TÜRK ANAYASA HUKUKU SİTESİ [www.anayasa.gen.tr]

KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMELERİN HUKUKÎ REJİMİ - Kemal Gözler

Kemal Gözler, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukuki Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000,  XVI+300 s. (www.anayasa.gen.tr/khk.htm; 20.4.2004).

ISBN: 975-7338-55-4

Ana Sayfa: www.anayasa.gen.tr

 

Dağıtım: Ekin Kitabevi,

Burç Pasajı no: 27

Altıparmak - BURSA

Tel: (0224) 220 16 72

Fax: (0224) 223 04 37    

Kitabın Bölümleri:

Birinci Kısım: Olağan Dönem Kanun Hükmünde Kararnameleri

   Birinci Bölüm: Yetki Kanunu

   İkinci Bölüm: Kanun Hükmünde Kararname

   Üçüncü Bölüm: Ret, Onay veya Değiştirerek Onay Kanunu

Birinci Kısım: Olağanüstü Hâl ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde Kararnameleri

  Birinci Bölüm: Olağanüstü Hal ve Sıkıyönetim KHK'lerinin Unsurları

  İkinci Bölüm: Olağanüstü Hal ve Sıkıyönetim KHK'lerinin Onaylanması

Anayasa Mahkemesi kanun hükmünde kararnameler konusunda 1990 yılından başlayarak verdiği kararlarıyla, bir yandan, Anayasanın bazı açık hükümlerini fiilen etkisiz kılmış, diğer yandan da bu konuda Anayasaya Anayasada olmayan yeni hükümler eklemiştir. Anayasa hukukçularının çoğunluğu da Anayasa Mahkemesinin bu kararlarını alkışlamışlardır. Neticede Türkiye’de 1995-1999 yılları arasında kanun hükmünde kararname kurumu metrukiyete düşmüştür. Neyse ki, 17 Ağustos 1999 depreminden sonra, kanun hükmünde kararname kurumu tekrar hatırlanmış ve 1999 yılının son dört ayında 15 adet kanun hükmünde kararname çıkarılarak bu kuruma yeniden hayatiyet kazandırılmıştır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin ve Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname kurumunu hatırlaması için, ülkenin 7.4 şiddetinde bir deprem ile sarsılması gerekmiştir. Anayasa Mahkemesinin kanun hükmünde kararname yolunu kapatan içtihadından vazgeçmesi için acaba ne gerekmektedir?

Anayasa hukukçuları ve Anayasa Mahkemesi üyeleri vaktini ve emeğini Anayasanın açık hükümlerini geçersiz kılmak veya Anayasaya Anayasada olmayan hükümler ilâve etmeye çalışmakla kaybetmemelidirler. Anayasadaki bir hükmü geçirsiz kılmanın veya Anayasaya Anayasada olmayan hükümler eklemenin hukuken mümkün bir yolu yoktur. Bu yolda ileri sürülebilecek tüm argümanlar, tüm fikir cambazlıkları mantıken çürütülebilir niteliktedir. Zira, akıl ve muhakeme gücü kullanılarak Anayasanın bir normu ne geçersiz kılınabilir, ne de Anayasaya Anayasada olmayan yeni bir norm eklenebilir. Hukuk normu koymak veya hukuk normlarını ilga etmek, akıl ve muhakeme sorunu değil, irade ve iktidar sorunudur. Bir demokraside ise bu iradeye ve iktidara anayasa hukukçuları ve Anayasa Mahkemesi üyeleri değil, halk ve halkın seçilmiş temsilcileri sahiptir. Anayasa hukukçularının ve Anayasa Mahkemesi üyelerinin yoksun oldukları       şey, akıl ve muhakeme değil, bu irade ve iktidardır. Bunun anlaşıldığı gün, Türk anayasa hukuku doktrini de, Anayasa Mahkemesi kararları da düzelecektir.

 

Bu kitabın tam metnini PDF formatında indirmek için aşağıdaki linklere tıklayınız.

Kapaklar, İçindekiler, Giriş, (Sayfa 1-22)

Birinci Kısım (Sayfa 23-172)

İkinci Kısım (Sayfa 173-283)

Sonuç, Bibliografya, Dizinler, Arkakapak (Sayfa 284-Son)

 

 

 

 

 

Kemal Gözler
KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMELERİN
HUKUKÎ REJİMİ


 

Ekin Kitabevi Yayınları

ISBN: 975-7338-55-4

 

 

 

 

 

© Tüm hakları mahfuzdur. Bu kitabın tamamı ya da bir kısmı 5846 sayılı yasanın hükümlerine göre, kitabı yayınlayan kitabevinin izni olmaksızın, elektronik, mekanik, fotokopi, ya da her hangi bir kayıt sistemi ile çoğaltılamaz, yayınlanamaz, depolanamaz.

 

 

 

 

 

Birinci Baskı

Şubat 2000

 

 

 

 

 

Baskı: Umut Matbaası

 

 

 

 

Dizgi ve Sayfa Düzeni: Kemal Gözler

Kapak Fikri: Kemal Gözler

Ön Kapak Resmi: KHK/580 (Resmî Gazete, 13.11.1999, Sayı 23845 Mük.)

Düzeltme: Ürküş Gözler, Serkan Bilgin

Eleştirileriniz İçin: gozler@uludag.edu.tr

 

 

 

 

 

Dağıtım:

Ekin Kitabevi

Burç Pasajı no: 27

Altıparmak - BURSA

Tel+Fax: (0224) 223 04 37


 

Yard.Doç.Dr. Kemal GÖZLER

Uludağ Üniversitesi Öğretim Üyesi

 

 

 

 

 

 

 

 

KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMELERİN
HUKUKÎ REJİMİ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EKİN KİTABEVİ YAYINLARI

B  U  R  S  A   -   2  0  0  0

 

 

 

İçinDekiler

 

 

 

 

 

Giriş
genel olarak kanun hükmünde kararname

I. Kanun Hükmünde Kararnamenin Tanımı................................................. 1

II. Kanun Hükmünde Kararnamenin Benzer İşlemler İle Karşılaştırılması 4

1. Kanun Hükmünde Kararnamenin “Kararname” ile Karşılaştırılması 4

2. Kanun Hükmünde Kararnamenin “Kaide-Kararname” ile Karşılaştırılması    6

3. Kanun Hükmünde Kararnamenin Tüzük ile Karşılaştırılması.......... 7

4. Kanun Hükmünde Kararnamenin Yönetmelik ile Karşılaştırılması. 8

III. Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Niteliği: “Yasama İşlemi” mi, “İdarî İşlem” mi?            9

