TÜRK ANAYASA HUKUKU SİTESİ

 anayasa.gen.tr

Ana Sayfa: www.anayasa.gen.tr

 

Yönetmelİkler

Kemal Gözler

 


Kaynak

Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Bursa, Ekin Kitabevi, 2001, s.638-642.

Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Bursa, Ekin Kitabevi, 2005, s.322-323.

Türkiye'de RG'de yayınlanmış yönetmeliklerin listesine şu adresten ulaşabilirsiniz: http://www.anayasa.gen.tr/yonetmelik-liste.htm


 

Bibliyografya.- Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.218-219; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.62-63; Günday, op. cit., s.81-83; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.101-108; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.180-186; Onar, İdare Hukukun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.389 vd.; Duran, İdane Hukuku, op. cit., s.457 vd.; Y. Esin, “Yönetmelikler (İdarenin Yetkisi ve Denetimi)”, in İdare Hukuku ve İdarî Yargı ile İlgili İncelemeler, Ankara, Danıştay Yayınları, 1980, Cilt III, s.133 vd.

İdarenin diğer bir düzenleyici işlemi yönetmeliklerdir.

Tanım: Yönetmelikler, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkardıkları yazılı hukuk kurallarıdır. Yönetmelikler Anayasanın 124’üncü  maddesinde şöyle düzenlenmiştir:

“Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.

Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunla belirtilir”.

Anayasamızın 124’üncü maddesinde düzenlenen yönetmelikleri yetki, konu, şekil ve denetim unsurları açısından şu şekilde inceleyebiliriz.

A. Yetki

1. Başbakanlık, Bakanlıklar ve Kamu Tüzel Kişileri

Yönetmelik çıkarmaya, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin yetkili olduğu Anayasada belirtilmiştir (m.124/1). Başbakanlık ve bakanlıkları yukarıda gördük. Kamu tüzel kişileri ise hukukumuzda çok çeşitlidir. Bir kere, merkezî idare içinde, Başbakanlığa veya Bakanlıklara bağlı birtakım genel müdürlüklerin devlet tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişilikleri vardır. Örneğin Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığına bağlı Orman Genel Müdürlüğünün Bayındırlık ve İskan Bakanlığına bağlı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün ve Karayolları Genel Müdürlüğünün, Millî Eğitim Bakanlığına bağlı Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğünün ayrı bir tüzel kişiliği vardır[1]. Yerinden yönetim kuruluşlarının hepsinin de ayrı bir tüzel kişiliği vardır. İl özel idaresi, belediye ve köy gibi yerel yönetim kuruluşlarının tüzel kişilikleri vardır; yönetmelik çıkarabilirler. Üniversiteler, TRT, KİT’ler gibi hizmet kuruluşlarının da tüzel kişilikleri vardır; dolayısıyla yönetmelik çıkarma yetkisine sahiptirler. Keza, Barolar, ticaret odaları, tabip odaları gibi meslek kuruluşlarının da tüzel kişilikleri vardır; bunlar da yönetmelik çıkarabilirler.

2. Bakanlar Kurulu Yönetmelik Çıkarabilir mi?

Anayasamızın 124’üncü maddesinde yönetmelik çıkarmaya yetkili makamlar arasında Bakanlar Kurulu sayılmamıştır. O nedenle Bakanlar Kurulunun yönetmelik çıkarma yetkisi tartışmalıdır. Erdoğan Teziç'e göre, Anayasa tüzük çıkarmaya Bakanlar Kurulunu yetkili kıldığına ve yönetmelik yetkisini düzenleyen 124’üncü madde de Bakanlar Kurulunu saymadığına göre, Bakanlar Kurulu yönetmeliği çıkarılamaz[2]. Buna karşılık Ergun Özbudun’a göre ise, 124’üncü maddeden Bakanlar Kurulunun yönetmelik yapamayacağı sonucu çıkarılamaz[3]. Zira, yönetmeliğin idarenin en geniş genel düzenleyici işlem türü olduğu göz önünde bulundurulursa icraî karar almaya yetkili her idarî makamın yönetmelik yapmaya yetkili olması gerekir[4]. Uygulamada Bakanlar Kurulunun da yönetmelik çıkardığı görülmektedir. Bütün Bakanlar Kurulu kararları gibi Bakanlar Kurulu yönetmeliklerinin de Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları gerekir.

