çok parti sistemi vardır. Türkiye’de çok parti sistemini iki-parti sistemine dönüştürmek için bir kere nispî temsil seçim sistemini terk edip basit çoğunluk seçim sistemini kabul etmek gerekir. Ancak bu sistem lehine Türkiye’de bir uzlaşma yoktur. İkinci olarak, Türkiye’de gerçekten, sadece partiler düzeyinde yapay bölünmeler değil, seçmenler düzeyinde de siyasal parçalanmışlık vardır. Bölünmüş bir toplumda iki parti sistemini başarıyla uygulamak oldukça güçtür. Belki 12 Eylül sonrası demokrasiye geçerken, çoğunluk seçim sistemi uygulansaydı, Türkiye’de iki-partili bir sistem doğabilir ve şimdiye kadar yerleşebilirdi. Ancak, bu fırsat çoktan kaçmıştır.
Savunma II: Parlâmenter Sistemlerdeki Hükümet İstikrarsızlığı “Görünüşte”dir.- Parlâmenter sistemi savunanlara göre, parlâmenter sistemlerde görülen hükûmet istikrarsızlığı pek çok halde “görünüşte”dir[23]. Çünkü, biçimsel olarak hükûmetin değişmesine rağmen, iktidardaki partiler aynı kalır; yeni kabine eski başbakanın başkanlığında kurulur; anahtar bakanlıklardaki bakanlar görevde kalmaya devam ederler[24]. Bu görüşü göre, parlâmenter sistemlerde biçimsel olarak hükûmet değişiklikleri olsa da, “esasta istikrar” söz konusudur. Diğer bir ifadeyle, iktidardaki personel aynı kaldıkça, hükûmetlerin sık sık değişmesi istikrarı bozmaz.
Gerçekten de hükûmet istikrarsızlığının olduğu ülkelerde aynı kişilerin birçok defa başbakanlık ve bakanlık yaptıkları görülmektedir. Örneğin Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde, Poincaré 5 defa Başbakanlık yapmıştır[25]. Briand ise 10 defa Başbakanlık, 17 defa Dışişleri Bakanlığı görevinde bulunmuştur[26]. İtalya’da Moro 6 defa (1963-1876 arası çeşitli yıllarda), Andreotti 6 defa (1972-1992 arası çeşitli yıllarda), Fanfani 4 defa (1953-1987 arası çeşitli yıllarda) başbakanlık yapmıştır[27]. İkinci Dünya Savaşından sonra sahneye çıkan politikacılar İtalya’da 1990’lara kadar sahnede kalabilmişlerdir. 1980’lerde hükümeti oluşturan başbakan ve bakanlar, 1950’lerde de hükûmetlerde yer alıyorlardı. Türkiye’de benzer olgu gözlemlenebilir. Örneğin Süleyman Demirel, 1965 ile 2000 yılları arasında yedi defa Başbakanlık, bir defa Cumhurbaşkanlığı yapmıştır. Anayasa ikinci defa Cumhurbaşkanı olarak seçilmesine izin vermediği için, siyasal hayattan şimdilik ayrılmış (s.29) görünmektedir. Keza Bülent Ecevit, beş defa başbakanlık yapmış, birçok defa değişik bakanlıklarda bulunmuştur.
O halde, gerçekten de, istikrarsız olduğu söylenen parlâmenter hükûmet sistemlerinde, başkanlık sisteminde görülmeyen bir tarzda bir “personel istikrarı” mevcuttur. Bazı parlâmenter hükûmet sistemlerinde ülke, 30-40 yıl boyunca aynı politikacılar tarafından idare edilmekte; bu kişileri ancak ölüm iktidardan ayırabilmektedir.
Savunma II’ye Cevap.- Evet ortada tartışılmaz bir şekilde “personel istikrarı” olgusu var. Ama böyle bir “personel istikrarı” iyi bir şey midir? Bu soruya Giovanni Sartori tarafından olumsuz yanıt verilmiştir. Sartori’ye göre, “personel istikrarı” kavramı, hükûmet istikrarı sorununa getirilmiş “yanılgı dolu bir çare”dir[28]. Sartoriye göre, bu şekilde hükûmetteki istikrar problemi daha da kötüleştirilmiş olur. Zira aynı kişinin yedi defa başbakan, birçok defa bakan olması, “onun için harika bir şey”dir ve bu kişinin
“iktidardaki istikrarından hiçbir şekilde kuşku duyulamaz. Ama onun kişisel istikrarı, ne şekilde sisteme hizmet etmiş, siyasal sistemi yararlandıran bir istikrar olmuştur? Bana kalırsa hiçbir şekilde. Gerçekten bu süreçte kazanmış olabileceği herhangi bir uzmanlığı mütemadiyen atmak suretiyle sayın Ebediyet [Sartori bu isimle yedi sekiz defa Başbakanlık veya bakanlık yapmış kişileri kastetmektedir], kendi sonsuz yeteneksizliğinin süreksizliğini tüm etrafın yaymaktadır. Ve sayın Ebediyet’i her makamda ebedî bir bakan kılan şey de, kabinedeki kalma gücünün makamdaki performansıyla (ya da, söz gelimi, doğal zekasıyla) hiç ilişkisi olmayıp tümüyle parti-içi hizip gücüyle manevralarıyla ilişkili olduğunu gayet iyi bilmesidir. Eğer ‘esastaki istikrar’ın gerçekte ifade ettiği şey buysa, iddia ediyorum ki bunsuz olmak daha iyidir”[29].
Kanımızca şüphesiz ki her parlâmenter sistemin kaçınılmaz olarak hükümet istikrarsızlığına yol açacağı söylenemez. İstikrarsızlık koalisyon hükûmetlerine, o da parti sistemine bağlıdır. O halde parlâmenter sistemin bizatihi istikrarsızlık yaratacağını iddia edemeyiz. Ancak, parlâmenter sistem, başkanlık sisteminin olduğu gibi, kendi başına hükûmetin istikrarını sağlayıcı bir mekanizmadan da mahrumdur. Diğer bir ifadeyle, başkanlık sisteminde yürütmenin istikrarı garanti iken, parlâmenter sistemde yürütmenin istikrarını garanti edici bir mekanizma yoktur. O halde, çok parti sisteminin ve dolayısıyla koalisyon hükûmetlerinin görüldüğü bir parlâmenter sistemde hükümet istikrarsızlığı potansiyelinin mevcut olduğunu söyleyebiliriz. Türkiye’de çok-parti sistemi vardır. ve yakın gelecekte sistemin iki-parti sistemine dönüşmesi de gerçekçi bir beklenti değildir. Buna göre, mevcut parti sistemi dahilinde Türkiye’de parlâmentarizmin devamlı olarak hükûmet istikrarsızlığına yol açmasının muhtemel olduğunu söyleyebiliriz.
Parlâmenter sisteme yöneltilen ikinci eleştiri, zayıf, etkinliği düşük hükûmetlere yol açmasıdır. Bunun başlıca dört nedeni vardır: (a) Bir kere, parlâmenter sistemde hükûmet, tek partiden oluşsa bile, hiçbir zaman başkanlık sistemindeki başkan kadar kendini güvende hissedemez. Her halükârda parlâmentodaki çoğunluğu hesaba katmak zorundadır. (b) İkinci olarak parlâmenter sistemde hükûmet, tek partiden oluşsa bile, yürütme organının iki başlı olması bazen problem yaratabilir. Gerçi parlâmenter sistemin mantığına göre, başlardan biri olan devlet başkanı, sorumsuz ve dolayısıyla yetkisizdir. Ne var ki uygulamada devlet başkanı ile hükûmet arasında bazen çatışma yaşandığına şahit olunmaktadır[30]. Devlet başkanı tamamıyla sembolik rolüyle yetinmezse, parlâmenter sistemde yetki ve sorumluluk karmaşası ortaya çıkar; hükûmet etkinliğini yitirebilir. Oysa, yürütme organı tek kişiden oluştuğu başkanlık sisteminde böyle bir sorun haliyle ortaya çıkmaz. (c) Diğer yandan parlâmenter hükûmet sistemlerinde, hükûmet tek partiden oluşsa da, hükûmetin kolektif niteliğinden kaynaklanan sorunlar ortaya çıkabilir. Parlâmenter (s.30) sistemde bakanlar kurulunun karar alabilmesi için oy birliği gerekir. Kurulun içinde bir bakanın muhalif kalması durumunda, bu bakanın istifa etmesi veya azledilmesi gerekir ki, her iki durum da kamuoyunda tartışmalara yol açar. (d) Nihayet, parlâmenter sistem genellikle koalisyon hükümetlerine yol açar. Koalisyon hükûmetleri ise güçsüz hükümetlerdir. Çünkü, koalisyon hükûmetleri birden fazla partiden oluşmuştur. Bu partiler doğal olarak birbirinin rakibi durumundadır. Dolayısıyla bu hükûmeti oluşturan partiler arasında şu ya da bu şekilde bir uzlaşmazlık vardır. Zaten aralarında fark olmasa iki ayrı parti olmazlardı. Bu partilerin oluşturduğu koalisyon hükûmetlerinde gerçek anlamda üzerinde uzlaşılan zaten çok az konu vardır. Diğer yandan koalisyon hükûmetleri hızlı karar alamaz. Çünkü ilk önce koalisyon liderlerinin kendi aralarında anlaşmaları gerekir. Bu ise çoğunlukla uzun pazarlıklar sonucunda olur. Ayrıca koalisyon hükümetlerinde ortaya çıkan anlaşmazlıklar çok zor çözülür. Koalisyon hükûmetlerinde icraat, uyuşmazlık yaratır. Bu nedenle bu hükûmetler, hiçbir şey yapmayarak hayatlarını uzatmaya çalışırlar[31]. Sartori’nin belirttiğine göre, “koalisyon hükûmetlerinin yapabileceği birazcık icraat, genellikle ilk altı ay içinde, hükûmetin devrilmesinin hoş karşılanmayacağı ilk balayı döneminde yapılır. Ondan sonra hükûmetler, hareketsiz kalarak, gemiyi batırmamaya çalışarak zaman kazanmaya bakarlar”[32]. Böylece koalisyon hükûmetleri yönetme yeteneğinden kısa sürede mahrum kalırlar.
Parlâmenter sistemin karşıtlarına göre, başkanlık sistemine nazaran, parlâmenter sistem daha düşük nitelikli bir demokrasiye yol açmaktadır. Bu iddia, şu üç argümanla desteklenmektedir: (a) Parlâmenter sistemlerde, halk, hükûmeti doğrudan doğruya belirleyememektedir. Halk parlâmento üyelerini seçmekte, parlâmento üyeleri de, hükûmeti seçmektedir. (b) İkinci olarak, “hesap sorulabilirlilik (accountability)”[34] bakımından parlâmenter sistem düşük değerde bir sistemdir. Özellikle koalisyon hükümetlerinde, sorumluluğun teşhisi oldukça güçtür. Hükûmet birden fazla partiden oluştuğundan işler iyi gitmediğinde halk hesap soracağı partiyi bilmez. Parlâmenter sistemde, başbakanın sorumluluktan kurtulması, suçu ortaklarının üstüne yıkması mümkündür. (c) Diğer yandan hükümet istikrarsızlığı da sorumluluğun belirsizleşmesine yol açmaktadır. Kısa süre iktidarda kalmış partilerden hesap sorulması oldukça güçtür. Çünkü, bunlar aldığı kararları uygulama fırsatını haliyle bulamamışlardır. (d) Nihayet, “önceden bilinebilirlilik (identifiability)”[35] açısından da parlâmenter sistem daha düşük bir değere sahiptir. “Önceden bilinebilirlilik”, seçmenin oy pusulasını atarken oy verdiği adayın kazanması halinde kimin hükûmet olacağını bilmesini ifade eder[36]. Bu sayede, seçmenler geleceğe yönelik tercih yapabilirler. Parlâmenter sistemde, bir partinin temsilcileri için oy kullanan seçmen, oy verdiği milletvekilinin başbakan olarak kimi destekleyeceğini bilemez. Dahası, bir partinin tek başına çoğunluğu elde edememesi durumunda (ki çok-parti sisteminde bu böyle olur), hangi partilerin koalisyon hükûmeti kuracaklarını seçmen önceden tahmin edemez[37].
Sonuç.- Parlâmenter sistem, terk edilmesi gereken bir sistem midir? Kanımızca, bu soruya, kesin olarak “evet” veya “hayır” cevabı vermek mümkün değildir. Yukarıda görüldüğü gibi, parlâmenter sistemin birtakım güçlü ve zayıf yanları vardır. Belirli bir ülke düzeyinde bu güçlü ve zayıf yanlardan hangisinin baskın çıktığı gözlemlenebilirse de, bunu genel olarak (s.31) tüm ülkeler için peşinen söyleyemeyiz. Kaldı ki, parlâmenter sistemin zayıf yanlarının, doğrudan doğruya sistemin kendisinden kaynaklandığını ve mutlak nitelikte olduklarını söylemek çok zordur. Parlâmenter sistemin istikrarsız hükûmetlere yol açmasının nedeni, koalisyon hükûmetleri ve koalisyon hükûmetlerinin nedeni de çok-parti sistemidir. Çok-parti sisteminin temel nedenin ise nispî temsil seçim sistemi olduğu düşünülmektedir. Çoğunluk seçim sisteminin uygulandığı ve disiplinli iki-parti sisteminin mevcut olduğu bir ülkede (örneğin İngiltere’de), parlâmenter sistem de pekala istikrarlı ve güçlü hükümetlere yol açabilmektedir. Özetle, zayıf yanların, parlâmenter sisteme bağlı olduğu kadar, her ülkenin kendi siyasal ve sosyal koşullarına (parti sistemi, siyasal kültür, sosyal bölünmüşlük, vs.) bağlı olduğunu söyleyebiliriz. Bir ülkede parlâmenter sistem iyi bir şekilde işlerken, bir başka ülkede kötü bir şekilde işleyebilmektedir. Dolayısıyla parlâmenter sistemin performansı, ülkeden ülkeye değişebilmektedir.