A. Maddî Kritere Göre.............................................................................. 9

B. Şeklî (Organik) Kritere göre............................................................... 10

1. Yasama Organı Tarafından Kabul veya Reddedilmesinden
Önceki Dönemde........................................................................... 10

2. Yasama Organı Tarafından Kabul veya Reddedilmesinden
Sonraki Dönemde.......................................................................... 11

IV. Kanun Hükmünde Kararname Kurumuna İhtiyaç
Duyulmasının Nedenleri......................................................................... 12

- Kanun Hükmünde Kararname Çıkarılması “İstisnaî” Bir
Usûl mü?.............................................................................................. 13

- Kanun Hükmünde Kararnameyle Düzenleme Yapılması,
Kanunla Düzenleme Yapılmasına Göre Daha Az
Demokratik midir?............................................................................... 14

V. Türk Pozitif Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde Kararname Kurumunun Tarihsel Gelişimi   15

A. 1876 Kanun-ı Esasîsi: “Kanun-ı Muvakkat”.................................. 15

B. 1921 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu Dönemi......................................... 18

C. 1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu Dönemi......................................... 18

D. 1961 Anayasası Dönemi.................................................................... 20

 

Birinci Kısım
olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri

 

Birinci Bölüm
Yetkİ kanunu

I. TBMM'nin Bakanlar Kuruluna KHK Çıkarma Yetkisi Vermesinin Hukukî Niteliği Nedir? 25

1. “Biraz Daha Genişletilmiş” Düzenleme Yetkisi  Görüşü................. 26

2. “Yasama Yetkisinin Devri” Görüşü................................................... 27

3. “Yetki Devri” Değil, “Yetki Verme” Görüşü..................................... 28

4. Anayasa Mahkemesinin İçtihadı...................................................... 30

II. Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlkesi Karşısında Bakanlar
Kuruluna KHK çıkarma yetkisinin verilmesi Nasıl Açıklanabilir?..... 32

III. Yetki Kanunlarında bulunması Gereken unsurlar............................... 35

- Yetki Kanunlarında “Konu”nun Belirtilmesi Zorunlu mudur?....... 37

A. Amaç Unsuru...................................................................................... 39

B. Kapsam Unsuru.................................................................................. 44

C. İlkeler Unsuru...................................................................................... 54

1. “İlke” = “Temel Düşünce”............................................................ 56

2. “İlke” = “Dayanılacak Şey”.......................................................... 57

3. “İlke” = “İlk Önerme, İlk Kural”.................................................... 57

4. “İlke” = “Önemli Kavram”............................................................. 58

5. “İlke” = “Temel Gerçeklikler”........................................................ 59

6. “İlke” = “Hareket Kuralı”.............................................................. 59

7. Anayasa Mahkemesinin “İlke” Anlayışı.................................... 61

D. Süre Unsuru........................................................................................ 63

1. Süre Ne Olarak Belirlenecektir?.................................................... 63

2. Yetki Süresi İçinde Birden Fazla Kanun Hükmünde Kararname Çıkarılabilir mi?     64

3. Bakanlar Kurulunun Değişmesiyle Süre  Sona Erer mi?........... 65

4. Türkiye Büyük Millet Meclisi Yetki Kanununun Süresi
İçinde O Alanda Kanun Çıkarabilir mi?...................................... 66

5. Türkiye Büyük Millet Meclisi Yetki Kanununun Süresini
Kısaltabilir mi?............................................................................... 66

6. Türkiye Büyük Millet Meclisi Yetki Kanununun Süresini
Uzatabilir mi?.................................................................................. 67

7. Süre Ne Kadar Uzun Olacaktır?.................................................... 69

IV. TBMM, Anayasa Mahkemesi Tarafından İptal Edilen Yetki
Kanununun Yerine Yenisini çıkarabilir mi?.......................................... 75

V. TBMM'nin Bakanlar Kuruluna KHK Çıkarma Yetkisi Vermesinin
Şartları Var mıdır? (İvedilik, Zorunluluk ve Önemlilik Şartları Üzerine) 80

1. Anayasa Mahkemesinin İçtihadı...................................................... 81

2. Anayasa Mahkemesi İçtihadının Değerlendirilmesi....................... 86

a) Yetki Kanunlarının ve KHK'lerin, TBMM'de Öncelik ve İvedilikle Görüşüleceği Kuralından Çıkarılan Argüman            87

b) Yasama Yetkisinin Genelliği ve Aslîliği Argümanı................... 88

c) Yasama Yetkisinin Devredilmezliği Argümanı........................... 89

d) Demokratik Yapılanma Argümanı................................................ 91

e) Yasama ve Yürütme Organları Arasında Denge........................ 91

f) Tarihsel Argüman........................................................................... 93

3. Önemlilik, Zorunluluk ve İvedilik Şartlarının  Belirsizliği
Konusunda Eleştiri............................................................................. 94

4. Üyeler: Oylar ve Karşı Oylar.............................................................. 95

5. Eleştiri: Anayasa Mahkemesi Tali Kurucu İktidarı Gasp Etmektedir.............. 97

 

İkinci Bölüm
KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME

I. Kanun Hükmünde Kararnamelerin Konusu........................................ 101

1. Anayasanın “Kanunla Düzenlenir” Dediği Konular Kanun
Hükmünde Kararname ile Düzenlenebilir mi?............................... 102

2. Bütün Sosyal ve Ekonomik Haklar Kanun  Hükmünde Kararname ile Düzenlenebilir mi?          105

3. Anayasanın 91’inci Maddesin İlk Fıkrasındaki Konu
Yasağının Kapsamı Nedir?.............................................................. 107

II. Kanun Hükmünde Kararname Çıkarılmasında Usûl ve Şekil........... 112

III. Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi..................... 112

1. Kanun Hükmünde Kararnameler Danıştay  Tarafından
Denetlenebilir mi?............................................................................. 113

2. Anayasa Mahkemesinin Denetimi.................................................. 114

3. Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yetki Kanunlarına Uygunluğu Denetlenebilir mi? 117

4. Yetki Kanunları İptal Edilen Kanun Hükmünde 
Kararnamelerin Geçerliliği Sorunu.................................................. 117

6. Yürütmeyi Durdurma Kararları Üzerine Bir Not............................. 128

 

 

 

 