Anayasa Mahkemesi 23-25 Ekim 1969 tarih ve K.1969/57 sayılı Kararıyla Bakanlar Kurulunun yönetmelik çıkarabileceğine karar vermiştir. Mahkemeye göre, bakanlıklar ayrı ayrı yönetmelik çıkarabildiklerine göre, Başbakan ve bakanların bir araya gelmesinden oluşan Bakanlar Kurulu da yönetmelik çıkarabilir[5].

3. Tüzel Kişiliği Bulunmayan Kamu Kuruluşları Yönetmelik Çıkarabilir mi?

Yukarıda gördüğümüz gibi, Anayasamıza göre, yönetmelik çıkarma yetkisine ancak Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri sahiptir. O halde, tüzel kişiliği bulunmayan kamu kuruluşlarının yönetmelik çıkaramaması gerekir. Ancak uygulamada bazı kanunların tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarına, makam ve mercilerine yönetmelik çıkarma yetkisi verdiği görülmektedir. Örneğin 2879 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Teşkilatı Kanununun 5’inci maddesi, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğine yönetmelik yapma yetkisi vermektedir. Diğer yandan 3701 sayılı Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 39’uncu maddesi, DPT Müsteşarlığına yönetmelik çıkarma yetkisi tanımaktadır. 2929 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilatı Kanununun 16’ncı maddesi Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığının yönetmelik çıkarmasını öngörmektedir[6]. 2983 sayılı Kanun o zaman kamu tüzel kişiliği bulunmayan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kuruluna yönetmelik çıkarma yetkisi vermekteydi. Bu hükmün Anayasaya aykırılığı iddia edilmiş; ancak Anayasa Mahkemesi, 26 Haziran 1985 tarih ve K.1985/4 sayılı  Kararıyla bunun Anayasaya aykırı olmadığına karar vermiştir. Zira, Anayasa Mahkemesine göre, kanunda geçen “çıkarılacak” kelimesini “hazırlayacak” biçiminde anlamak gerekir[7].

Tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarının kendi başlarına yönetmelik çıkarma yetkisi Danıştay içtihatlarına göre yoktur. Bu kuruluşlar kendi görev sahalarında “yönetmelik hazırlayabilirler”. Ancak bu yönetmelikleri kendileri çıkaramaz. Tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarının hazırladıkları yönetmelikler bağlı bulundukları bakanlıklar veya Başbakan tarafından çıkarılmalıdır. Örneğin 633 sayılı Diyanet İşleri Başkanlığı Kanununda bu Başkanlığa “yönetmelik hazırlama” görevini vermektedir. Ancak Diyanet İşleri Başkanlığınca hazırlanan bir yönetmelik, bu Başkanlığın bağlı bulunduğu kuruluş olan Başbakanlık tarafından çıkarılmalıdır[8]. Danıştay da aynı yönde şu değerlendirmeyi yapmıştır:

“Diyanet İşleri Başkanlığı’nın genel idare içinde Başbakanlığa bağlı bir kuruluş olması nedeniyle bu yetkinin münhasıran kendisine 633 sayılı Yasa ile verilen görevlerin yerine getirilmesi ile ilgili yönetmelikleri hazırlayarak uygulamaya konulmak üzere Başbakanlığa sunulması için yapılan hazırlık çalışması olarak değerlendirmek gerekmektedir”[9].