Türkiye’de parlâmenter sistemin daha ziyade olumsuz yanlarının baskın çıktığını söyleyebiliriz. Türkiye’de 1970-1980 yılları arasında 10 yıllık dönemde 13 Hükûmet görev yapmıştır[38]. Bu hükümetlerin çoğunluğu koalisyon veya azınlık hükümetleridir. 1970’lerin sonunda Türkiye derin bir ekonomik ve siyasi krize girmiş, yaygın bir terör hareketine sahne olmuştur. Neticede kilitlenen parlâmenter sisteme, 12 Eylül 1980 askerî müdahalesiyle bir son verilmiştir. Türkiye’de 1980’li yıllarda 12 Eylül müdahalesinin de etkisiyle belli bir ölçüde güçlü ve istikrarlı hükûmetler görülmüş olmakla birlikte, 1990’lı yıllarda ülke yine güçsüz, istikrarsız koalisyon hükümetlerine sahne olmuştur. 1991’den itibaren kurulan hükûmetlerin hepsi birer koalisyon hükûmetidir. 1999’a kadar koalisyon hükûmetleri iki partiden oluşurken, Nisan 1999 genel seçimlerinden sonra hükûmet ancak üç partinin bir araya gelmesiyle kurulabilmiştir.
Türkiye’deki parlâmenter sistemin başlıca özellikleri olarak şunlar gözlemlenebilir[39]: (1) Hükûmetler, Meclise hâkim olmamakta; Meclise yön verememekte, Meclisten istedikleri kanunları çıkaramamaktadırlar. (2) İktidar birleşmiş değil, dağılmış ve atomize olmuştur. Gerçek iktidarın kimde olduğu belli değildir. (3) Sorumluluk tümden kaybolmuştur. İşler iyi gitmemekte, halk hesap sormak istemekte; ama hesap soracak kimseyi bulamamaktadır. Hükûmette görev almış kişilerden hesap sorulduğunda, hepsi sorumluluğu bir diğerinin üzerine atabilmektedirler. Çünkü bu kişilerin hiç birisi tek başına iktidar olamamıştır. Sorumluluğu teşhis etmek imkansızdır. (4) Parti disiplini zayıftır. Parti liderleri bazı kritik oylamalarda kendi partisinin milletvekillerine söz geçirememektedirler. (5) Hükûmetler hızlı ve kararlı bir şekilde hareket edemezler. (6) Hükûmetler genellikle koalisyonlardan oluşur. Nisan 1999’a kadar iki partili koalisyonlar varken, Nisan 1999 seçimlerinden sonra koalisyon hükûmeti ancak üç partinin bir araya gelmesiyle kurulabilmiştir. (7) Hükümetler kısa ömürlüdür. Yaygın bir hükümet istikrarsızlığı vardır. Hükümetler çok sık bir şekilde parlâmento tarafından güvensizlik oyuyla düşürülmekte veya kendileri istifa etmektedirler. (8) Genel seçimlere genellikle beş yıllık normal süre dolmadan erken seçim kararı alınarak gidilmektedir. (9) Hükûmeti oluşturan koalisyon partileri kolayca uzlaşmazlığa düşmekte ve uzlaşmazlıklarını kolaylıkla çözememektedirler. (10) Koalisyon hükümetleri, sayısal olarak parlâmentoda çoğunluğa sahip olmakla birlikte, hiçbir zaman arkalarındaki görünürdeki parlâmento çoğunluğunun kendilerini destekleyip desteklemeyeceğinden emin değildirler. Hükûmet tarafından hazırlanmış kanun tasarıları, Meclis komisyonlarında veya Genel Kurulunda bizzat Hükûmeti oluşturan partilere mensup milletvekillerinin oylarıyla reddedilebilmektedir. (11) Hükûmetler hiçbir zaman tek ve açık bir sesle hareket edememektedirler.
(s.32) Türkiye’deki parlâmenter sistem tamamıyla etkisiz, istikrarsız, başarısız hükûmetlere yol açmıştır. Bu sisteminin demokratik performansı da düşüktür. Hükümetler durmadan değişse de, iktidardaki adamlar hiç değişmemektedirler. Bu sistemde gerçek bir “iktidar değişimi” yoktur. Hükûmet, halkın oylarıyla değil, partiler arasındaki oyunlarla, milletvekilleri arasındaki pazarlıklarla kurulur veya dağılır. Bu nedenle, sistemde “demokrasi”den ziyade “partitokrasi” vardır[40].
Türkiye’de parlâmenter sistemin istikrarsız ve etkinliği düşük hükûmetlere yol açtığı olgusu apaçık ortadadır. Bunu böylece kabul ettikten sonra, şimdi, Türkiye’de, parlâmenter sistem dahilinde, hükûmetlere istikrar ve etkinlik sağlamanın bir yolu olup olmadığını araştıracağız.
Parlâmenter sistemlerde hükûmetlere istikrar ve etkinlik sağlama amacıyla düşünülmüş birtakım usûller vardır. Bu usûllere yer veren parlâmenter sisteme genellikle, “rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm (parlementarisme rationalisé)” ismi verilmektedir[41]. Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm, sağlam bir parlâmento çoğunluğuna dayanmayan hükûmetlere istikrar ve etkinlik kazandırmaya yönelik hukuk kurallarının bütünü olarak tanımlanmaktadır[42]. 1949 Alman Anayasası, 1958 Fransız Anayasası rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçlarına yer veren örnek Anayasalardır.
Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm, parlâmenter sistemlerde görülen istikrarsız ve güçsüz hükûmetlere belirli ölçüde çaredir. Burada rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçlarını görüp, bu araçların Türkiye’de görülen hükûmetlerin istikrarsızlığı ve zayıflığı sorununa çare olup olamayacağını inceleyeceğiz.
Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm hükûmetlere istikrar ve etkinlik sağlamaya yönelik bir sistem olduğuna göre, rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin araçlarını da “hükümete istikrar kazandırmaya yönelik araçlar” ve “hükûmete etkinlik kazandırmaya yönelik araçlar” olmak üzere ikiye ayırıp inceleyebiliriz.
Hükûmetlere istikrar kazandırmanın yolu, hükûmetlerin kurulmasını kolaylaştırmak, düşürülmesini ise zorlaştırmaktan geçer. O halde “hükümete istikrar kazandırmaya yönelik araçlar”ı da kendi içinde, “hükümetin kurulmasını kolaylaştırmaya yönelik araçlar” ve “hükûmetin düşürülmesini zorlaştırmaya yönelik araçlar” olarak ikiye ayırabiliriz.
Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin temel amacı, hükûmetlerin kurulmasını kolaylaştırmak; düşünülmesini ise zorlaştırmaktır. Hükûmetlerin kurulmasını kolaylaştırmak amacıyla çeşitli ülke anayasalarında şu usûller öngörülmüştür:
a) Hükümetin Güven Oylamasız Göreve Başlaması: Zımnî Güven.- Hükûmetin kurulmasını ve göreve başlamasını kolaylaştırıcı ve hızlandırıcı birinci usûl, hükûmetin göreve başlarken meclisten güven istemesi usûlünün[43] kaldırılmasıdır. (s.33) Bu şekilde yeni atanan Hükûmet bir iki hafta kaybetmeden derhal göreve başlamış olur. Bunu 1958 Fransız Anayasası yapmıştır. 1958 Fransız Anayasasının 8’inci maddesine göre hükûmet şöyle kurulur: Cumhurbaşkanı önce Başbakanı; sonra da Başbakanın önerisi üzerine diğer bakanları atar. Hükûmet bu şekilde kurulmuş olur. Bu şekilde kurulan hükümetin göreve başlayabilmesi için, bizde olduğu gibi, Meclisten güven oyu istemesine gerek yoktur[44]. Atanan hükûmetin zimnî olarak parlâmentonun güvenine sahip olduğu varsayılır. Buna “zimnî güven (confiance implicite)” ismi verilmektedir[45]. Şüphesiz göreve yeni atanan Başbakan da 1958 Fransız Anayasasının 49’uncu maddesinin ilk fıkrasına göre Millet Meclisinden “programı üzerine güven istemi”nde bulunabilir. Ancak Hükûmetin göreve başlayabilmek ve görevde kalabilmek için bunu yapmaya ihtiyacı yoktur. Uygulamada da göreve yeni başlayan hükûmetler, Millet Meclisinden güven oyu istememektedirler[46].
Bu usûlün Türkiye’de de kabul edilmesi önerilebilir. Bu şekilde, hükûmetler göreve başlamak için bir iki haftalık zaman kaybetmezler. Atanan hükûmetlerin derhal göreve başlaması böylece sağlanmış olur. Ancak bu usûlün büyük bir yarar sağlayacağı pek şüphelidir. Zira, yeni atanan hükûmete karşı da parlâmentoda derhal güvensizlik önergesi verilip hükûmet düşürülebilir.
b) Hükümetin Kurulması İçin, Düşmesi İçin Gerekenden Daha Düşük Bir Çoğunluk Aramak.- Hükümetin kurulmasını ve göreve başlamasını kolaylaştırıcı diğer bir usûl de, göreve başlama sırasında yapılan güven oylamasında, meclis üye tamsayısının salt çoğunluğunun değil, toplantıya katılanların salt çoğunluğunun aranmasıdır. Yüzlerce kişilik parlâmentolarda toplantıya katılanların sayısı daima, üye tamsayısından az olur. Güven oyu için üye tamsayısının değil, toplantıya katılanların salt çoğunluğu aranırsa, Hükûmetin güven oyu alması daha kolay olur. Çünkü bu durumda, toplantıya gelmeyenlerin hükûmeti destekledikleri varsayılmaktadır.
Bu usûl, 1982 Türk Anayasası tarafından zaten kabul edilmiştir. Hükümetlerin düşürülmesi için üye tamsayısının salt çoğunluğunu arayan 1982 Anayasası, Hükümetlerin göreve başlaması sırasında yapılan güven oylamasında toplantıya katılanların salt çoğunluğunu yeterli görmüştür[47].
Hükûmete istikrar kazandırmanın ikinci yolu, kurulmuş olan hükümetin düşürülmesini zorlaştırmaktır. Bunun için çeşitli anayasalar tarafından şu tedbirler alınmaktadır:
a) Güvensizlik Önergesi Verme Hakkının Sınırlandırılması.- Hükümetlerin düşürülmesini zorlaştırıcı birinci tedbir, güvensizlik önergesi verme hakkının sınırlandırılmasıdır. Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmden esinlenen anayasalar, güvensizlik önergesi gibi önemli bir kurumun gayri ciddî olarak kullanılmaması için, güvensizlik önergesi verme hakkını çeşitli şekillerde sınırlandırmakta, onun kullanılmasını zorlaştırmaktadırlar.
Örneğin 1958 Fransız Anayasasına göre, güvensizlik önergesi Millet Meclisi üye tamsayısının en az onda biri tutarındaki üyeleri tarafından verilebilir (m.49/2). Keza Fransız Anayasası güvensizlik önergesi verme hakkını bir kez daha sınırlandırmıştır: Aynı fıkraya göre (m.49/2), verilen güvensizlik önergesi reddedilmişse, güvensizlik önergesini veren milletvekilleri aynı toplantı (session) döneminde (yani pratikte yılın yarısında) bir daha güvensizlik önergesi verememektedirler. Böylece bir yasama yılında veya döneminde bir kez güvensizlik önergesi verme hakkına sahip olduğunu bilen (s.34) milletvekili, bu hakkını kötü niyetle, sudan sebeplerle kullanmaktan çekinecektir.
Türkiye’de zaten benzer bir sınırlama vardır: 1982 Anayasasına göre, gensoru önergesi, ancak bir siyasî parti grubu adına veya en az yirmi milletvekilinin imzasıyla verilebilir (m.99). Bu sayı daha da arttırılabilir. Ve keza, bir yasama yılı içinde, bir milletvekilinin ancak bir defa güvensizlik önergesine imza atabileceği kuralı da getirilebilir.
b) Güvensizlik Oyunda Üye Tamsayısının Salt Çoğunluğunun Aranması.- Hükümetlerin düşürülmesini zorlaştırmanın en bilinen yolu, güvensizlik oyunda oylamaya katılanların değil, Meclis üye tamsayısının salt çoğunluğunun aranmasıdır. Bu şekilde, oylamaya gelmeyenler de, sanki hükûmete güven oyu vermiş gibi işlem görürler. Bu şekilde hükûmetin düşmesi daha da zorlaşır. Örneğin 1958 Fransız Anayasası, hükümetin düşmesi için üye tamsayısının salt çoğunluğunun güvensizlik oyu vermiş olmasını aramaktadır (m.49/2). Oysa aynı Anayasa, hükümetin kurulması için, güven oylaması zorunluluğunu bile getirmemektedir.