Üçüncü Bölüm
ret, Onay ve değİştİrerek onay kanunları

I. Kanun Hükmünde Kararnamelerin Meclise Sunulmaları ve Görüşülmeleri          131

1. Sunulmaları......................................................................................... 131

2. Görüşülmeleri..................................................................................... 131

3. Görüşme Sırası................................................................................... 133

4. Bakanlar Kurulu Meclise Sunduğu KHK'yi  Yürürlükten Kaldırabilir veya Değiştirebilir mi?    134

II. Meclisin Ret, Kabul veya Değiştirerek Kabul İşleminin
Hukukî Niteliği Nedir? (“Kanun” mu, “Karar” mı?).......................... 136

1. Doktrindeki Hâkim Görüş................................................................. 137

2. Görüşümüz.......................................................................................... 140

3. Uygulama............................................................................................ 141

III. Ret Kanunu............................................................................................ 143

1. Ret Kanununun Biçimi...................................................................... 143

2. Ret Kanununun Sonuçları................................................................ 144

3. Ret Kanununun Anayasa Mahkemesi Tarafından
Denetlenmesi..................................................................................... 145

4. KHK'nin Reddi Halinde, KHK'nin İlga Ettiği  Kanunlar
Kendiliğinden Yürürlüğe Girer mi?................................................. 146

5. Ret Kanunu Anayasa Mahkemesi Tarafından İptal
Edilirse, Reddedilen Kanun Hükmünde Kararname Tekrar Yürürlüğe Girer mi?           148

IV. Onay Kanunu........................................................................................ 149

1. Onay Kanununun Biçimi.................................................................. 149

2. Önerimiz: Üç Maddelik Kanunla Onay........................................... 152

3. Onay Kanununun Sonuçları............................................................ 155

4. Onaylanan Kanun Hükmünde Kararname Ne Olur?.................... 156

a) Kanun Hükmünde Kararname Yürürlükten Kalkar................. 156

b) Kanun Hükmünde Kararname Yürürlükte Kalır...................... 159

c) Kanun Hükmünde Kararname Kanuna Dönüşür.................... 160

d) Görüşümüz.................................................................................... 162

e) Uygulama...................................................................................... 162

5. Onay Kanunu Anayasa Mahkemesi Tarafından İptal
Edilirse Onaylanan Kanun Hükmünde Kararname
Yürürlükten Kalkar mı?.................................................................... 165

V. Değiştirerek Onay Kanunu................................................................... 166

1. Değiştirerek Onay Kanununun Biçimi............................................ 166

2. Değiştirerek Onay Kanununun Sonuçları...................................... 170

 

 

İkinci Kısım
Olağanüstü hâl ve Sıkıyönetİm kanun
hükmünde kararnamelerİ

1. Terminoloji............................................................................................... 175

2. Anayasal Düzenleme: m.121/3 ve m.122/2-3....................................... 176

a) m.121/3 ve m.122/2-3......................................................................... 176

b) Bir Ön Sorun: m.121/3 ve 122/2-3’te Hüküm Yoksa,
m.91 Uygulanabilir mi?..................................................................... 176

 

Birinci Bölüm
Olağanüstü hâl ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde Kararnamelerinin Unsurları

I. Yetki.......................................................................................................... 181

1. Yetkili Makam..................................................................................... 181

2. Yetki Kanununa Gerek Var mı?........................................................ 181

II. Sebep....................................................................................................... 184

III. Usûl ve Şekil.......................................................................................... 185

IV. Konu....................................................................................................... 187

A. Anayasanın 15’inci Maddesinden Kaynaklanan Sınırlamalar.. 188

1. Milletlerarası Hukuktan Doğan Yükümlülüklerin İhlâl
Edilmemesi Kaydı........................................................................ 190

2. Ölçülülük İlkesine Uyulması Şartı.............................................. 193

a) Elverişlilik İlkesi...................................................................... 193

b) Gereklilik İlkesi........................................................................ 194

c) Oranlılık İlkesi......................................................................... 195

3. Çekirdek Alana Dokunma Yasağı.............................................. 196

B. Anayasanın 121’inci Maddesinin Üçüncü ve 122’nci Maddesinin İkinci Fıkrasından Kaynaklanan Sınırlar: “Sıkıyönetim ve Olağanüstü Hâlin Gerekli Kıldığı Konular”........................................................ 198

V. Süre.......................................................................................................... 202

VI. Yer........................................................................................................... 204

- Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnamesi ile
Kanunlarda ve Özellikle Olağanüstü Hâl Kanununda
Değişiklik Yapılabilir mi?.................................................................. 209

VII. Olağanüstü Hâl ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde
Kararnameleri Anayasa Mahkemesi Tarafından
Denetlenebilir mi?.................................................................................. 212

 

 

 

 

İkinci Bölüm
Olağanüstü hâl ve SıkıyönetiM kanun hükmünde kararnamelerinin onaylanması

1. İçtüzük, m.128: Otuz Günlük Görüşme Süresi..................................... 231

2. Kanun Hükmünde Kararname Otuz Gün İçinde Görüşülmezse Ne Olur?             232

a) Görüşümüz......................................................................................... 232

b) Erdoğan Teziç’in Görüşü................................................................. 233

c) Necmi Yüzbaşıoğlu’nun Görüşü..................................................... 236

3. Yayımlandıkları Gün Meclisinin Onayına Sunulmayan Kanun
Hükmünde Kararnameler Ne Olur?...................................................... 238

4. Görüşme Sırası......................................................................................... 239

5. TBMM'nin Ret, Onay veya Değiştirerek Onay  İşleminin
Hukukî Niteliği Nedir? (“Kanun” mu,  “Karar” mı?)......................... 240

6. Ret Kanunu.............................................................................................. 241

a) Ret Kanununun Biçimi..................................................................... 242

b) Ret Kanununun Sonuçları............................................................... 242

c) Ret Kanununun Anayasa Mahkemesi Tarafından 
Denetlenmesi..................................................................................... 243

d) Kararnamenin Reddedilmesiyle, Kararnamenin İlga  Ettiği
Kanunlar Kendiliğinden Yürürlüğe Girer mi?............................... 244

e) Ret Kanunu Anayasa Mahkemesi Tarafından İptal 
Edilirse, Reddedilen Kanun Hükmünde Kararname  Tekrar
Yürürlüğe Girer mi?........................................................................... 244

7. Onay Kanunu.......................................................................................... 245

a) Onay Kanununun Biçimi.................................................................. 245

b) Onay Kanununun Sonuçları........................................................... 248

c) Onaylanan Kanun Hükmünde Kararname Ne Olur?.................... 249

8. Değiştirerek Onay Kanunu.................................................................... 250

a) Değiştirerek Onay Kanununun Biçimi........................................... 250

b) Değiştirerek Onay Kanununun Sonuçları..................................... 253