O halde, tüzel kişiliği bulunmayan bir kamu kuruluşunun Anayasanın 115’inci  maddesinin anladığı anlamda bir “yönetmelik” çıkarmaya yetkisi olmadığını söyleyebiliriz. Ancak burada şunu da belirtmek gerekir ki, yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisi Anayasada öngörülen tüzük ve yönetmelikten ibaret değildir. Anayasa da öngörülmemiş olsa bile, icraî karar alma yetkisine sahip her idari makam, bu yetkisini düzenleyici işlemler ile objektifleştirebilir ve bu şekilde düzenleyici işlemler yapabilir. İdarenin bu düzenleyici işlemlerine isterse “yönetmelik” ismi verilmesin, bu işlemler aşağıda göreceğimiz gibi, hukukî rejimi ve hukukî sonuçları bakımından yönetmeliklerden farklı değildirler. Danıştay Genel Kurulu da 1 Nisan 1965 tarih ve K.1965/67 sayılı Kararında “her icraî karar alma yetkisini taşıyan makamın yönetmelik yapabileceğine, bunun [1961 Anayasasının] 113’üncü maddesinde sayılan makamlara münhasır olmadığına” karar vermiştir[10]. O halde, kamu tüzel kişiliğine sahip olmayan kuruluş ve makamların “yönetmelik” çıkarmayacağını söylesek de, bunun pratikte bir önemi yoktur. Zira, bu kuruluş ve makamlar da, icraî karar alma yetkisine sahip olduğu ölçüde, adı değişik de olsa “düzenleyici işlemler” yapma yetkisine sahiptir. Ve üstelik aşağıda göreceğimiz gibi, bu işlemler de yönetmeliklerin hukukî rejimine tâbidir. O nedenle, tüzel kişiliği bulunmayan kamu kuruluşlarının yönetmelik çıkaramayacaklarını söylemenin pek bir anlamı yoktur.

B. Konu

Anayasanın 124’üncü maddesine göre, yönetmeliklerin konusu, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin “görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak”tır. Örneğin birer kamu tüzel kişisi olan üniversiteler 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun kendisine verdiği eğitim ve öğretim görevinin nasıl yerine getirileceğini göstermek için “eğitim, öğretim ve sınav yönetmeliği” yapmaktadırlar. Ancak Başbakanlık ve bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin tek faaliyet konusu kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak değildir. Başbakanlık ve bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, bir kanuna dayanmak şartıyla her konudaki faaliyetlerini de yönetmelik ile düzenleyebilirler.

C. Sebep Unsuru

Anayasanın 124’üncü maddesi, “Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere... yönetmelikler çıkarabilirler” dediğine göre yönetmeliklerin sebep unsurunu bir kanun veya tüzük teşkil eder[11]. Ancak, kanunun daha önce hiçbir şekilde düzenlemediği bir alanda yönetmelik çıkarılması mümkün değildir. Yönetmelikler bu anlamda kanuna dayanmak zorundadır. Türk hukukunda, idarenin bir alanı aslî olarak yönetmelik ile düzenlemesi mümkün değildir. Türk hukukunda “muhtar bir yönetmelik yetkisi” bulunmamaktadır[12]. Bununla birlikte Turan Güneş  Türk hukukunda hiçbir kanuna dayandırılamayacak yönetmeliklere örnek vermektedir[13].

D. Usul ve Şekil

Tüzüklerin tersine yönetmelikler için belli bir şekil şartı getirilmemiştir. Tüzüklerin Danıştayın incelemesinden geçirilmesi şart olmasına rağmen yönetmelikler için böyle bir şart yoktur. Ayrıca yönetmeliklerin Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları da gerekmez. Keza her yönetmeliğin Resmî Gazetede yayımlanması da şart değildir. Anayasamıza göre hangi yönetmeliğin Resmi Gazetede yayımlanacağı bir kanunla tespit edilir. Bu Kanun 24 Mayıs 1984 tarih ve 3011 sayılı Resmî Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanundur. Bu Kanuna göre, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin işbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen; kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan ve kamuyu ilgilendiren diğer yönetmelikler Resmî Gazetede yayımlanır. Buna karşılık, milli güvenlik ile ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmazlar. Bir yönetmeliğin Resmî Gazetede yayımlanıp yayımlanmaması gerektiğine nihaî karar verecek olan makam Başbakanlıktır (Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü )[14].