Bu tedbire 1982 Anayasası zaten yer vermiştir. 1982 Anayasasının 99’uncu maddesinin 4’üncü fıkrasına göre, gensoru neticesinde yapılan güven oylamasında Bakanlar Kurulunun veya bir bakanın düşürülebilmesi için, üye tamsayısının salt çoğunluğu gerekir. Oysa aynı Anayasa, Hükûmetin kurulması aşamasında yapılan güven oylamasında (m.110), toplantıya katılanların salt çoğunun güvenoyu vermesini yeterli görmektedir[48].
c) Yalnızca Güvensizlik Oylarının Sayılması.- Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin güven oylamalarına getirdiği bir yenilik de, oylamalarda sadece, güvensizlik oylarının sayılması kuralıdır. Örneğin 1958 Fransız Anayasasına göre oylamada yalnızca güvensizlik oyları sayılır (m.49/2). Aynı hüküm 1982 Türk Anayasasında da bulunmaktadır (m.99/4). Sadece güvensizlik oylarının sayılması kuralı, hükûmetlerin prestijini korumaya yönelik bir tedbirdir. Eğer oylamada güven oyları ve çekimser oylarda sayılırsa, Anayasaya göre istifa etmek zorunda olmasa bile Hükûmet, istifa etmek zorunda kalabilecektir. Zira, bu takdirde Mecliste Hükûmeti destekleyen bir çoğunluğunun olmadığı görülecektir.
d) Yapıcı Güvensizlik Oyu.- Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçlarından en ünlüsü kuşkusuz “yapıcı güvensizlik oyu (motion de censure constructive)”dur[49]. 1949 Alman Anayasasının 67’nci maddesine göre, Bundestagın (Millet Meclisinin), Başbakanı güvensizlik oyuyla düşürebilmesi için üyelerinin çoğunluğu ile yeni bir Başbakan seçmesi gerekir. Yeni bir Başbakan seçmedikçe, Bundestagta (Millet Meclisinde) hangi çoğunluk toplanırsa toplansın Başbakanı düşüremez. Görüldüğü gibi bu sistemde, yıkmak için önce yapmak gerekmektedir. Bu nedenle de bu tür güvensizlik oyuna “yapıcı” güvensizlik oyu denmektedir. Yapıcı güvensizlik oyu usûlü, ülkede hükûmet krizinin olmasını, ülkenin hükûmetsiz kalmasını önlemektedir. Zira, bir başbakanın düşürülebilmesi için, öncelikle yeni bir başbakan üzerinde anlaşmak gerekmektedir. Yapıcı güvensizlik oyu, parlâmenter sistemlerde sıkça görülen “olumsuz çoğunluklar”a karşı bulunmuş bir çaredir. Olumsuz çoğunluklar, hükümete karşı güçlerini birleştirebilen, ama kendi içlerinde de birleşemeyen çoğunluklar demektir[50]. Yapıcı güvensizlik oyu usulü, olumsuz çoğunlukları etkisiz kılmaktadır. Zira bunlar kendi içlerinde yeni bir başbakan üzerinde anlaşamayacaklarına göre, mevcut hükümeti de deviremeyeceklerdir.
Türkiye’de de hükûmete istikrar kazandırmak için yapıcı güvensizlik oyu usûlünün benimsenmesi önerilebilir. Bu usûl, Türkiye’de parlâmentodaki olumsuz çoğunluklar ile mücadele etmek için etkili olabilir.
(s.35) e) Fesih Tehdidi Altında Güvenoyu.- Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin en etkili araçlarından biri de, fesih tehdidiyle hükûmetin parlâmentodan güvenoyu elde etmesidir. 1949 Alman Anayasasının 68’inci maddesine göre, Başbakan tarafından istenen bir güven oyu, Bundestag (Millet Meclisi) tarafından reddedilirse, Başbakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanı Bundestagı fesheder. Burada fesih silahı çok etkilidir. Çünkü hükûmeti yok etmekte kararlı olan meclisin kendisi de yok olacaktır. Böyle bir durumda, milletvekilliklerinin sona ermesini istemeyen milletvekillerinin istemeye istemeye de olsa başbakana güven oyu vermek zorunda kalacaklardır. Diğer bir ifadeyle bu usûlde, milletvekilleri kendi görevlerini kaybetme riskini göze almadan, başbakanın görevine son veremeyeceklerdir.
Türkiye’de Meclisin Cumhurbaşkanı tarafından feshedilmesi mümkündür. Ancak bu çok sıkı şartlara bağlanmıştır (1982 Anayasası, m.116). Parlâmenter sistemin mantığında zaten, yürütme organının parlâmento üzerinde fesih hakkına sahip olması vardır. Parlâmenter sistemde parlâmento, güvensizlik oyuyla nasıl hükûmeti görevden alabiliyorsa, hükûmet de, fesih hakkını kullanarak, parlâmentoyu görevden alabilmelidir. Türkiye’de tarihsel nedenlerle (İkinci Abdulhamit’in Meclis-i Mebusan’ı feshettiği yolunda yanlış ve yerleşik bir kanı vardır)[51] fesih kurumuna hiç sempatiyle bakılmamış, Cumhuriyet Anayasalarımız bu kuruma ya yer vermemiş, ya da onu gerçekleşmesi imkânsız şartlara bağlamıştır. Öncelikle, Türkiye’de Cumhurbaşkanına sınırsız bir fesih hakkı tanınmalıdır. Bu rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin değil, klasik parlâmentarizmin bir gereğidir. İkinci olarak, Alman Anayasasının 68’inci maddesine benzer bir şekilde, Başbakana güvensizlik oyuyla karşılaşması durumunda Meclisin feshini isteme yetkisi tanınmalıdır.
Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm düşüncesinin tek amacı, hükûmetlere istikrar kazandırmak değildir. Çünkü istikrar tek başına bir işe yaramaz. Başarılı bir parlâmenter demokraside, hükûmetin görevde kalması yeterli değildir; ülkeyi yönetebilmesi de gerekir. Bir hükûmetin ülkeyi yönetebilmesi içinse kanunlara ve kararnamelere ihtiyacı vardır. O halde, hükûmetin etkinliği, bir yandan ihtiyacı olduğu kanunları çıkartabilmesine, diğer yandan da kararnameyle düzenleme yapabilmesine bağlıdır.
Dolayısıyla “hükümete etkinlik kazandırmaya yönelik araçlar”ı da kendi içinde, “kanun çıkarılmasını kolaylaştırmaya yönelik araçlar” ve “hükûmetin kararname çıkarmasını kolaylaştırıcı araçlar” olarak ikiye ayırabiliriz.
Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm sisteminde, parlâmento tarafından düşürülemeyen bir hükûmetin parlâmentoda çoğunluğa sahip olmaması mümkündür. Zira, yukarıdaki araçlar sayesinde parlâmentoda çoğunluğa sahip olmayan bir hükûmet düşmeyebilir. Ama bu hükûmetin parlâmentodan kanun çıkartması imkansızdır. Bu hükûmetin kanun tasarıları pek muhtemelen parlâmento tarafından reddedilecektir. O halde, hükûmeti sadece ayakta tutmakla iş bitmemekte, hükûmete, parlâmentoyu zorlayabilecek, gerektiğinde parlâmentoyu aşabilecek, anayasal araçlar da vermek gerekmektedir. İşte rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm düşüncesinden ilham alan bazı anayasalar, parlâmentoda sağlam bir çoğunluğa sahip olmayan hükûmetlere, hazırladıkları kanun tasarılarının kabul edilmesini sağlayacak anayasal mekanizmalar da getirmektedirler. Bunlardan bazıları şunlardır:
a) Blok Oylama: Ya Kabul Et, Ya Reddet.- Normal olarak bir kanun tasarısı parlâmentolarda madde madde oylanır. Keza her madde için milletvekilleri birçok değişiklik önergesi verebilir. Bu nedenle, bir kanunun kabul edilmesi çok (s.36) uzun zaman alabilir. Keza, milletvekillerinin verdiği bazı değişiklik önergeleri kabul edilirse, kanun metninin kendi iç tutarlılığı bozulabilir. Kanunların kabul edilme sürecini hızlandırmak ve kanunların iç tutarlılığını korumak için, 1958 Fransız Anayasası “blok oylama (vote bloqué)” usûlünü öngörmüştür[52]. Anayasanın 44’üncü maddesinin üçüncü fıkrasına göre, Hükûmet istediği takdirde, Meclis, müzakere edilen metnin bütününü tek bir kerede oylamak zorundadır. Dolayısıyla bu usûlde, parlâmentonun bir kanun tasarısında kendi istediği şekilde değişiklik yapması mümkün değildir. Blok oylama usûlü uygulandığında, parlâmentonun yapabileceği iki şey vardır: Ya kabul eder; ya da reddeder.
Türkiye’de de “blok oylama” usûlü kabul edilebilir. Bu usûl Meclisin daha hızlı kanun çıkarmasını sağlayıcı bir etki gösterebilir. Bu usûl sayesinde Hükûmet, Meclis çalışmalarını disiplin altına alabilir.
b) “Giyotin”[53]: Ya Kanunu Kabul Et, Ya Da Hükûmeti Düşür.- Parlâmenter sistemde normal olarak parlâmentonun düşürmediği bir hükûmetin sunduğu kanun tasarılarını reddetmesi mümkündür. Oysa bu, hükûmetin etkinliği bakımından sakıncalıdır. Ülkenin etkin bir şekilde yönetilebilmesi için, ya hükümetin ihtiyaç duyduğu kanunlar çıkmalıdır; yahut istediği kanunları çıkaramayan hükûmet gitmelidir. Kanun çıkaramayan bir hükûmetin işbaşında kalmasının bir anlamı yoktur. Keza, bir parlâmentonun düşürmediği bir hükûmetin kanun tasarılarını reddetmesi de mantıksızlıktır. Bu mantıksızlığı, 1958 Fransız Anayasası “giyotin” usûlüyle çözmüştür. Fransız Anayasasının 49’uncu maddesinin üçüncü fıkrasına göre,
“Başbakan, Bakanlar Kurulunda görüştükten sonra, Millet Meclisi önünde, bir metin üzerinde Hükûmetin sorumluluğunu yüklenebilir. Bu durumda, izleyen yirmidört saat içinde bir güvensizlik önergesi sunulmaz ve önceki fıkra uyarınca oylanmazsa, bu metin kabul edilmiş sayılır”.
Buna göre, hükûmetin sunduğu bir kanun tasarısının mecliste kabul edilmeme ihtimali varsa, hükûmet bu kanun tasarısının kabul edilip edilmemesini bir güven sorunu haline getirmekte, bu nedenle “sorumluluğunu ileri sürmekte”dir. Böyle bir durumda, hükûmete karşı olan milletvekillerinin yapması gereken şey, 24 saat içinde güvensizlik önergesi vermektir. Bu güvensizlik önergesinin kabul edilebilmesi içinse, Millet Meclisi üye tamsayısının salt çoğunluğu tarafından oylanması gerekir. Bu usûlde, Meclis, “ya kanunu kabul et, ya da hükümeti düşür” emriyle karşı karşıya kalmaktadır.
Görüldüğü gibi, Fransa’da, parlâmentoda çoğunluğa sahip olmayan bir Hükûmet, güvensizlik oyuyla düşürülmedikçe, istediği kanunları çıkartabilir[54]. Giyotin usûlü, düşürülemeyen ama parlâmentoda kanun çıkarmak için yeterli çoğunluğa sahip olmayan bir hükûmetin kanun çıkarabilmesini sağlamaktadır. Bu da parlâmenter sisteme işlerlik kazandırması bakımından büyük bir avantajdır. Fransa’da hükûmetlerin parlâmentoda sağlam bir çoğunluğa sahip olmadığı dönemlerde bu usûle sıklıkla başvurdukları ve başarılı sonuçlar elde ettikleri görülmüştür. Örneğin bu usûl, hepsi de çok önemli kanun tasarılarına ilişkin olmak üzere, 2 Nisan 1988 ila 14 Mayıs 1988 tarihleri arasında 9 defa, Mayıs 1988-Ocak 1990 arasında 18 defa kullanılmıştır[55].