9. Onaylandıktan Sonra Olağanüstü Hâl ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde Kararnameleri Anayasa Mahkemesi Tarafından Denetlenebilir mi?.................................................................................................................. 254

 

SONUÇ......................................................................................................... 259

.... Özet.......................................................................................................... 259

.... Anayasa Mahkemesi ............................................................................ 270

Anayasa Mahkemesine Karşı Ne Yapılabilir................................ 271

.... Doktrin..................................................................................................... 274

.... Uygulama................................................................................................ 274

 

SON SÖZ...................................................................................................... 281

 

BİBLİYOGRAFYA...................................................................................... 283

 

İNCELENEN ANAYASA MAHKEMESİ KARARLARI...................... 287

 

KARŞI OY YAZILARI............................................................................... 289

 

İNDEKS........................................................................................................ 291

.... I. Anayasa Mahkemesi Kararları İndeksi........................................... 291

.... II. Yetki Kanunları İndeksi.................................................................... 291

.... III. Kavram vatana ihanet İsim İndeksi............................................... 292

 

 
Giriş
 genel olarak kanun hükmünde kararname

 

 

 

Biz burada asıl konumuza geçmeden önce, kısaca kanun hükmünde kararname kavramı hakkında bazı genel bilgiler vermek istiyoruz. “Giriş: Genel Olarak Kanun Hükmünde Kararname” başlıklı bu bölümde, kanun hükmünde kararnamenin tanımını (I), benzer işlemler ile karşılaştırılmasını (II), hukukî niteliğini (III), kanun hükmünde kararname kurumuna ihtiyaç duyulmasının nedenlerini (IV) ve Türk pozitif hukukunda kanun hükmünde kararname kurumunun tarihsel gelişimini (V) göreceğiz.

I. kanun hükmünde kararnamenin Tanımı

Kanun hükmünde kararnamenin tanımı ndan da önce “kanun hükmünde kararname” terimi üzerinde duralım.

1961 ve 1982 Anayasalarında kullanılan terim “kanun hükmünde kararname” terimidir. Ancak, doktrinde bazı yazarlar, aynı anlamda, “kanun kuvvetinde kararname”, “kanun gücünde kararname”, “yasa gücünde kararname”, “kanun niteliğinde kararname” gibi terimleri kullanmaktadır. Burhan Kuzu’nun belirttiği gibi[1], her ne kadar bu terimler aynı anlama geliyorlarsa da, Anayasanın kullandığı terim olan “kanun hükmünde kararname” teriminin kullanılması daha isabetli olacaktır. Genellikle “kanun hükmünde kararname” terimi “KHK” harfleriyle kısaltılmaktadır[2].

Terminolojiyi bu şekilde gördükten sonra, şimdi kanun hükmünde kararnamenin tanımına geçelim. Birçok yazar, değişik kanun hükmünde kararname tanımları yapmıştır. Bu tanımların güzel bir özeti ve değerlendirmesi Burhan Kuzu tarafından yapılmıştır[3].

Biz genel olarak kanun hükmünde kararnameyi şöyle tanımlıyoruz: Kanun hükmünde kararname, bakanlar kurulunun yasama organından veya anayasadan doğrudan doğruya aldığı sınırlı bir yetkiye dayanarak yaptığı, daha sonra yasama organının denetimine tâbi olan ve normlar hiyerarşisinde kanun düzeyinde yer alan bir düzenleyici işlemdir.

Dikkat edileceği üzere, bu tanıma göre bir düzenleyici işlemin, “kanun hükmünde kararname” olarak nitelendirilebilmesi için bazı şartlar gerekmektedir:

1. Bakanlar Kurulu.- Bir düzenleyici işlemin kanun hükmünde kararname olarak nitelendirilebilmesi için bakanlar kurulu tarafından çıkarılmış olması gerekir. Aşağıda göreceğimiz gibi Türkiye’de olağan dönem kanun hükmünde kararnameler Bakanlar Kurulu, olağanüstü hal kanun hükmünde kararnameleri ise Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılmaktadır.

2. Yetkilendirilme.- Bakanlar kurulunun çıkardığı bir düzenleyici işlemin kanun hükmünde kararname olarak nitelendirilebilmesi için, bakanlar kurulunun bu işlem için ayrıca yetkilendirilmiş olması gerekir. Yani, bakanlar kurulu kendiliğinden kanun hükmünde kararname çıkaramaz. Kanun hükmünde kararname çıkarabilmesi için, bakanlar kurulunun yetkilendirilmiş olması gerekir. Bu yetkilendirme yasama organı tarafından yapılabileceği gibi, doğrudan anayasa tarafından da yapılabilir. Türkiye’de olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerinde Bakanlar Kurulunun yetkilendirilmesi Türkiye Büyük Millet Meclisinin çıkaracağı bir yetki kanunu ile yapılmaktadır. Olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamelerinde ise Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun yetkilendirilmesi doğrudan doğruya Anayasa tarafından yapılmaktadır.

3. Sınırlandırılmışlık.- Bakanlar kurulunun çıkardığı bir düzenleyici işlemin kanun hükmünde kararname olarak nitelendirilebilmesi için Bakanlar Kurulunun bu konudaki yetkisi sınırlandırılmış olmalıdır. Bakanlar kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi sınırlandırılmamış ise bakanlar kurulunun yasama yetkisine sahip olduğu sonucu ortaya çıkar. Bu ihtimal söz konusuysa ortada “kanun hükmünde kararname” değil, bir “kanun” vardır. Aşağıda göreceğimiz gibi, Türkiye’de, olağan dönemlerde Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi veren yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerin amacını, kapsamını, ilkelerini ve kullanma süresini göstererek, verdiği yetkiyi sınırlandırmaktadır. Olağanüstü hallerde ise, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, aşağıda göreceğimizi gibi, sebep, konu, süre ve yer unsurları itibarıyla birtakım sınırlandırmalara tâbidir.

4. Yasama Organının Denetimi.- Bir düzenleyici işlemin, kanun hükmünde kararname olarak kabul edilebilmesi için, o işlemin yasama organının denetimine tâbi olması gerekir. Yasama organının onayına sunulmayan bir düzenleyici işlem, kanun hükmünde kararname olarak nitelendirilemez. Aşağıda göreceğimiz gibi, Türkiye’de, gerek olağan dönem, gerek olağanüstü hallerde çıkarılan kanun hükmünde kararnameler Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulurlar.