Resmî Gazetede yayımlanması gereken yönetmeliklerin ilgililere uygulanabilmesi için, bu yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanması gerekir[15]. Danıştaya göre, yayımlanması gerektiği halde Resmî Gazetede yayımlanmamış bir yönetmeliğin yürürlüğe girdiği kabul edilemez[16].

3011 sayılı Kanun yerel idareler tarafından çıkartılacak olan yönetmeliklerin de o yerde çıkan bir gazetede ilan edilmelerini öngörmüştür.

İster Resmî Gazetede, ister mahallî bir gazetede yayımlansınlar, yönetmelikler ilgililere duyurulmadıkça veya onlara tebliğ edilmedikçe onlara uygulanamaz, haklarını azaltamaz, yükümlülüklerini çoğaltamazlar[17].

Resmî Gazetede yayımlanması gereken yönetmelikler, Resmî Gazetede yayımlandıkları tarihte, başka surette ilgililere duyurulması gereken yönetmelikler ise, duyuruldukları tarihte yürürlüğe girerler.

E. Denetim

İdarî bir işlem olan yönetmeliklerin denetimi  idarî yargıda yapılır. Bakanlıkların yönetmelikleri ile kamu kuruluşlarının ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ülke çapında uygulanacak yönetmeliklerinin yargısal denetimi, ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda yapılır (Danıştay Kanunu, m.24/1-d). Kamu kurumu ile kamu kuruluşu niteliğindeki meslek kuruluşlarının belli bir yörede uygulanacak olan yönetmeliklerinin yargısal denetimi ise, o yerde bulunan genel görevli idari yargı yeri olan idare mahkemelerinde yapılır[18].


 

[1].   Günday, op. cit., s.268-269.

[2].   Teziç, op. cit., s.63.

[3].   Özbudun, op. cit., s.219.

[4].   Ibid.

[5].   Anayasa Mahkemesi, 23-25 Ekim 1969 Tarih ve K.1969/57 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 8, s.40.

[6].   Örneğin, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına Genelkurmay Başkanlığınca Tahsis Edilecek Askeri Birlik Hakkında Yönetmelik, Resmî Gazete, 22 Temmuz 1984, Sayı 18466.

[7].   Anayasa Mahkemesi, 18 Şubat 1985 Tarih ve E.1984/9, K.1985/4 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 21, s.122.

[8].   Örneğin Diyanet İşleri Başkanlığı tarafından hazırlanan “Diyanet İşleri Başkanlığı Kur’an Kursları Yönetmeliğinin Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” Başbakanlıkça yayımlanmıştır (Resmî Gazete, 29 Ocak 1995, Sayı 22186).

[9].   Danıştay Beşinci Dairesi, 24 Mayıs 1988, E.1986/1983, K.1988/2866, Danıştay Dergisi, Sayı 74-75, s.243.

[10]. Nakleden Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.182.

[11]. Günday, op. cit., s.83.

[12]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.184-185.

[13]. Ibid. Örneğin Hac Amacıyla Suudi Arabistana gidecek olanlarla ilgili 28 Şubat 1963 tarihli Yönetmelik, 12 Eylül 1962 tarihli yurt Dışından Gemi Satın Alınması Hakkındaki Yönetmelik bir kanuna dayanmamaktaydı (Ibid.).

[14]. Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.106.

[15]. Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.106.

[16]. Danıştay Onuncu Dairesi, 4 Mayıs 1988 Tarih ve E.1988/1113, K.1988/806 Sayılı Karar, Danıştay Dergisi, Sayı 72-73, s.655.