Kanımca Türkiye’de de “giyotin” usûlüne ihtiyaç vardır. Bu usûl sayesinde, hükûmet ihtiyacı olan kanunları kolayca çıkarabilecektir.
c) Teşriî Zorunluluk Hali: Ya Kanunu Kabul Et, Ya Hükümeti Düşür, Yoksa Kanun Koyma Yetkin Altı Ay Süreyle Askıya Alınır.- Yukarıda gördüğümüz gibi, yapıcı güvensizlik oyu (s.37) nedeniyle Almanya’da Meclisin (Bundestag) Hükümeti düşürmesi oldukça güçtür. Ancak, istikrarlı bir demokraside hükûmetin görevde kalması yeterli değildir; yönetebilmesi de gerekir. İşte 1949 Alman Anayasası, 81’inci maddesinde “teşriî zorunluluk hali (état de nécessité législative)”[56] denen bir usûlle, düşürülemeyen hükümete kanun çıkarma imkanını tanımıştır. Bu usûle göre, Bundestag Millet Meclisi), Başbakana istediği güven oyunu vermemiş, ama onun yerine yeni bir Başbakan seçerek onu da görevden alamamışsa; Başbakan, Cumhurbaşkanına başvurarak, ya 68’inci maddeye uygun olarak Meclisin feshedilmesini; ya da 81’inci maddeye göre “teşriî zorunluluk hali” ilân edilmesini isteyebilir. Bu ikinci halin ilân edilebilmesi için Bundestrat’ın (=Federal Senatonun) da onayı gerekir. Başbakanın istemi ve Bundestrat’ın onayı varsa, Cumhurbaşkanı “teşriî zorunluluk hali” ilân eder. Bu halin ilân edilmesiyle, Bundestagın (Millet Meclisinin) reddettiği kanun tasarıları kendiliğinden kabul edilmiş sayılır. Keza, Bundestag’a sunulan ve Bundestag’ın dört hafta içinde sonuçlandırmadığı kanun tasarıları da kendiliğinden kabul edilmiş sayılır. Ancak, “teşriî zorunluluk hali”, bir başbakanın döneminde en fazla altı ay süreyle kullanılabilir (m.81). Kısacası, Alman parlâmenter sisteminde, Millet Meclisi (Bundestag) tarafından usûlüne uygun bir şekilde düşürülemeyen Başbakan, istediği kanunları çıkarmayan Bundestag’ı altı ay süreyle saf dışı bırakma ve yasama yetkisini bu süre içinde kullanma yetkisine sahip olabilmektedir. Kısacası, “teşriî zorunluluk hali”, bir nevi olağanüstü hal ilan ederek, hükûmetin yasama yetkilerini altı ay süreyle ele geçirmesi durumudur.
Türkiye’de de teşriî zorunluluk haline benzer bir usûlün kabul edilmesi önerilebilir. Bu usûlle zor durumlarda hükûmet, ihtiyaç duyduğu kanunları çıkarabilir. Bu da hükûmete etkinlik kazandırır.
Ülkenin yönetilmesi için kurallara ihtiyaç vardır. Bu kuralların hepsinin yasama organı tarafından kanunla konulmasını beklersek yönetimin etkinliği düşer. Çünkü parlâmentolar, gerek iş yükü, gerek çalışma usûlleri, gerekse teknik bilgilerinin yetersizliği nedeniyle ülkenin ihtiyacı olan bütün kanunları, gerektiği zamanda, gerektiği şekilde çıkaramazlar[57]. O nedenle, hükûmetin kanun düzeyindeki bazı kuralları kararnameyle koyabilmesi gerekir. Bunun ise iki yolu vardır: Hükümetin “özerk kararname” ve “kanun hükmünde kararname” çıkarma yetkisine sahip olması.
a) Hükümete “Özerk Kararname” Çıkarma Yetkisi Tanınması.- Anayasa hukukunun klasik teorisinde, yasama yetkisi “aslî (originaire)”; yürütme yetkisi ise “türev (dérivé)” bir yetkidir. Yürütme organı, kural olarak, kanuna dayanmadan düzenleyici işlem yapamaz. Yürütme organının düzenleyici işlemi, yasama organının yaptığı kanun karşısında secundum legem niteliktedir[58]. Bu nedenle, klasik teoride, hükûmetin özerk düzenleme yetkisi yoktur. Hükûmetin düzenleyici işlem yapması, kararname çıkarabilmesi için, kanuna dayanması gerekir. Klasik teoride yürütme organının özerk düzenleme yetkisinin olmaması, hükümeti yasama organının iradesine bağlı hale getirmektedir. Hükûmete etkililik kazandırmak için, hükûmete “özerk düzenleme yetkisi” verilebilir. Hükûmet özerk düzenleme yetkisi elde ederse, parlâmentonun yasama yetkisi gibi özerk kural koyma yetkisiyle donatılmış olur.
Örneğin 1958 Fransız Anayasası hükümete “özerk düzenleme yetkisi (pouvoir réglementaire autonome)” tanımıştır. Fransız Anayasasına göre, Anayasanın 34’üncü maddesinde sayılan konular “kanun alanı (domaine de la loi)” oluştururlar[59]. Bu alanda kural kaymak için parlâmento (s.38) yetkilidir. Ancak kanun alanı dışında kalan konularda kural koyma yetkisi yürütme organına aittir (m.37). Kanun alanına girmeyen konularda, yasama organı kanun çıkaramaz. Diğer bir ifadeyle, kanun alanına girmeyen konular, yani 34’üncü maddede sayılmayan konular, yürütme organının “mahfuz alanı”nı oluşturmaktadır. Bu alanda hükûmet, bir kanuna dayanmadan doğrudan doğruya kararname ile düzenleme yapabilir. Dolayısıyla Fransa’da hükümetin ülkeyi yönetmek için “kanun”a, dolayısıyla yasama organına her zaman ihtiyacı yoktur. 34’üncü maddede sayılmayan konularda, Fransa’da yürütme organının “özerk düzenleme yetkisi” vardır. Bu alanda, yürütme organının düzenleme yetkisi aslî ve ilkel bir yetkidir. Yani bu alanda yürütme organının düzenleme yapabilmesi için kanuna dayanması veya yasama organından yetki almasına ihtiyacı yoktur. Yürütme organının bu şekilde yaptığı işlemlere “özerk kararname (réglement autonome)” veya “özerk düzenleyici işlemler (actes réglementaires autonomes)” denir[60].
Türkiye’de de hükûmete belli alanlarda, örneğin iktisadî, malî, idarî konularda, “özerk kararname” çıkarma yetkisi verilebilir. Bu şekilde hükûmet, hiç olmazsa belli bir alanda parlâmentoya ihtiyacı olmaksızın ülkeyi etkili bir şekilde yönetebilir.
b) Hükûmete Kanun Hükmünde Kararname Çıkarma Yetkisinin Verilmesi[61].- Anayasaların hükûmetlere özerk kararname çıkarma yetkisi vermeleri istisnaî nitelikteyse de, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini çoğunlukla verdikleri gözlemlenmektedir. Hükûmetlerin kanun hükmünde kararname çıkarabilmesi için, özerk kararnameden farklı olarak yasama organı tarafından yetkilendirilmeleri gerekir. Yani özerk kararname yetkisi doğrudan doğruya anayasadan kaynaklanırken, kanun hükmünde kararname yetkisi yasama organından kaynaklanır. Bu usûlde, yasama organı belli konularda kanun düzeyinde kural koymak için hükûmete bir yetki vermektedir. Hükûmet bu yetkiye dayanarak, bir kararname çıkararak mevcut kanunlarda değişiklik yapmakta veya kanun düzeyinde yeni kurallar koymaktadır. Hükûmetin çıkardığı bu kanun hükmünde kararnameler, yayınlanarak yürürlüğe girmekte ve daha sonra onay için yasama organına sunulmaktadırlar. Böylece hükûmetler kanun hükmünde kararnameler ile ülkeyi daha etkili bir şekilde yönetebilmektedir.
1982 Anayasası kanun hükmünde kararname kurumuna zaten yer vermiştir. Ne var ki, önceleri Anayasa Mahkemesinin içtihadları nedeniyle ve şimdi (Ağustos 2000’den beri) Cumhurbaşkanının tavrı nedeniyle, Hükûmetler kanun hükmünde kararname kurumuna ya hiç başvuramamakta, ya da başvurdukları hallerde problemler çıkmaktadır.
Yukarıda görüldüğü gibi, rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçları, milletvekillerinin iradesini sınırlandırmaya veya onların iradesi üzerinde çeşitli şekillerde baskı kurmaya veya çeşitli usûllerle onların iradesini aşmaya yarayan usûllerdir. Bunun ise demokrasi düşüncesiyle bağdaşmadığı akla gelebilir. Zira, milletvekilleri doğrudan doğruya halk tarafından seçilmektedir. Bu bakımından demokratik meşruluğu simgelemektedirler.
Kanımızca bu düşünce isabetsizdir. Çünkü bir kere, rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmde hiçbir zaman, hükûmet parlâmentonun iradesine bağlı olmaktan çıkmamaktadır. Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçları, parlâmentonun üye tamsayısıyla görevdeki hükûmeti düşürememesi durumunda uygulanabilmektedir. Parlâmentoda gerçekten hükûmete karşı sağlam bir çoğunluk varsa ve bu çoğunluk yeni bir hükûmet kurmakta anlaşabiliyorsa, bu hükûmetin düşürülmesi her zaman mümkündür. Hükûmete özerk düzenleme yetkisinin tanınması veya kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin verilmesinde (s.39) de demokratiklik bakımından bir sakınca görmek oldukça güçtür. Zira her şeyden önce, günümüzde, hükûmetler de, dolaylı bir şekilde de olsa seçmenlerin iradesine dayanmaktadır. Parlâmentoların demokratik, hükûmetlerin anti-demokratik organlar olduğunu iddia etmek mümkün değildir. Nihayet tek demokratik organ olarak parlâmento görülse bile, kanun hükmünde kararname usûlü anti-demokratik olarak nitelendirilemez. Çünkü, bu usûlde, hükümetin kanun hükmünde kararname çıkarabilmesi için parlâmentodan yetki alması gerekir. Keza hükûmetin çıkardığı kanun hükmünde kararnameler de parlâmentonun onayına sunulmaktadır.
Nihayet belirtmek gerekir ki, rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm, hükûmetin istikrarını ve etkinliğini sağlamayı amaçlamaktadır. Bir demokrasinin ise istikrara ve etkinliğe ihtiyacı olduğu kuşkusuzdur. Aksi takdirde, istikrarını ve etkinliğini yitirmiş bir demokrasi, yönetilemeyen bir demokrasidir ve böyle bir demokrasi, Weimer Alman Cumhuriyeti (1919-1933), Üçüncü Fransız Cumhuriyeti (1875-1940), Dördüncü Fransız Cumhuriyeti (1946-1958) ve 1961 Anayasası dönemi Türkiye Cumhuriyeti (1961-1980) örneklerinde görüldüğü gibi eninde sonunda yıkılmaya mahkumdur.
Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçlarının mutlak bir etkililiğe sahip olduğu ve her parlâmenter sistemde istikrarlı ve etkin hükûmetler yaratacağını söylemek mümkün değildir. Parlâmenter sistemde hükûmetin istikrarı ve etkinliği esas olarak arkasındaki parlâmento çoğunluğuna dayanır. Hükûmetin arkasında gerçekten bir parlâmento çoğunluğu yoksa ve özellikle hükûmet uyumsuz partilerden oluşan koalisyon hükûmeti ise, pek muhtemelen rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçları da hükûmete istikrar ve etkinlik kazandırmakta yetersiz kalacaktır.
Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçları, parlâmentoda -sağlam olmasa da- az çok bir çoğunluğa sahip hükûmetlere istikrar ve etkinlik sağlayabilir. Diğer bir ifadeyle, hükûmet parlâmentoda mutlak bir çoğunluğa sahip olmasa da, nispî bir çoğunluğa sahip olmalıdır. Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin, parlâmentonun mutlak çoğunluğu tarafından düşürülebilen bir hükûmeti ayakta tutmak için yapabileceği hiçbir şey yoktur.
Türkiye’de yukarıda belirtilen rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçlarına ihtiyaç vardır. Birçok durumda, bu araçlar, bugünkü sisteme nazaran hükûmetlerin nispeten daha büyük istikrar ve etkinlik kazanmalarına yardımcı olacaktır. Ancak, bu araçların tek başına, Türkiye’de Hükûmete istikrar ve etkinlik kazandıracaklarını iddia etmek mümkün değildir. Zira, yukarıda da belirtildiği gibi, parlâmenter sistemde, hükûmet istikrar ve etkinliği esasen arkasındaki parlâmento çoğunluğuna dayanır. Türkiye’de böyle bir çoğunluk maalesef yoktur. Seçmen düzeyinde siyasal parçalanmışlık ve devam eden ufalanma olgusu dikkate alındığında, yakın bir gelecekte de parlâmentoda bir çoğunluğun oluşmasını beklemek gerçekçi bir beklenti değildir. Bu nedenle, Türkiye’de rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçları gerekliyse de, Hükûmete istikrar ve etkinlik kazandırmak bakımından yeterli değildirler.
Burada Türkiye’de istikrarlı ve etkin hükûmet sorununa başkanlık sisteminin çare olup olamayacağını tartışmadan önce, başkanlık sisteminin genel olarak güçlü ve zayıf yanlarının neler olduğunu göreceğiz. Ancak öncelikle, başkanlık sisteminin bir tanımı yapalım.
Tanımı[62].- Başkanlık sistemi, yasama ve yürütme (s.40) kuvvetlerinin birbirinden “sert” bir şekilde ayrıldığı bir hükûmet sistemidir. Bu sistemde, yürütme organı tek bir kişiden oluşur. Bu kişi de başkandır. Başkan belli bir süre için doğrudan doğruya halk tarafından seçilir ve süresi dolmadan da görevden alınamaz. Yani başkan, yasama organı karşısında sorumsuzdur; yasama organı başkanı güvensizlik oyuyla görevden alamaz. Buna karşılık, yasama organı da başkan tarafından feshedilemez. Yani başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme organları birbirlerinin hukuksal varlığına son verememektedirler. Başkanlık sisteminde aynı kişi, aynı anda hem yasama, hem de yürütme organında görev alamaz. Başkanlık sisteminin en bilinen örneği Amerika Birleşik Devletleridir.