5. Kanun Düzeyindelik.- Bir düzenleyici işlemin kanun hükmünde kararname olarak nitelendirilebilmesi için son olarak, bu işlemin normlar hiyerarşisinde kanun düzeyinde yer alması gerekir. Hukukî gücü itibarıyla, normlar hiyerarşisinde kanunların altında yer alan düzenleyici işlemler, kanun hükmünde kararname olarak nitelendirilemez. Kanun hükmünde kararnamenin normlar hiyerarşisinde kanun düzeyinde yer alması şu anlama gelir: Kanun hükmünde kararname ile daha önce kanunla düzenlenmemiş bir alanda kanun gücünde yeni kurallar konulabilmeli; daha önceden kanunla düzenlenmiş bir alanda ise, kanun hükmünde kararname ile yürürlükteki kanun değiştirilebilmeli veya yürürlükten kaldırılabilmelidir. Türkiye’de gerek olağan gerek olağanüstü hallerde çıkarılan kanun hükmünde kararnameler, hukukî güç itibarıyla normlar hiyerarşisinde kanun düzeyinde yer alır. Bunlarla, kural olarak -aşağıda göreceğimiz şartlar çerçevesinde-, yeni normlar konulabilir, mevcut kanunlarda değişiklik yapılabilir veya mevcut kanunlar yürürlükten kaldırılabilir.

Gerek olağan dönem, gerekse olağanüstü hal kanun hükmünde kararnameleri, normlar hiyerarşisinde kanun düzeyinde yer alır. Necmi Yüzbaşıoğlu, olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamelerinin, “Anayasaya uygunluk denetimlerinin yapılamaması nedeniyle, kanunlardan nispî bir üstünlüğe sahip” olduklarını iddia etmektedir[4]. Bu iddiaya katılmak mümkün değildir. Zira, Türk normlar hiyerarşisinde kanunlar ile Anayasa arasında yer alan bir basamak, Anayasanın altında ama kanunların nispeten üstünde yer alan bir düzey yoktur. Bir işlem ya kanun düzeyinde, ya da Anayasa düzeyinde yer alır. Bunların arasında sisli bir bölge yoktur.

II. Kanun Hükmünde Kararnamenin Benzer İşlemler İle Karşılaştırılması

Kanun hükmünde kararnamelerin tanımını bu şekilde gördükten sonra, şimdi, onun benzer işlemler ile karşılaştırılmasını görelim.

1. Kanun Hükmünde Kararnamenin “Kararname” ile Karşılaştırılması

“Kararname ” Anayasada düzenlenmemiş, geleneksel bir işlem türüdür. Daha doğrusu “kararname”, adı üstünde, belirli makamların (Bakanlar Kurulu veya bir bakan+Başbakan) aldığı kararların yazılı şekle dökülmüş halidir. Kısacası “kararname”, belli makamların kararlarının yazılı şekline verilen isimdir. Hukukumuzda iki tür “kararname” vardır: “Bakanlar Kurulu kararnamesi” ve “ortak kararname”. Bakanlar Kurulu kararnamesi , Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan, yani başbakan ve bütün bakanların imzasını taşıyan “kararname”dir. Ortak (müşterek) kararname  ise ilgili bakan ve Başbakanın imzalarının bulunduğu kararnamelerdir. Gerek Bakanlar Kurulu kararnameleri, gerekse ortak kararnameler Cumhurbaşkanı tarafından da imzalanırlar.

Ortak kararnameler ile kanun hükmünde kararnameler arasında karışma olmaz. Zira, kanun hükmünde kararnamelerde, Bakanlar Kurulunun bütün üyelerinin imzası bulunur. Oysa ortak kararnamelerde sadece ilgili bakanın ve Başbakanın imzası bulunur[5].

Bakanlar Kurulu kararnameleri ile kanun hükmünde kararnamelerin birbirine karıştırılması ihtimali vardır.

Benzerlikleri.- Kanun hükmünde kararname ile Bakanlar Kurulu kararnamesi arasında ortak nokta, her ikisinin de Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılıyor olmasıdır. Keza her ikisinde de, Cumhurbaşkanının imzası bulunur.

Farklılıkları.- Bununla birlikte, kanun hükmünde kararname ile Bakanlar Kurulu kararnamesi arasında birçok farklılıklar da vardır: Bir kere, Bakanlar Kurulunun, “kanun hükmünde kararname” çıkarabilmesi için, yetki kanununa ihtiyacı varken; “Bakanlar Kurulu kararnamesi” çıkarabilmesi için böyle bir yetki kanununa ihtiyacı yoktur. İkinci olarak, “kanun hükmünde kararname”, normlar hiyerarşisinde kanun düzeyinde bulunur; dolayısıyla, “kanun hükmünde kararname” ile kanunlarda değişiklik yapılabilir. Buna karşılık, “Bakanlar Kurulu kararnamesi”, normlar hiyerarşisinde kanunların altında yer alır; dolayısıyla “Bakanlar Kurulu kararnamesi” ile kanunlarda değişiklik yapılamaz. Üçüncü olarak, “kanun hükmünde kararnameler” onay için Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulurken, “Bakanlar Kurulu kararnameleri” onay için Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmazlar. Nihayet, “kanun hükmünde kararnamelerin yargısal denetimi, Anayasa Mahkemesi tarafından yapılırken, Bakanlar Kurulu kararnamelerinin yargısal denetimi Danıştay tarafından yapılır.

2. Kanun Hükmünde Kararnamenin “Kaide-Kararname” ile Karşılaştırılması

Bakanlar Kurulunun bir kanunun emrine dayanarak çıkardığı kararnameler de vardır ki, bunlara “kaide-kararname” denir. Bu kararnameler, “bazı kanunların muayyen sahalarda Bakanlar Kuruluna verdiği geniş bir tanzim selâhiyetine müsteniden Bakanlar Kurulu tarafından neşredilen kararnamelerdir”[6]. Bu kararnamelere örnek olarak, 1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu döneminde kabul edilen 20 Şubat 1930 tarih ve 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanununa ve 18 Ocak 1940 tarih ve 3780 sayılı Millî Koruma Kanununa dayanarak Bakanlar Kurulunun çıkardığı kararnameler gösterilebilir[7].