[17]. Özbudun, op. cit., s.219.

[18]. Günday, op. cit., s.108.

 

 


Copyright

c) Kemal Gözler. 2001-2005. Bu sayfaya izin almadan link verilebilir. Ancak, bu web sayfası, önceden izin almaksızın ne suretle olursa olsun, kopyalanamaz, çoğaltılamaz, tekrar yayınlanamaz, dağıtılamaz, başka internet sitelerine metin olarak konulamaz. İzin için kgozler@hotmail.com  adresine başvurunuz. 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 3.3.2004 tarih ve 5101sayılı kanunla değişik 71 ve 72’nci maddeleri, bir kitabı herhangi bir yöntemle (fotokopi dahil) çoğaltanları, dağıtanları, satanları, elinde bulunduranları, paraya çevrilmeksizin, 2 (iki) yıldan 4 (dört) yıla kadar hapis cezası veya 50 (elli) milyar liradan 150 (yüzelli) milyar liraya kadar ağır para cezasıyla veya zararın ağırlığı dikkate alınırık bunların her ikisiyle birden cezalandırmaktadır.

Alıntılar (İktibas) Konusunda Açıklamalar

Bu çalışmadan yapılacak alıntılarda (iktibaslarda) 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 35’inci maddesinde öngörülen şu şartlara uyulmalıdır: (1) İktibas, bir eserin “bazı cümle ve fıkralarının” bir başka esere alınmasıyla sınırlı olmalıdır (m.35/1). (2) İktibas, maksadın haklı göstereceği bir nispet dahilinde ve münderecatını aydınlatmak maksadıyla yapılmalıdır (m.35/3). (3) İktibas, belli olacak şekilde yapılmalıdır (m.35/5) [Bilimsel yazma kurallarına göre, aynen iktibasların tırnak içinde verilmesi ve iktibasın üç satırdan uzun olması durumunda iktibas edilen satırların girintili paragraf olarak dizilmesi gerekmektedir]. (4) İktibas ister aynen, ister mealen olsun, eserin ve eser sahibinin adı belirtilerek iktibasın kaynağı gösterilmelidir (m.35/5). (5) İktibas edilen kısmın alındığı yer belirtilmelidir (m.35/5).

5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 21.2.2001 tarih ve 4630 sayılı Kanun ve 3.3.2004 tarih ve 5101 sayılı Kanunla değişik 71’inci maddesinin 4’üncü fıkrası, 35’inci maddeye aykırı olarak “kaynak göstermeyen veya yanlış yahut kifayetsiz veya aldatıcı kaynak” göstererek iktibas yapan kişileri, 2 (iki) yıldan 4 (dört) yıla kadar hapis veya 50 (elli) milyar liradan 150 (yüzelli) milyar liraya kadar ağır para cezasıyla veya  zararın ağırlığı dikkate alınarak bunların her ikisiyle birdencezalandırmaktadır.

Ayrıca Yargıtay İçtihadı Birleştirme Genel Kurulunun 18 Şubat 1981 tarih ve E.1980/1, K.1981/2 sayılı İçtihadı Birleştirme Kararına göre kararına göre, “iktibas hususunda kullanılan eser sahibinin ve eserinin adı belirtilse bile eser sahibi, haksız rekabet hükümlerine dayanarak Borçlar Kanununun 49. maddesindeki koşulların gerçekleşmesi halinde manevi tazminat isteyebilir”.

Yukarıdaki şartlara uygun olarak alıntı yapılırken bu çalışmaya şu şekilde atıf yapılması önerilir:

Kemal Gözler,  “Yönetmelikler", www.anayasa.gen.tr/yönekmelik.htm (erişim tarihi)

 


Editör: Kemal Gözler

E-Mail: kgozler@hotmail.com

Ana sayfa: www.anayasa.gen.tr

Konuluş Tarihi : 24 Aralık 2005