Başkanlık sisteminin parlâmenter hükûmet sistemine nazaran belli başlı üç üstünlüğünün veya güçlü yanının olduğu ileri sürülmüştür:
1. Başkanlık Sistemi İstikrarlı Bir Yönetim Yaratır[63].- Başkanlık sistemi taraftarlarına göre, başkanlık sistemi, istikrarlı bir yönetime yol açar. Gerçekten de bu iddia büyük ölçüde doğrudur. Çünkü, başkanlık sisteminde başkan belli bir süre için seçildiğine ve bu süre içinde güvensizlik oyuyla görevden alınamadığına göre, başkanlık sisteminde hükûmet krizlerinin ortaya çıkması ihtimal dışıdır[64]. Keza, başkanlık sisteminde hükûmet, tek bir kişiden oluştuğuna göre, bu sistemde koalisyon hükûmetlerinin olması da söz konusu değildir.
2. Başkanlık Sistemi Güçlü Bir Yönetim Yaratır[65].- Başkanlık sistemi taraftarlarına göre, başkanlık sisteminin güçlü bir yönetime yol açar. Bu düşünce, şu üç argüman ile desteklenmektedir: (a) Bir kere, genellikle devletin tek kişi tarafından daha güçlü bir şekilde yönetileceği kabul edilir. Bu çok eski bir düşüncedir[66]. Hamilton, iyi hükûmetin başlıca özelliğinin yürütmede enerji, yürütmede enerjinin ise tek kişi tarafından sağlanacağını söylemiştir. Hamilton’a göre, iki veya daha çok kişinin ortak bir işe giriştikleri veya ortak bir amaç peşinde koştukları hallerde, daima görüş ayrılığı tehlikesi vardır[67]. (b) Başkanlık sisteminin daha güçlü bir yürütme yarattığı iddiası lehine sürülen ikinci argüman, başkanın doğrudan doğruya halk tarafından seçilmesidir[68]. Gerçekten de, doğrudan doğruya halk tarafından seçilmiş olma, başkana büyük bir prestij ve meşruluk kazandırır. Halk tarafından seçilme, başkanın kendisini psikolojik olarak daha güçlü konumda hissetmesine yol açar. (c) Üçüncü argümana göre, başkanlık sisteminde, başkanın görev süresi boyunca yasama organı tarafından görevden alınamaması da başkana büyük bir güç kazandırır[69]. Ne olursa olsun, dört ya da beş yıl boyunca görevde kalacağını bilen başkan, korkmadan politikasını uygulayabilir.
3. Başkanlık Sistemi Demokratik Bir Yönetim Yaratır[70].- Başkanlık sistemi taraftarlarına göre, başkanlık sistemi, parlâmenter sisteme nazaran demokratik değerlere daha uygun bir sistemdir. Bu iddia, şu üç argümana dayandırılmaktadır: (a) Başkanın doğrudan doğruya halk tarafından seçilmesi, başkanlık sistemine tartışılmaz bir demokratik nitelik kazandırır[71]. Diğer bir ifadeyle, (s.41) yürütmenin doğrudan halk tarafından belirlenmesi, yürütmenin yasama tarafından belirlenmesine göre daha demokratik olarak görünmektedir. (b) İkinci olarak, “hesap sorulabilirlilik (accountability)”[72] bakımından başkanlık sistemi parlâmenter sisteme göre daha demokratik bir sistemdir. Başkanlık sisteminde sorumluluğun kimde olduğu açıkça bellidir. Yürütme tek kişinin (başkanın) elinde toplandığına göre, işler iyi gitmediğinde halk hesap soracağı kişiyi bilir. Yani başkanlık sisteminde, parlâmenter sistemde olduğu gibi, başkanın sorumluluktan kurtulması, suçu başkalarının üstüne yıkması mümkün değildir. Başkanlık sisteminde sorumluluğun teşhisi kolaydır. Başkanlık sisteminde iki seçim dönemi arasında hükûmet değişmeyeceğine göre, o dönemdeki sorumluluğun sahibi açıkça teşhis edilebilecek ve hesabı izleyen seçimde sorulabilecektir[73]. O halde başkanlık sisteminde, hesap sorulabilirlilik oranı yüksektir[74]. (c) Üçüncü olarak, “önceden bilinebilirlilik (identifiability)”[75] açısından da başkanlık sistemi daha demokratiktir. “Önceden bilinebilirlilik”, seçmenin oy pusulasını atarken oy verdiği adayın kazanması halinde kimin hükûmet edeceğini bilmesini ifade eder[76]. Bu sayede, seçmenler geleceğe yönelik tercih yapabilirler. Başkanlık sisteminde, parlâmenter sisteme göre, önceden bilinebilirlilik oranı daha yüksektir. Buna karşılık parlâmenter sistemde, bir partinin temsilcileri için oy kullanan seçmen, partinin başbakan olarak kimi destekleyeceğini bilmemektedir. Dahası, bir partinin tek başına çoğunluğu elde edememesi durumunda (ki çok partili sistemlerde bu böyle olur), hangi partilerin koalisyon hükûmeti kuracaklarını seçmen önceden bilemez. Oysa başkanlık sisteminde seçmen oy verirken, kendi oyunun kazanması halinde, kimin hükûmet edeceğini önceden bilmektedir[77].
Başkanlık sisteminin yukarıdaki güçlü yanlarına karşılık bazı zayıf yanlarının olduğu ileri sürülmüştür. İddia edilen bu zayıf yanlar şunlardır:
1. Başkanlık Sistemi Rejim Krizlerine Yol Açabilir[78].- Başkanlık sisteminin karşıtlarına göre, bu sistemde, anayasal organlar arasındaki çatışmalar ancak darbelerle ve demokratik olmayan yollardan çözülebilir. Başkanlık sistemlerinin parlâmenter sistemlere oranla darbelerle kesintiye uğrama ihtimali daha fazladır[79]. Gerçekten de, başkanlık sisteminde, fesih ve güvensizlik oyu gibi araçlarla, yasama ve yürütme organları karşılıklı olarak birbirlerinin hukukî varlığına son veremediklerine göre, başkanlık sisteminde karşılaşılan krizin seçime gidilerek çözülmesi ihtimali yoktur. Böyle bir ortamda, bu krizin demokratik olmayan yollarla, askerî darbeyle, çözülmesi ihtimal dahilindedir.
2. Başkanlık Sistemi Katıdır[80].- Bu iddiaya göre, güvensizlik oyu ve fesih araçlarıyla, parlâmenter sistemlerdeki tıkanıklar çözülebilir. Oysa, başkanlık sisteminde bu tür araçlar yoktur. Başkan ve yasama meclislerinin seçiminden sonra, siyasal süreç âdeta donmuştur. Yasama ve yürütmenin belirli dönemler için iş başında olmasından kaynaklanan bu probleme “katılık problemi” ismi verilmektedir[81]. Başkanlık sisteminde halkın desteğini zamanla yitirmiş bir başkana karşı seçim döneminden önce yapılacak bir şey yoktur. Halkın desteğini yitirmiş olsa da başkan, görevde kalmaya devam edecektir[82]. Halk, parlâmentoya, başkana muhalif bir çoğunluk yollarsa sistem kilitlenebilir. Keza başkanlık sistemlerinde başkanın tekrar veya iki defadan fazla seçilememe gibi yasaklar (s.42) vardır. Bu da başarılı bir hükûmetin sona ermesine yol açar[83]. Diğer yandan yasama meclisleri bakımından da katılık vardır. Uzlaşmaz bir meclisin görev süresini sona erdirmek de mümkün değildir[84].
3. Başkanlık Sistemi Çift Meşruluk Sorununa Yol Açabilir[85].- Başkanlık sisteminde yasama organı gibi, yürütme organının da halk tarafından seçilmiş olması, her iki organın da ayrı ayrı meşruluk iddiasında bulunmasına yol açabilir[86]. Özellikle başkanın ve yasama organının çoğunluğunun farklı partilerden olması durumunda, her iki organ da halk tarafından seçildiklerini, dolayısıyla meşru olduklarını ileri sürerek işbirliği yapmaktan kaçınabilirler. Bunda ayak diretirlerse sistem kilitlenir[87].
4. Başkanlık Sistemi Siyasal Kutuplaşmaya Yol Açabilir[88].- Başkanlık sisteminde “kazanan her şeyi kazanmakta (winner takes all)” ve “kaybeden da her şeyi kaybetmektedir (loser loses all)”[89]. Bu nedenle, başkanlık sisteminde demokratik siyaset bir nevi “ya hep, ya hiç oyunu (zero sum game)” haline gelmektedir[90]. Başkanlık sisteminin bu özelliği siyasal kutuplaşmayı ve gerilimi artıracak niteliktedir[91]. Başkanlık sisteminde başkanlık seçimi yarışını kaybedenler, siyasal mücadeleden tamamıyla dışlanmaktadırlar. Bu sistemde, kazanan kaybedenlerle ilişki kurmak ihtiyacında değildir. Buna karşılık kaybedenlerin de, kazananla uzlaşmak için nedenleri yoktur[92]. Neticede siyasal yaşam kutuplaşabilir.
5. Başkanlık Sistemi İktidarın Kişiselleşmesine Yol Açabilir[93].- Başkanlık sisteminin karşıtlarına göre, başkanlık sistemi, iktidarın kişiselleşmesine yol açabilir. Zira, bu sistemde, yürütme organı tek kişiden oluşmaktadır. Bu kişi halk tarafından belli bir süre için seçilmekte ve görev süresi boyunca görevden alınamamaktadır. Bu sistemde, başkan hem hükûmet, hem de devlet başkanı statüsündedir[94]. Böyle bir başkan, devleti ve bütün halkı temsil ettiği yanılsamasına kapılarak iktidarını kişiselleştirme yoluna giderek yasama organıyla çıkabilecek uyuşmazlıklarda uzlaşmaz tavırlar içine girebilir. Başkanın özel bir başkanlık sarayına sahip olması gibi sıra dışı unsurlar da dikkate alındığında, başkanın kendisini zamanla, bir “kral”, bir “imparator” gibi hissetmesi ihtimal dahilindedir[95].
Sonuç.- Başkanlık sistemi tercihe şayan bir sistem midir? Kanımızca, bu soruya kesin olarak “evet” veya “hayır” cevabı vermek mümkün değildir. Her siyasal kurumun olduğu gibi, başkanlık sisteminin de, diğer başka sistemlere nazaran birtakım güçlü ve zayıf yanlarının olması tâbiîdir. Başkanlık sisteminin güçlü ve zayıf yanlarının neler olduğunu yukarıda gördük. Başkanlık sisteminin güçlü yanlarının zayıf yanlarından veya zayıf yanlarının güçlü yanlarından daha önemli olduğunu da iddia edemeyiz. Zira, bir kere bu güçlü ve zayıf yanlardan bazılarının bizatihi kendilerinin doğruluğu teorik olarak tartışmalıdır. Diğer yandan, bu güçlü ve zayıf yanlar, her ülkenin kendi siyasal ve sosyal koşullarına (siyasal parti sistemi, siyasal kültür, sosyal bölünmüşlük, vs.) bağlıdır. Bir ülkede başkanlık sisteminin güçlü yanları ortaya çıkarken, bir başka ülkede başkanlık sisteminin zayıf yanları ortaya çıkması mümkündür. Yani başkanlık sistemi, bir ülkede başarılı olurken, bir başka ülkede başarısız olabilir. O nedenle, gerek genelde, gerekse Türkiye bağlamında, başkanlık sistemine kategorik olarak taraftar veya karşı olanların düşüncelerinin doğruluğunu şüpheyle karşılamak gerekir. (s.43)
Türkiye’de parlâmenter sistemin iyi işlemediğini gözlemleyen birçok yazar ve politikacı, parlâmenter sistemin terk edilmesi ve başkanlık sisteminin kabul edilmesi lehine görüşler dile getirmektedir[96].
Başkanlık sistemi Türkiye’nin sorununu çözebilir mi? Hemen hatırlatalım ki, sorun iki boyutludur: Yürütmenin istikrarı ve etkinliği sorunu.
Başkanlık sistemi Türkiye’de yürütmeye istikrar kazandırır mı? Bu soruya kesin olarak evet cevabını verebiliriz. Çünkü, başkanlık sisteminde yürütme (hükûmet) tek kişiden oluşur; o da başkandır ve başkan belli bir süre için seçildiğine ve bu süre içinde güvensizlik oyuyla düşürülemediğine göre, başkanlık sisteminde mutlak bir istikrar vardır. Diğer bir ifadeyle başkanlık sisteminde hükûmet krizlerinin ortaya çıkması ihtimal dışıdır[97]. Keza, başkanlık sisteminde hükûmet, tek bir kişiden oluştuğuna göre, bu sistemde koalisyon hükûmetlerinin olması da söz konusu değildir.