Benzerlikleri.- Kanun hükmünde kararname ile kaide-kararnameler arasında birçok benzerlikler vardır. Bir kere, kanun hükmünde kararnamelerle de, kaide-kararnamelerle de genel, soyut, objektif hukuk kuralları konulmaktadır. Bu bakımdan kaide-kararnameler, kanun hükmünde kararnamelere içerik olarak benzerler. İkinci olarak, bunları çıkaran makam da aynıdır (Bakanlar Kurulu). Nihayet, kanun hükmünde kararname ile kaide-kararname arasında, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna yetki vermesi bakımından da benzerlik vardır. Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, bir “yetki kanunu” ile Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından Bakanlar Kuruluna verilmektedir. Kaide-kararnamelerde de, kararname çıkarma yetkisi Bakanlar Kuruluna yine Türkiye Büyük Millet Meclisinin çıkardığı bir kanun ile (örneğin 1567 ve 3780 sayılı Kanunlar) verilmiştir.

Farklılıkları.- Ancak kanun hükmünde kararname ile kaide-kararnameler arasında birçok farklılık vardır: Bir kere, kanun hükmünde kararnamelerin kaynağı Anayasada bulunurken, kaide-kararnamelerin kaynağı Anayasada bulunmaz. İkinci olarak, kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulmaları gerekirken, kaide-kararnameler Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulmazlar. Üçüncü olarak, kanun hükmünde kararnameler ile yürürlükteki kanunlarda değişiklik yapılması mümkündür. Oysa, kaide-kararnameler ile yürürlükteki kanunlarda değişiklik yapılamaz. Yani, kaide kararnameler normlar hiyerarşisinde kanunların altında yer alır[8]. Nihayet, kanun hükmünde kararnamelerin yargısal denetimi Anayasa Mahkemesinde yapılırken, kaide-kararnamelerin yargısal denetimi Danıştayda yapılır.

3. Kanun Hükmünde Kararnamenin Tüzük ile Karşılaştırılması

Benzerlikleri.- Kanun hükmünde kararname ile tüzük arasında benzer yönler bulunmaktadır. Her ikisi de Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılırlar. Her ikisi de Cumhurbaşkanı tarafından imzalanırlar. Her ikisi de Resmî Gazetede yayımlanırlar.

Farklılıkları.- Ancak aralarında çok önemli farklılıklar da vardır. Bir kere, kanun hükmünde kararname çıkarabilmek için Bakanlar Kurulunun yetki kanununa ihtiyacı varken, tüzük çıkarabilmek için bir yetki kanununa ihtiyacı yoktur. İkinci olarak, kanun hükmünde kararnameler Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulduğu halde, tüzükler sunulmazlar. Üçüncü olarak, kanun hükmünde kararnameler normlar hiyerarşisinde kanunlar ile aynı düzeyde bulunurlar. Oysa tüzükler, kanunların altında yer alırlar. Dolayısıyla, tüzükler, kanunlara aykırı olamazlar. Dördüncü olarak, kanun hükmünde kararnamelerin yargısal denetimi Anayasa Mahkemesi tarafından yapıldığı halde, tüzüklerinki Danıştay tarafından yapılır. Nihayet, tüzük çıkarılmadan önce Danıştay incelemesinden geçirilir. Oysa kanun hükmünde kararname için böyle bir şart yoktur.

4. Kanun Hükmünde Kararnamenin Yönetmelik ile Karşılaştırılması

Kanun hükmünde kararname ile bakanlıkların, kamu tüzel kişilerinin çıkardığı yönetmelikler arasında hiçbir karışma olmaz. Bu nedenle bunların birbiriyle karşılaştırılmasına gerek yoktur.

Ancak “Bakanlar Kurulu yönetmeliği”[9] ile kanun hükmünde kararnamenin karşılaştırılmasında yarar olabilir.

Benzerlikleri.- Kanun hükmünde kararname ile “Bakanlar Kurulu yönetmeliği” arasında birtakım benzerlikler vardır: Bunların her ikisi de Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılırlar, her ikisi de Cumhurbaşkanı tarafından imzalanırlar ve her ikisi de Resmî Gazetede yayımlanırlar.

Farklılıkları.- Ancak bunların aralarında çok önemli farklılıklar vardır. Bir kere, kanun hükmünde kararname çıkarabilmek için Bakanlar Kurulunun yetki kanununa ihtiyacı varken, yönetmelik çıkarabilmek için böyle bir yetkiye ihtiyacı yoktur. ikinci olarak, kanun hükmünde kararnameler Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulduğu halde, Bakanlar Kurulu yönetmelikleri Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulmazlar. Üçüncü olarak, kanun hükmünde kararnameler normlar hiyerarşisinde kanunlar ile aynı düzeyde bulunurlar. Oysa Bakanlar Kurulu yönetmelikleri, kanunların altında yer alırlar. Dolayısıyla, Bakanlar Kurulu yönetmelikleri, kanunlara aykırı olamazlar. Nihayet, kanun hükmünde kararnameler Anayasa Mahkemesi tarafından denetlendiği halde, Bakanlar Kurulu yönetmelikleri Danıştay tarafından denetlenirler.

III. Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Niteliği: “Yasama İşlemi” mi, “İdarî İşlem” Mi?

Kanun hükmünde kararname, bir “yasama işlemi” mi; yoksa bir “yürütme işlemi” midir? Daha güzel bir ifadeyle, kanun hükmünde kararname, bir “teşriî işlem” mi, yoksa “idarî işlem” midir? Bir işlemin hukukî niteliğini tespit etmek için genellikle “maddî” ve “şeklî (organik)” olmak üzere iki değişik kriter kullanılmaktadır. Kanun hükmünde kararnamenin hukukî niteliğini maddî kriter ve şeklî kritere göre ayrı ayrı tespit edebiliriz.

A. Maddî Kritere Göre

Maddî kriter , ünlü Fransız anayasa hukukçusu Léon Duguit tarafından savunulmuştur[10]. Duguit, devletin hukukî işlemlerini münhasıran maddî açıdan, yani işlemi yapan organın veya memurun niteliğine bakmaksızın, işlemin “iç mahiyeti (nature intrinsèque)”ne bakarak birbirinden ayırmaktadır[11]. İşlemlerin iç mahiyetine göre ise yasama işlemi kural-işlem; idarî işlem ise sübjektif işlem niteliğindedir[12]. Duguit’ye göre, yasama işlemi daima, genel, sürekli, objektif, kişilik-dışı niteliktedir[13]. İdarî işlem ise daima bireysel ve somut bir işlemdir. Yasama işlemi bir hukuk kuralının ifadesidir; idarî işlem ise bir hukukî durumun yaratılması veya şartıdır[14].

Bu şekilde açıkladığımız maddî kriter bakımından kanun hükmünde kararnamelerin, her ne kadar Bakanlar Kurulu tarafından yapılıyor olsalar da, bir idarî işlem değil, yasama işlemi niteliğinde olduğunu kolaylıkla söyleyebiliriz. Zira, kanun hükmünde kararname, kanun gibi, genel, soyut, objektif, kişilik-dışı düzenlemeler getirmektedir.

B. şeklî (organik) Kriter e göre

Fransız anayasa hukukçusu Raymond Carré de Malberg tarafından savunulmuş olan şeklî (organik) kritere[15] göre, devletin hukukî işlemleri, bu işlemleri ifa eden organa ve yapılış şekillerine göre tasnif edilmektedir. Bu tasnifte işlemin niteliği, yani onun genel soyut, bireysel olmasının hiçbir rolü yoktur. Bu kritere göre, devletin üç çeşit organı tarafından, bu organlardan her birine özgü şekillerde yerine getirilen işlemler o organın işlemidir[16]. Carré de Malberg’e göre, devletin işlemleri, yasama organı tarafından yapıldığında yasama işlemlerini; yürütme organı tarafından yapıldığında yürütme işlemlerini ve yargı organı tarafından yapıldığında yargı işlemlerini oluşturur[17].

Bu şekilde açıklanan organik kritere göre, kanun hükmünde kararnamenin, genel olarak, yürütme işlemi (idarî işlem) niteliğinde olduğunu söyleyebiliriz. Zira, kanun hükmünde kararname, yasama organının değil, bakanlar kurulunun bir işlemidir. Ancak bu genel olarak doğru bir ifadedir. Kanun hükmünde kararnamelerin organik açıdan hukukî niteliğini tespit etmek için kanun hükmünde kararname sürecini devrelere ayırıp incelemek gerekir.

1. Yasama Organı Tarafından Kabul veya Reddedilmesinden Önceki Dönemde

Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilmesinden yasama organı tarafından görüşülmesine kadar geçecek dönemde, kanun hükmünde kararname, şeklî (organik) bakımdan bir “yasama işlemi” değil, bir “yürütme işlemi (=idarî işlem)”dir. Zira, bu safhada, kanun hükmünde kararname Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılmakta ve yasama organının müdahalesi olmaksızın yürürlüğe girmekte ve bütün hüküm ve sonuçlarını doğurmaktadır. Kanun hükmünde kararname yasama organı tarafından onaylanıncaya veya reddedilinceye kadar bazen yıllarca yürürlükte kalabilmektedir. Bu safhada kanun hükmünde kararnamenin organik açıdan bir idarî işlem, bir yürütme işlemi olduğuna şüphe yoktur.

2. Yasama Organı Tarafından Kabul veya Reddedilmesinden Sonraki Dönemde

Kanun hükmünde kararname yasama organı tarafından reddedilmişse yürürlükten kalkar. Burada bir yürütme işleminin bir yasama işlemi ile yürürlükten kaldırılması hali vardır. Aşağıda göreceğimiz gibi Türkiye’de, kanun hükmünde kararname Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddedilmişse, ret kararının Resmî Gazete yayınlandıkları gün yürürlükten kalkar.

Ancak, kanun hükmünde kararnamenin yasama organı tarafından onaylanması durumunda, kanun hükmünde kararnamenin organik açıdan niteliğinin değişip değişmediği kanımızca tartışmalıdır. Burada, yasama organının onay işleminin, kanun hükmünde kararnameyi bir kanun haline dönüştürdüğü kabul edilirse, onaylandıktan sonra kanun hükmünde kararnamenin organik açıdan da bir yasama işlemi haline geldiği sonucuna varabiliriz. Ancak, onay işleminin kanun hükmünde kararnameyi kanun haline dönüştürmediği fikri kabul edilirse, kanun hükmünde kararname onaylandıktan sonra da organik açıdan “yürütme işlemi (=idarî işlem)” olarak kalır.

Aşağıda ayrıca göreceğimiz ve doğruluğunu tartışacağımız gibi, Türkiye’de Türkiye Büyük Millet Meclisinin onay işleminin kanun hükmünde kararnameyi kanun haline dönüştürdüğü fikri doktrinde, Anayasa Mahkemesi içtihadında ve uygulamada kabul edilmektedir. Bu genel kabule göre, kanun hükmünde kararname onaylandıktan sonra şeklî ve organik açıdan da yasama işlemi haline gelmiş olur.

Anayasa Mahkemesi böyle bir ayrım yapmaksızın, kanun hükmünde kararnameleri organik açıdan yürütme işlemi, fonksiyonel açıdan ise yasama işlemi niteliğinde görmektedir. Bu konuda Yüksek Mahkeme değişik kararlarında şu klişeyi kullanmaktadır:

 “Anayasa’da öngörüldüğü biçimi ile, KHK'ler yapısal (organik, uzvi) bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi niteliğindedir”[18].

IV. Kanun Hükmünde Kararname Kurumuna ihtiyaç duyulmasının nedenleri

Kanun hükmünde kararname kurumuna ihtiyaç duyulmasının nedenleri şu şekilde özetlenebilir:

1. Hız .- Kanun hükmünde kararnamelere ihtiyaç duyulmasının birinci nedeni, parlâmentolara nazaran hükûmetlerin daha hızlı çalışması, daha çabuk karar alabilmesidir. Parlamentolar yüzlerce kişiden oluşur. Ağır usûl kurallarına uyarak çalışırlar. Kanun tasarıları ilk önce komisyonlarda görüşülür, sonra genel kurula iner. Her madde hakkında birçok tartışma ortaya çıkabilir. Bu şekilde bir kanun tasarısının kanunlaşması günler, hatta aylar alabilir. Oysa, bakanlar kurulu aynı düzenlemeyi bir kanun hükmünde kararname ile birkaç saat içinde gerçekleştirebilir.

2. İş Yükü.- Kanun hükmünde kararnamelere ihtiyaç duyulmasının ikinci nedeni, parlâmentoların iş yükünün fazlalığıdır. Günümüzde parlâmentolar bir yılda birkaç değil, yüzlerce kanun çıkarmak zorundadır. Kanunlarda ise giderek daha ayrıntılı düzenlemeler yapılmaktadır. Her yıl daha fazla kanuna, daha uzun kanunlara ihtiyaç duyulmaktadır. Bu iş yükünün altından bir parlâmentonun kalkması mümkün değildir. Her yasama dönemi biterken kaçınılmaz olarak birçok kanun tasarısı kadük olmaktadır. Parlâmentolara sunulan kanun tasarı ve tekliflerini sonuçlandırabilmek için parlamentolar gece gündüz hiç ara vermeden çalışsalar, yine de bunun altından kalkamazlar.