Başkanlık sistemi Türkiye’de de yürütme organına istikrar kazandırır. Ancak bizim tek amacımız, yürütmeye istikrar kazandırmak değildir. Çünkü istikrar tek başına bir işe yaramaz. Başarılı bir demokraside, yürütmenin başının, yani başkanın görevde kalması yeterli değildir; ülkeyi yönetebilmesi de gerekir. Başkanın ülkeyi yönetebilmesi için ise, kanunlara ihtiyacı vardır. O halde, şu soruyu sormak gerekir: Başkanlık sisteminde başkan, ülkeyi etkin bir şekilde yönetmek amacıyla ihtiyaç duyduğu kanunları çıkartmak için yeterli imkana sahip midir? Bu soruya kesin olarak hayır cevabını verebiliriz. Çünkü, başkanlık sistemi, sert kuvvetler ayrılığı sistemi olarak, yasama ve yürütme yetkilerinin ayrı ayrı ellerde toplandığı bir hükûmet sistemidir. Başkanlık sisteminde, kanunlar münhasıran parlâmento tarafından yapılır ve başkan tarafından yürütülürler. Başkanlık sisteminde başkan, parlâmentoların yasama yetkisine müdahale edemez. Başkanlık sisteminde de, başkanın ülkeyi etkili bir şekilde yönetebilmesinin şartı, parlâmentonun başkanın ihtiyaç duyduğu kanunları çıkarmasıdır. Bu ise, ancak başkan ile parlâmento çoğunluğunun aynı siyasal partiden olması durumunda mümkündür. Türkiye’de ise, bu şartın gerçekleşmesi ihtimal dışıdır.
Türkiye’de başkanlık sistemi benimsense bile, seçmen düzeyindeki bu bölünmüşlük devam ettiği sürece Meclisin yapısı değişmeyecektir. Başkanlık sisteminde de, Mecliste güçleri birbirine yakın dört-beş parti olacaktır. Bu partilerden hiçbiri tek başına Mecliste çoğunluğa sahip olamayacaktır. Böyle bir Meclisin, başkanın ihtiyaç duyduğu kanunları çıkarması mümkün değildir. Hatta daha da kötüsü, böyle bir Meclisin, bırakınız başkanın istediği kanunları çıkarmasını, her hangi bir kanun çıkarması da mümkün değildir. Zira, Meclisteki partiler bir koalisyon hükümeti çatısı altında birleşmediklerinden, Meclisteki birkaç partinin partilerin kendi aralarında uzlaşıp kanun kabul etmeleri ihtimal dışıdır. Kaldı ki başkanlık sisteminde, bu sistemin mantığı gereği yürütmenin yasamaya yön vermesi, kanun tasarıları hazırlaması, yasama çalışmalarına katılması mümkün değildir.
O halde başkanlık sistemi, başkan ile parlâmento çoğunluğu aynı partiden olmadıkça Türkiye’nin hiçbir problemini çözemez. Tersine (s.44) Mecliste bir parti çoğunluğu olmadıkça, Meclisin tamamıyla bloke olması, kanun çıkaramaması da mümkündür. Türkiye’de tek bir partinin Mecliste çoğunluğu sağlaması ve bu partinin başkan ile aynı görüşleri paylaşması fevkalâde düşük bir ihtimaldir. Bu düşük ihtimal gerçekleşmedikçe başkanlık sistemi, Türkiye için yarar değil, zarar getirir; siyasal sistemin tamamıyla tıkanmasına yol açabilir.
Türkiye’de başkanlık sistemine taraftar olanlar, her nedense işin bu yanını görmezden gelmektedirler. Sanki başkanlık sisteminde, başkanın kanun koyma yetkisi varmış gibi veya sanki bir ülke kanun olmaksızın da yönetilebilirmiş gibi bir hava yaratılmaktadır. Bu doğru değildir. Başkanlık sisteminde başkanın kanun koyma yetkisi yoktur ve kanun çıkarma yetkisine sahip olmadan bir ülkeyi yönetmek de mümkün değildir.
O halde başkanlık sistemi mevcut haliyle Türkiye’nin derdine deva değildir. Başkanlık sistemi Türkiye’de yürütme organına istikrar kazandırabilirse de, etkinlik kazandıramaz. Etkinlikten mahrum bir istikrar, hiçbir işe yaramaz. Böyle bir durumda, başkan sadece günlük işleri yürütür. Hiçbir yeni karar alamaz. Hiçbir reform yapamaz. Ülke tamamıyla bloke olur.
O halde, Türkiye için başkanlık sistemi öneriliyorsa, “klasik başkanlık sistemi”nden farklı “yeni bir başkanlık sistemi” önerilmelidir. Bunun altında yatan düşünce çok basit. Klasik başkanlık sistemi, Türkiye’nin karşılaştığı istikrarlı yönetim sorununu çözebilir; ama etkin yönetim sorununu çözemez. Çünkü, bu sistemde kanun koyma yetkisi başkana değil, içinde çoğunluk olmayan ve dolayısıyla karar alamayan Meclise ait olacaktır. O halde, etkin yönetim için, başkana kanun koyma yetkisini de vermek gerekir. Ancak bu öneriyi kabul etmek oldukça güçtür. Çünkü, başkana kanun koyma yetkisinin de verilmesi, yürütme ve yasama yetkilerinin aynı elde toplanması anlamına gelir ki, bu kuvvetler ayrılığı teorisine aykırıdır. Açıkçası, sadece yürütme değil, yasama yetkisine de sahip bir başkanın, bir “kral”dan veya bir “diktatör”den farkı kalmaz.
Ancak, bu düşünceyi abartmamak gerekir. Zira, yürütme ve yasama kuvvetlerine sahip böyle bir başkanın serbest ve dürüst seçimlerle iş başına gelmesinin ona belli ölçüde demokratiklik kazandıracağı düşünülebilir. Halk böyle bir başkandan memnun kalmamışsa, dört ya da beş yıl sonra yapılacak seçimlerde onu değiştirebilir. Diğer yandan bu sistemde, yargı kuvveti de, başkandan tamamıyla ayrı ve bağımsız olacaktır.
Sanıyorum, Türkiye’de etkili ve istikrarlı bir yönetim, sadece yürütme yetkisine değil, aynı zamanda yasama yetkisine de sahip bir başkan tarafından sağlanabilir. Ancak şunu apaçık kabul edelim ki, böyle bir sistem, anayasacılığın temellerinden biri olan kuvvetler ayrılığı teorisiyle tamamıyla bağdaşmazlık içindedir. Bu sistemde parlâmento ortadan kalkmış veya işlevini yitirmiş olur.
O nedenle bu “yürütme+yasama yetkili başkanı” savunmak oldukça güçtür. Dolayısıyla, yasama organını tamamıyla kaldırmamak ve yasama yetkisini tamamıyla başkana vermemek gerekir. Bunun için, başkanın kural koyma yetkisini belirli bir alanla sınırlandırmak gerekir. Yani, başkan, sadece anayasa tarafından belirlenmiş bir “mahfuz başkanlık alanı”nda yasama yetkisine sahip olmalıdır. Bu mahfuz alan, ekonomik, malî, idarî konular ile sınırlı olabilir. Örneğin kamu idaresi, kurumları, kamu personeli bu alanda bulunabilir. Ancak bu alana, temel hak ve özgürlükler ile yargı organları ve keza medenî kanun, borçlar kanunu, ticaret kanunu gibi temel kanunlar (kodlar) girmemelidir. Başkan, “mahfuz başkanlık alanı”na giren konularda (yani ekonomik, malî, idarî vs.) düzenleme yetkisini “başkanlık kararnamesi” ile kullanmalıdır. Bu başkanlık kararnameleri, bugünkü kanun hükmünde kararnamelere, kanun gücünde olmaları bakımından benzeyecektir. Ancak bugünkü kanun hükmünde kararnamelerden başlıca iki farkı olacaktır. Bu başkanlık kararnamelerinin (s.45) çıkarılması için Meclisten bir yetki kanunuyla yetki alınmasına gerek olmayacaktır. Yani başkanın kararname çıkarma yetkisi bizzat anayasadan kaynaklanacaktır. İkinci olarak, bu başkanlık kararnameleri, onay için meclise de sunulmayacaklardır.
Bu şekilde kendi “mahfuz alanı”nda “başkanlık kararnamesi” çıkarma yetkisine sahip olan başkan, ülkeyi hiç olmazsa belli alanlarda (mahfuz alana giren konularda) etkili bir şekilde yönetme imkanına sahip olacaktır.
Şüphesiz ki Meclis de başkanın “mahfuz alanı”na artık müdahale edememelidir. Başkanın mahfuz alanında artık kanun çıkaramamalıdır. Keza, başkan da ancak kendi mahfuz alanında başkanlık kararnamesi çıkarabilmeli, Meclisin yetki alanına müdahale edememelidir. O nedenle bu sistemde, Meclis ile Başkan arasında yetki uyuşmazlıkları çıkabilir. Bu yetki uyuşmazlıklarını çözme görevi mevcut Anayasa Mahkemesine bırakılmamalıdır. Zira, Anayasa Mahkememiz, geçmişi itibarıyla böyle hassas bir görevi başarma yeteneğine sahip olmadığını göstermiştir. Kanımca bunun için özel bir “yüksek hakemlik kurulu” oluşturulmalıdır. Bu kurulun 10-15 kişiden oluşmasına gerek yoktur. Kanımca bu kurul üç kişiden oluşmalıdır. Bir kişi, doğrudan başkan tarafından seçilmelidir. Bir kişi de Meclis tarafından seçilmelidir. Üçüncü kişi ise, bu iki kişi tarafından oy birliğiyle seçilmelidir. Bu kişilerin görev süresi, başkanın görev süresiyle sınırlı olmalıdır. Her başkanlık seçiminden sonra, kurul üyeleri yeniden seçilmelidir. Bu kurula Meclisin çıkardığı kanunlara karşı sadece başkan başvuruda bulunabilmelidir. Çünkü, burada korunmak istenen şey, başkanın mahfuz alanıdır. Başkanın çıkardığı, “başkanlık kararnameleri”ne karşı ise sadece Meclis başvuruda bulunabilmelidir. Çünkü burada korunmak istenen şey, Meclisin görev alanıdır. Meclis, başkanlık kararnamelerine karşı, başvuruda bulunma kararını ancak, üye tamsayısının salt çoğunluğuyla alabilmelidir. Bu Kurul, sistemin kilit noktası olacaktır. Sistemde kural koyma yetkisi bakımından ne derece başkanın, ne derece Meclisin etkili olacağına nihaî tahlilde bu kurul karar verecektir.
Görüldüğü gibi, Türkiye’de karşılaştığımız istikrarsız ve güçsüz hükûmet sorununu, klasik parlâmenter sistem ve klasik başkanlık sistemi içinde kalarak çözmek mümkün değildir. Zira, gerek parlâmenter sistem, gerek başkanlık sistemi ancak parlâmentoda sağlam bir tek parti çoğunluğu varsa başarılı bir şekilde işleyebilmektedir. Bunun şartı ise, iki-parti sistemi, iki-parti sisteminin şartı ise büyük ölçüde tek turlu çoğunluk seçim sistemidir. İngiltere’de parlâmenter sistem başarılı bir şekilde işlemektedir. Amerika Birleşik Devletlerinde de başkanlık sistemi başarılı bir şekilde çalışmaktadır. Her iki ülkede de istikrarlı ve etkin bir yönetim vardır. Çünkü her iki ülkenin de parlâmentosunda çoğunluk vardır. Çünkü her iki ülkede de iki-parti sistemi vardır. Çünkü her iki ülkede de tek turlu çoğunluk seçim sistemi uygulanmaktadır.
Türkiye’de ise ne parlâmenter sistem, ne başkanlık sistemi tek başına hükûmetlere istikrar ve etkinlik kazandırabilir. Çünkü Türkiye’de parlâmentoda çoğunluk yoktur. Türkiye’de çok-parti sistemi vardır. Türkiye’de nispî temsil seçim sistemi uygulanmaktadır. Türkiye’de gerek parlâmenter sistemin, gerek başkanlık sisteminin başarılı bir şekilde işleyebilmesi için parlâmentoda sağlam bir çoğunluk gerekir. Türkiye’de sağlam bir parlâmento çoğunluğu yoktur. Çünkü Türkiye’de iki parti-sistemi yoktur. Türkiye’de iki-parti sisteminin olması için seçim sisteminin tek turlu çoğunluk sistemi olması gerekir. Türkiye’de bugün nispî temsil terk edilip tek turlu çoğunluk seçim sistemi kabul edilemez. Çünkü, Türkiye’de seçmen düzeyinde gerçekten parçalanmışlık vardır. Türkiye’de seçmenler bir kere ekonomik politikalar bakımından sağ-sol olarak ikiye bölünmüştür. Bu nedenle Türkiye’de her halükârda bir “sol parti”, bir de “sağ parti” olacaktır. Kaldı ki, “sağ” ve “sol” bu eğilimlerden her biri Türkiye’de iki ayrı parti halinde örgütlenmişlerdir. Diğer yandan Türkiye’de seçmenler dinsel problemler bakımından lâik ve lâik olmayanlar olarak ikiye bölünmüştür. (s.46) Bu nedenle Türkiye’de her halükârda bir “dinsel parti” olacaktır. Türkiye’de seçmenler milliyetçilik bakımından da ikiye ayrılmıştır. Bu nedenle Türkiye’de her halükârda bir “milliyetçi parti” de olacaktır. Türkiye’de bütün bu eğilimlerin güçleri de aşağı yukarı birbirine eşittir.
Daha da kötüsü, Türkiye’de siyasal parçalanma süreci durmamıştır; tersine hız kazanarak devam etmektedir. Türkiye’de seçmenler düzeyinde etnik bakımdan -az da olsa- parçalanma vardır. Türkiye’de -yasaklanmadıkça- ülke genelinde belki küçük, ama belli bir yörede fevkalade güçlü bir “etnik parti” olacaktır. Türkiye’de seçmenler düzeyinde mezhep bakımından da parçalanmışlık vardır. Azınlık durumunda olan belirli bir mezhep, seçim dönemlerinde belli bir siyasî partiyi destekleyebilmektedir. Bunlar da bir partiyi kendi partileri haline dönüştürme veya kendi partilerini kurma potansiyeline sahiptirler.
Türkiye’de böyle bir parçalanmışlık ortamında, nispî temsil seçim sisteminden vazgeçip tek turlu çoğunluk sistemine geçmek çok zordur. Geçilse bile arzu ettiğimiz sonuçlar değil, tam tersi sonuçlara da ulaşabiliriz. Tek turlu çoğunluk sistemi sayesinde bazı illerimizde, bütün milletvekillikleri “dinsel parti” tarafından, diğer bazı illerde bütün milletvekillikleri “milliyetçi parti” tarafından, diğer bazı illerimizde bütün milletvekillikleri “etnik parti” tarafından kazanılabilir. Neticede iki-parti sisteminin ortaya çıkmasını beklerken parti sistemi daha da parçalanabilir.
Türkiye’de 1970’lere kadar iki-parti sistemi vardı. 12 Eylül 1980 darbesinden sonra da 1990’lara kadar sistem iki-parti sistemine yaklaşmıştır. Ancak 1990’lara gelindiğinde araba devrilmiştir. Belki 12 Eylül sonrası demokrasiye geçilirken nispî temsil yerine, tek turlu çoğunluk sistemi kabul edilseydi, Türkiye’de iki-parti sistemi oluşur ve şimdiye kadar yerleşebilirdi. Ne var ki bu fırsat çoktan kaçmıştır. Bir daha da yakalanması pek mümkün değildir.
Türkiye örneği şunu açıkça göstermektedir ki, halk düzeyinde bir çoğunluk olmadıkça, bir demokrasiyi istikrarlı ve etkin bir şekilde yönetmenin imkanı yoktur. Aslında bu şaşırtıcı bir şey değildir. Demokrasi halkın çoğunluğunun yönetimi demek olduğuna göre, halk düzeyinde çoğunluğun olmadığı bir ülkede, demokrasi yönetilebilir bir sistem değildir. Diğer bir ifadeyle, halk düzeyinde sağlam bir çoğunluğun bulunmadığı bir ülkede, istikrarlı ve etkili bir demokrasi olamaz.
Çoğunluğun olmadığı bir demokraside istikrarlı ve etkin bir yönetim oluşturmanın kesin bir formülü yoktur. Bu konuda düşünülmüş tüm formüller, tüm hukukî tedbirler, hastalığı ortadan kaldırmamakta, onun belirtilerini gidermeye çalışmaktadır. O nedenle, Türkiye’de hükûmete istikrar ve etkinlik sağlamak için, rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçlarının benimsenmesi önerilebilir. Ama bunların başarılı olacağını kimse garanti edemez. Türkiye’de istikrarlı ve etkin bir yönetim için başkanlık sistemi de önerilebilir. Ancak kimse başkanlık sisteminin Türkiye’de başarılı olacağını garanti edemez.
Biz yukarıda biraz da hayal gücümüzü zorlayarak, Türkiye’de istikrarlı ve etkin bir yönetim oluşturmak için “kararnameli başkanlık sistemi” önerisinde bulunduk. Bu bir anayasal “protez” niteliğindedir. Hasta bu protez sayesinde, her zeminde olmasa bile, belli zeminlerde yürüyebilecektir. Ancak unutulmamalıdır ki amaç, hastanın bütün ömrü boyunca bu protezi kullanması değil, bir an önce iyileşmesi ve kendi ayakları üzerinde yürüyebilmesidir. Hastanın iyileşmesi ise siyasal parçalanma sürecinin durmasına ve sağlam bir siyasal çoğunluğun oluşmasına bağlıdır.
(s.47)
BİBLİYOGRAFYA
ARSEL (İlhan), Anayasa Hukuku: Demokrasi, Ankara, Doğuş Matbaacılık, 1964.
BARTHÉLEMY (Joseph) ve Paul Duez, Traité de droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1933, (Réimpression : Economica, 1985).
CADART (Jacques), Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Economica, 1990, c.I.
CHANTEBOUT (Bernard), Droit constitutionnel et science politique, Paris, Armand Colin, 1985.
CHAPUS (René), Droit administratif général, Paris, Montchrestien, Paris, 5. Baskı, 1990, c.I.
CONAC (Gérard), “Régime présidentiel”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.888-901.
EPSTEİN (Leon D), “Parliamentary Government”, International Encyclopedia of the Social Sciences, (ed. David L. Sills), New York, Macmillian and Free Press, 1968, Cilt 11, s.419 vd;
ERDOĞAN (Mustafa), “Başkanlık Hükûmeti mi?”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt XLIV, 1989, Sayı 3-4, s.229-347
ERDOĞAN (Mustafa), “Başkanlık Sistemini Doğru Tartışmak”, Liberal Düşünce, 1996, 2 (Bahar), s.4-12.
ERDOĞAN (Mustafa), Anayasal Demokrasi, Ankara, Siyasal Kitabevi, 3’üncü Baskı, 1999.
GİCQUEL (Jean), “Parlementarisme rationalisé”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.696.
GİCQUEL (Jean), “Régime parlementaire” in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.886-888.
GÖZLER (Kemal), Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukuki Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000.
GÖZLER (Kemal), Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, s.366-367.
GÜNEŞ (Turan), Parlâmenter Rejimin Bugünkü Manası ve İşleyişi, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını, 1956.
JEANNEAU (Bénoit), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Dalloz, 1991.
KUBALI (Hüseyin Nail), Anayasa Hukuku Dersleri, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1971.
KUZU (Burhan), “Türkiye İçin Başkanlık Sistemi”, Liberal Düşünce, 1996, 2 (Bahar), s.13-42.
KUZU (Burhan), Türkiye İçin Başkanlık Sistemi, İstanbul, Fakülteler Matbaası, 1997.
KUZU (Burhan), Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi ve Güçlendirilmesi Eğilimi, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1987.
LAVROFF (Dmitri Georges), Le droit constitutionnel de la Ve République, Paris, Dalloz, 1995.
LİJPHART (Arend) (ed.), Parliamentary versus Presidential Democracy, New York, Oxford University Press, 1992.
LİJPHART (Arend), Çağdaş Demokrasiler (Çev.: Ergun Özbudun ve Ersin Onulrduran), Ankara, Yetkin Yayınları, Tarihsiz.
LİNZ (Juan J.) ve Arturo Valenzuela (eds.), The Faillure of Presidential Democracy, Baltimone ve Londra, The John Hopkins University Press, 1994.
LİNZ (Juan J.), “The Perils of Presidentialism”, Journal of Democracy, Vol I, Winter, No 1, 1990, s.56 vd .
MİRKİNE-GUETZEVİTCH (Boris), Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, Paris, LGDJ, İkinci Baskı, 1936. Türkçe çevirisi: Boris Mirkine-Guetzevitch, Hukuku Esasiye’de Yeni Temayüller, Çev. Ali Rıza Türel, Ankara, Türk Hukuk Kurumu Yayınları, 1938.
NEUSTADT (RichardE), “Presidential Government”, International Encyclopedia of the Social Sciences, (ed. David L. Sills), New York, Macmillian and Free Press, 1968, Cilt 11, s.451-456.
ÖZBUDUN (Ergun), “Başkanlık Sistemi Derde Deva Olmaz”, Milliyet, 15 Şubat 1995.
ÖZBUDUN (Ergun), Batı Demokrasilerinde ve Türkiye’de Parti Disiplini, Ankara, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1968, passim.
ÖZÇELİK (Selçuk), Esas Teşkilat Hukuku Dersleri, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1982, c.I.
PACTET (Pierre), Institutions politiques – Droit constitutionnel, Paris, Masson, 11’inci Baskı, 1992.
SARTORİ (Giovonni), Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, (Çev. Ergun Özbudun), Ankara, Yetkin Yayınları, 1997.
TURHAN (Mehmet), Hükûmet Sistemleri, Ankara, Gündoğan Yayınları, İkinci Baskı, 1993.
TURPİN (Dominique), Droit constitutionnel, Paris, P.U.F., 2’nci Baskı, 1994.
ULUŞAHİN (Nur), Anayasal Bir Tercih Olarak Başkanlık Sistemi, Ankara, Yetkin Yayınları, 1999.
VEDEL (Georges), Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1949.
* Yard.Doç.Dr., Uludağ Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü, Bursa (gozler@uludag.edu.tr).
[1]. Parlâmenter sistemin tanımı ve ayırıcı özellikleri konusunda bkz. Mehmet Turhan, Hükûmet Sistemleri, Ankara, Gündoğan Yayınları, İkinci Baskı, 1993, s.43-56; Arend Lijphart, Çağdaş Demokrasiler (Çev.: Ergun Özbudun ve Ersin Onulrduran), Ankara, Yetkin Yayınları, Tarihsiz, s.62-81; Giovonni Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, (Çev. Ergun Özbudun), Ankara, Yetkin Yayınları, 1997, s.137-161; Jacques Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Economica, 1990, c.I, s.661-707; Joseph Barthélemy ve Paul Duez, Traité de droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1933, (Réimpression : Economica, 1985), s.158-167; Georges Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1949, s.103-106; Pierre Pactet, Institutions politiques-Droit constitutionnel, Paris, Masson, 11’inci Baskı, 1992, s.145-151; Dominique Turpin, Droit constitutionnel, Paris, P.U.F., 2e édition, 1994, s.187-190; Mustafa Erdoğan, Anayasal Demokrasi, Ankara, Siyasal Kitabevi, 3’üncü Baskı, 1999, s.147-153; Selçuk Özçelik, Esas Teşkilat Hukuku Dersleri, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1982, c.I, s.311-325; Hüseyin Nail Kubalı, Anayasa Hukuku Dersleri, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1971, s.371-385; İlhan Arsel, Anayasa Hukuku: Demokrasi, Ankara, Doğuş Matbaacılık, 1964, s.205-213; Jean Gicquel, “Régime parlementaire” in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.886-888; Turan Güneş, Parlâmenter Rejimin Bugünkü Manası ve İşleyişi, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını, 1956; Leon D. Epstein, “Parliamentary Government”, International Encyclopedia of the Social Sciences, (ed. David L. Sills), New York, Macmillian and Free Press, 1968, Cilt 11, s.419 vd;
[2]. Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., s.67-70; Erdoğan, Anayasal Demokrasi, op. cit., s.148-153; Nur Uluşahin, Anayasal Bir tercih Olarak Başkanlık Sistemi, Ankara, Yetkin Yayınları, 1999, s.78-83; Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.149-153, 209-222, 235-250; Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.56-78; Burhan Kuzu, Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi ve Güçlendirilmesi Eğilimi, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1987, s.109-124; Arend Lijphart (ed.), Parliamentary versus Presidential Democracy, New York, Oxford University Press, 1992; Juan J. Linz, “Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference”, in Juan J. Linz ve Arturo Valenzuela (eds.), The Faillure of Presidential Democracy, Baltimone ve Londra, The John Hopkins University Press, 1994, s.9 vd.
[3]. Uluşahin, op. cit., s.84-92.
[4]. Türkiye’de 1970’lerin sonunda parlâmenter sistem tıkanmıştı. Ne var ki, 1961 Anayasası Parlâmentonun feshini pratikte imkânsız kılan zor şartlara bağlamıştı. Belki bu nedenle de, 1970’lerin sonunda Türk parlâmenter sistemi rejim krizi içine girdi ve bu kriz de ancak bir askeri darbe ile çözülebildi.
[5]. Bu yönde görüşler ve veriler için bkz. Uluşahin, op. cit., s.85-91.
[6]. Bu iddianın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.92-98.
[7]. Bu iddianın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.126-134.
[8]. Juan J. Linz, “The Perils of Presidentialism”, Journal of Democracy, Vol I, Winter, No 1, 1990, s.56’dan nakleden Uluşahin, op. cit., s.126.
[9]. Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., s.67.
[10]. Ibid., s.68.
[11]. Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., s.67; Arend Lijphart, “Introduction”, in Arend Lijphart (ed.), Parliamentary versus Presidential Democracy, New York, Oxford University Press, 1992, s.11’den nakleden Uluşahin, op. cit., s.79; Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.66.
[12]. Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde (1875-1940) 65 yılda 101 hükûmet kurulmuştur (Dmitri Georges Lavroff, Le droit constitutionnel de la Ve République, Paris, Dalloz, 1995, s.54; Julien Laferrière, Manuel de droit constitutionnel, Paris, Editions Domat-Montchrestien, 2e édition, 1947, s.821). Üçüncü Fransız Cumhuriyeti 1940’ta Almanya’nın işgaliyle sona ermiştir.
[13]. Dördüncü Fransız Cumhuriyetinde (1946-1958) 13 yıl içinde 24 Hükûmet kurulmuştur (Hükûmet listesi için bkz. Pactet, op. cit., s.314). Dördüncü Fransız Cumhuriyeti 1958’de Cezayir’deki ayaklanmalar neticesinde sona ermiştir.
[14]. Alman Weimer Cumhuriyetinde (1919-1933) 14 yılda 14 hükûmet kurulmuştur. Nihayette hükûmet bunalımları 1933’te Nasyonal Sosyalistlerin iktidarı ele geçirmesiyle sona ermiştir (Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.57).
[15]. 1948-1992 yıllarını kapsayan 44 yıllık dönemde İtalya da 50 hükûmet kurulmuştur (Pactet, op. cit., s.202).
[16]. Türkiye’de 1961-1980 döneminde 19 yılda 21 Hükûmet kurulmuştur (Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.59)
[17]. Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., s.75.
[18]. Uluşahin, op. cit., s.233’teki 1 nolu Tablo.
[19]. Uluşahin, op. cit., s.79.
[20]. Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.61.
[21]. Ergun Özbudun, Batı Demokrasilerinde ve Türkiye’de Parti Disiplini, Ankara, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1968, passim.
[22]. Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.61-63; Uluşahin, op. cit., s.83.
[23]. Uluşahin, op. cit., s.79.
[24]. Juan J. Linz, “Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference”, Juan J. Linz ve Arturo Valenzuela (der.), The Faillure of Presidential Democracy, Baltimone ve Londra, The John Hopkins University Press, 1994, s.9’dan naklen Uluşahin, op. cit., s.79.
[25]. Laferrière, op. cit., s.821.
[26]. Laferrière, op. cit., s.821; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.720.
[27]. Pactet, op. cit., s.199.
[28]. Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.152.
[29]. Ibid., s.152-153.
[30]. Örneğin Türkiye’de Ağustos 2000’de Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında kanun hükmünde kararname krizi yaşanmıştır. Cumhurbaşkanı Hükûmetin çıkarmak istediği kanun hükmünde kararnameyi imzalamayı reddetmiştir.
[31]. Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.152.
[32]. Ibid.
[33]. Bu argümanın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.142-159.
[34]. Bu kavram hakkında bkz. Uluşahin, op. cit., s.151-152.
[35]. Bu kavram hakkında bkz. Uluşahin, op. cit., s.156-159.
[36]. Uluşahin, op. cit., s.156.
[37]. Bu konudaki tartışmalar için bkz. Uluşahin, op. cit., s.156-159.
[38]. Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.s.59’daki listeye bkz.
[39]. Bu özellikler genel olarak birçok parlâmenter sistemde gözlemlenmektedir. Bkz. Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.149.
[40]. İtalyan parlâmenter sistemi “partitocrazia” olarak nitelendirilmektedir (Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.148).
[41]. “Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm (Parlementarisme rationalisé)” terimi ilk kez Boris Mirkine-Guetzevitch tarafından kullanılmıştır. Mirkine-Guetzevitch’e göre, “siyasal hayatın bütünü yazılı hukuk kuralları şebekesi içine kapatılmalıdır”. Özellikle yasama-yürütme ilişkileri yazılı hukuk kurallarıyla düzenlenmelidir. Boris Mirkine-Guetzevitch, Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, Paris, LGDJ, İkinci Baskı, 1936. Türkçe çevirisi: Boris Mirkine-Guetzevitch, Hukuku Esasiye’de Yeni Temayüller, Çev. Ali Rıza Türel, Ankara, Türk Hukuk Kurumu Yayınları, 1938.
[42]. Jean Gicquel, “Parlementarisme rationalisé”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.696.
[43]. Örneğin 1982 Türk Anayasasının 110’uncu maddesine göre, “... Bakanlar Kurulunun programı kuruluşundan en geç bir hafta içinde Başbakan veya bir bakan tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisinde okunur ve güvenoyuna başvurulur”.
[44]. Lavroff, op. cit., s.739.
[45]. Ibid.
[46]. Ibid.
[47]. 1982 Anayasasının 110’uncu maddesinde özel bir çoğunluk kuralı konulmadığından burada 96’ncı maddedeki kural olan toplantıya katılanların salt çoğunluğu kuralı uygulanır. Bu konuda bkz. Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, s.366-367.
[48]. Bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, op. cit., s.366-367.
[49]. Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., s.68; Pactet, op. cit., s.150; Bénoit Jeanneau, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Dalloz, 1991, s.347-348; Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, Armand Colin, 1985, s.357-358.
[50]. Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., s.68.
[51]. Bu konuda bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, op. cit., s.25-26.
[52]. Bu usûl hakkında bkz. Lavroff, op. cit., s.630-633.
[53]. Bu usûl 1958 Fransız Anayasasının 49’uncu maddesinin üçüncü fıkrasında öngörülmüştür. Fransız anayasa hukuku kitaplarında bu usûl, “bir metnin kabulü konusunda hükümetin sorumluluğunun yüklenilmesi (engagement de la responsabilité du gouvernement sur l’adoption d’un texte)” başlığı altında incelenmektedir. Bu uzun isim yerine biz,akılda kalıcı ve pratik olması nedeniyle Sartori’nin kullandığı “giyotin” ismini tercih ettik (Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.215).
[54]. Bu usûlün açıklanması için bkz. Lavroff, op. cit., s.742-745.
[55]. Lavroff, op. cit., s.743.
[56]. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, Armand Colin, 1985, s.357-358.
[57]. Kanun hükmünde kararname kurumuna duyulan ihtiyacın nedenleri hakkında bkz. Kemal Gözler, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukuki Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, s.11-13.
[58]. Bu konuda bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, op. cit., s.390-391.
[59]. Lavroff, op. cit., s.573-602; Pactet, op. cit., s.527-533.
[60]. Özerk düzenleme yetkisi konusunda bkz. Lavroff, op. cit., s.644-652; René Chapus, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, Paris, 5. Baskı, 1990, c.I, s.44-45, 447-450.
[61]. Bu konuda bkz. Gözler, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Rejimi, op. cit., passim.
[62]. Başkanlık sistemi hakkında şu kaynaklara bakılabilir: Uluşahin, op. cit., passim; Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.113-251; Lijphart, Anayasal Demokrasi, op. cit., s.62-81; Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.32-43; Cadart, op. cit., c.I, s.483-494; Chantebout, op. cit., s.109-125; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.138-158; Vedel, op. cit., s.165-167; Laferrière, op. cit., s.753-765; Burdeau, Hamon ve Troper, op. cit., s.1232-130; Pactet, op. cit., s.151-153; Turpin, op. cit., s.182-187; Jeanneau, op. cit., s.126-129; Tunaya, op. cit., s.395-397; Erdoğan, Anayasal Demokrasi, op. cit., s.140-147; Özçelik, op. cit., c.I, s.301-311; Kubalı, op. cit., s.369-371; Arsel, op. cit., s.204-205; Gérard Conac, “Régime présidentiel”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.888-901; Richard E. Neustadt, “Presidential Government”, International Enccvlopedia of the Social Sciences, (ed. David L. Sills), New York, Macmillian and Free Press, 1968, Cilt 11, s.451-456.
[63]. Bu iddianın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.57-99
[64]. Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., s.68.
[65]. Bu iddianın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.99-142.
[66]. Bu düşüncenin açıklanması ve sorgulanması için bkz. Uluşahin, op. cit., s.99-105.
[67]. Frederick Quin (ed.), The Federalist Papers Readers, Washington D.C., Seven Locks Press, 1992, s.153-154’te nakleden Uluşahin, op. cit., s.104.
[68]. Bu argümanın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.105-106.
[69]. Bu argümanın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.105-106.
[70]. Bu argümanın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.142-159.
[71]. Uluşahin, op. cit., s.142.
[72]. Bu kavram hakkında bkz. Uluşahin, op. cit., s.151-152.
[73]. Uluşahin, op. cit., s.153.
[74]. Bu konuda tartışmalar için bkz. Uluşahin, op. cit., s.152-156.
[75]. Bu kavram hakkında bkz. Uluşahin, op. cit., s.156-159.
[76]. Uluşahin, op. cit., s.156.
[77]. Bu konudaki tartışmalar için bkz. Uluşahin, op. cit., s.156-159.
[78]. Bu iddianın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.84-92.
[79]. Bu konudaki görüşler ve kanıtlar ve bunların değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.84-92.
[80]. Bu iddianın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.92-98.
[81]. Bu konuda bkz. Uluşahin, op. cit., s.93.
[82]. Uluşahin, op. cit., s.94.
[83]. Ibid., s.96.
[84]. Ibid., s.96-97.
[85]. Bu sorunun açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.106-124.
[86]. Uluşahin, op. cit., s.106.
[87]. Ibid., s.107.
[88]. Bu iddianın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.126-134.
[89]. Juan J. Linz, “The Perils of Presidentialism”, Journal of Democracy, Vol I, Winter, No 1, 1990, s.56’dan nakleden Uluşahin, op. cit., s.126.
[90]. Uluşahin, op. cit., s.126.
[91]. Ibid., s.127.
[92]. Ibid.
[93]. Bu iddianın açıklanması ve değerlendirilmesi için bkz. Uluşahin, op. cit., s.135-141.
[94]. Parlâmenter sistemlerdeki tarafsız devlet başkanı, siyasal güçler arasında uzlaştırıcı bir fonksiyon ifa edebilmesine rağmen, başkanlık sisteminde başkanın böyle bir fonksiyon ifa etmesi, bu sistemin mahiyeti gereği mümkün değildir.
[95]. Bu konudaki tartışmalar için bkz. Uluşahin, op. cit., s.135-138.
[96]. Bu konuda bazı tartışmalar için bkz. Mustafa Erdoğan, “Başkanlık Hükûmeti mi?”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt XLIV, 1989, Sayı 3-4, s.229-347; Mustafa Erdoğan, “Başkanlık Sistemini Doğru Tartışmak”, Liberal Düşünce, 1996, 2 (Bahar), s.4-12; Burhan Kuzu, “Türkiye İçin Başkanlık Sistemi”, Liberal Düşünce, 1996, 2 (Bahar), s.13-42; Burhan Kuzu, Türkiye İçin Başkanlık Sistemi, İstanbul, Fakülteler Matbaası, 1997; Ergun Özbudun, “Başkanlık Sistemi Derde Deva Olmaz”, Milliyet, 15 Şubat 1995; Bu konudaki en iyi değerlendirme kanımızca Uluşahin tarafından yapılmıştır (Uluşahin, op. cit.).
[97]. Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., s.68.
Bu makalenin aslı "Türkiye Günlüğü"nde yayınlanmıştır.
Copyright
(c) Türkiye Günlüğü (Cedit Yayınları) + Kemal Gözler. Bu makaleye izin almadan link verilebilir. Ancak, bu makale, önceden izin almaksızın ne suretle olursa olsun, kopyalanamaz, çoğaltılamaz, tekrar yayınlanamaz, başka internet sitelerine metin olarak konulamaz. İzin için makalenin yayınlandığı dergiye ve makalenin yazarına başvurunuz.
Alıntılar (İktibas) Konusunda Açıklamalar
Bu makaleden yapılacak alıntılarda (iktibaslarda) 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 35’inci maddesinde öngörülen şu şartlara uyulmalıdır: (1) İktibas, bir eserin “bazı cümle ve fıkralarının” bir başka esere alınmasıyla sınırlı olmalıdır (m.35/1). (2) İktibas, maksadın haklı göstereceği bir nispet dahilinde ve münderecatını aydınlatmak maksadıyla yapılmalıdır (m.35/3). (3) İktibas, belli olacak şekilde yapılmalıdır (m.35/5) [Bilimsel yazma kurallarına göre, aynen iktibasların tırnak içinde verilmesi ve iktibasın üç satırdan uzun olması durumunda iktibas edilen satırların girintili paragraf olarak dizilmesi gerekmektedir]. (4) İktibas ister aynen, ister mealen olsun, eserin ve eser sahibinin adı belirtilerek iktibasın kaynağı gösterilmelidir (m.35/5). (5) İktibas edilen kısmın alındığı yer belirtilmelidir (m.35/5).
5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 21.2.2001 tarih ve 4630 sayılı kanunla değişik 71’inci maddesinin 4’üncü fıkrası, 35’inci maddeye aykırı olarak “kaynak göstermeyen veya yanlış yahut kifayetsiz veya aldatıcı kaynak” göstererek iktibas yapan kişileri, 4 (dört) yıldan 6 (altı) yıla kadar hapis ve 50.000 liradan 150.000 liraya kadar ağır para cezasıyla cezalandırmaktadır.
Ayrıca Yargıtay İçtihadı Birleştirme Genel Kurulunun 18 Şubat 1981 tarih ve E.1980/1, K.1981/2 sayılı İçtihadı Birleştirme Kararına göre kararına göre, “iktibas hususunda kullanılan eser sahibinin ve eserinin adı belirtilse bile eser sahibi, haksız rekabet hükümlerine dayanarak Borçlar Kanununun 49. maddesindeki koşulların gerçekleşmesi halinde manevi tazminat isteyebilir”.
Yukarıdaki şartlara uygun olarak alıntı yapılırken bu makaleye şu şekilde atıf yapılması önerilir:
Kemal Gözler, “Türkiye’de Hükümetlere Nasıl İstikrar ve Etkinlik Kazandırılabilir? (Başkanlık Sistemi ve Rasyonelleştirilmiş Parlâmentarizm Üzerine bir Deneme)”, Türkiye Günlüğü, Sayı 62, Eylül-Ekim 2000, s.25-47.( www.anayasa.gen.tr/istikrar.htm; erişim tarihi).
Bu Sayfa: www.anayasa.gen.tr/istikrar.htm
(Son Değişiklik: 20 Mayıs 2004)
Editör: Kemal Gözler
Ana Sayfa: www.anayasa.gen.tr