3. Uzmanlık.- Kanun hükmünde kararnamelere ihtiyaç duyulmasının üçüncü nedeni, bilimsel ve teknik bakımdan parlâmentolara nazaran hükûmetlerin daha ehliyetli olmasıdır[19]. Günümüzde, ortaya çıkan meseleler giderek daha karmaşık hal almıştır. Bu karmaşık meselelerin çözümü için bilimsel ve teknik uzmanlık gerekmektedir. Parlâmentoların bu uzmanlığa sahip olmadığı açıktır. Uzman olmayan kişilerden oluşmayan bir meclisin isabetli kanunlar yapamayacağı tahmin edilebilir.

4. Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnamelerine İhtiyaç Duyulmasının Nedeni: “Zaruret Hali”.- Şiddet olaylarının yaygınlaşması, ağır ekonomik bunalım, savaş, seferberlik gibi olağanüstü hallerde toplumun güvenliği ve hatta devletin varlığı tehlike altına girer. Bu tehlikenin aşılabilmesi için, devletin olağan dönemlerde görülmeyen, çok geniş, olağanüstü yetkilere ihtiyacı vardır. Bu olağanüstü yetkiler, devletin hangi organına verilmelidir? Bu yetkilerin yasama organına verilmesi mümkün değildir. Çünkü, yasama organı zor ve ağır işleyen mekanizması nedeniyle, olağanüstü olaylar karşısında yeterince çabuk ve kararlı davranamamakta, olağanüstü olayların seyrine ayak uyduramamaktadır. Yürütme organının ise bu olağanüstü olaylar karşısında daha çabuk ve enerjik hareket etmesi, daha etkili olması mümkündür[20]. O halde, olağanüstü hallerde düzenleme yetkisi ve keza yasama işlemi niteliğindeki işlemler yapma yetkisi yürütme organına verilmelidir. Bunun yolu ise, hükümete olağanüstü hallerde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin tanınmasından geçer.

- Kanun Hükmünde Kararname Çıkarılması “İstisnaî” Bir Usûl mü?

Yukarıda kanun hükmünde kararnamelere duyulan ihtiyacın nedenlerini belirttik. Buradan da anlaşılacağı üzere -ola-ğanüstü  hal  kanun  hükmünde  kararnameleri  bir  yana bırakılırsa-, kanun hükmünde kararnamelere duyulan ihtiyaç, “geçici” ve “istisnaî” bir ihtiyaç değildir. Kanun hükmünde kararnamelere, acil durumlarda başvurulabileceği gibi, normal durumlarda da başvurulabilir. Bu bir genel düzenleme yetkisidir. Nasıl kanun ile düzenleme yapılıyorsa, Anayasada belirlenen koşullarına uymak şartıyla, kanun hükmünde kararnameyle de aynen öyle düzenleme yapılabilir. Zira, yukarıda belirttiğimiz gibi, kanun hükmünde kararnamelere ihtiyaç duyulmasının tek nedeni, ivedi ve olağanüstü konularda çabuk düzenleme yapılması ihtiyacı değildir. Konunun teknik olması, ayrıntılı düzenlemeler gerektirmesi, yasama organı önündeki iş yükünün ağırlığı da kanun hükmünde kararnamelere ihtiyaç duyulmasının bir nedenidir.

Kanun hükmünde kararnameyle düzenleme yapılması modern devletlerde istisnaî bir durum değildir. Günümüz devletlerinde bakanlar kurulunun kanun hükmünde kararnameyle düzenleme yapması, en az yasama organının kanunla düzenleme yapması kadar genel ve olağan bir durumdur.

- Kanun Hükmünde Kararnameyle Düzenleme Yapılması, Kanunla Düzenleme Yapılmasına Göre Daha Az Demokratik midir?

Anayasa Mahkemesi, aşağıda göreceğimiz gibi, bazı kararlarında, kanun hükmünde kararnameyle sık sık düzenleme yapılmasını anti-demokratik olarak görmüştür. Mahkemeye göre,

“KHK'ler ancak ivedilik isteyen belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur. Sık sık bu yola başvurulması demokratik yapılanmanın temel organı yasama organını bir tür dışlamak ya da geri iterek ona ilişkin özgür haklara el atma niteliğini alır”[21].

Kanımızca, yukarıdaki alıntıda[22] dile getirilen görüş, Anayasa Mahkemesinin demokrasi teorisi konusunda ne kadar bilgisiz olduğunu göstermektedir. Modern demokrasi teorisinde, bir yetkinin yasama organı tarafından kullanılmasını demokratik, yürütme organı tarafından kullanılmasını ise anti-demokratik olarak gören bir görüş şimdiye kadar dile getirilmemiştir. Ergun Özbudun’un isabetle belirttiği gibi,

“günümüzde yürütme organının düzenleyici yetkilerinin genişlemesi tüm batı demokrasilerinde görüldüğü gibi, bu değişimi antidemokratik olarak nitelendirmek de mümkün değildir. Çağdaş demokrasilerde yürütme organı ne ölçüde halk iradesinden kaynaklanıyorsa, yürütme organı da o kadar halk iradesinden kaynaklanmaktadır”[23].

V. Türk Pozitif Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde Kararname Kurumunun Tarihsel Gelişimi 

Biz çalışmamızın birinci ve ikinci kısımlarında kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimini tamamıyla 1982 Anayasasının pozitif düzenlemeleri çerçevesinde inceleyeceğiz. O nedenle, o kısımlarda değinemeyeceğimiz olan, kanun hükmünde kararnamelerle ilgili önceki Anayasalarımızdaki durumu burada kısaca vermek uygun düşer.

A. 1876 Kanun-ı Esasîsi: “Kanun-ı Muvakkat”

İlk önce belirtelim ki, 1876 Kanun-ı Esasîsinden önce de padişahlar tarafından çıkarılan kararnameler mevcuttu. Bunlar, padişah tarafından çıkartılıyorlarsa da, aslında bunlar “kanun”dan başka bir şey değildi[24]. Zira, o dönemde, ayrıca bir yasama meclisi mevcut değildi ki, bu organın yerine yürütme organı, kanun niteliğinde işlemler yapmış olsun. Hem yasama, hem de yürütme yetkisi nihaî tahlilde padişah tarafından kullanılıyordu. Böyle bir sistemde zaten kanun hükmünde kararname kurumunun olması tasavvur edilemez[25].

1876 Kanun-ı Esasîsi ile birlikte, yasama ve yürütme organları birbirinden ayrılmıştır. Ancak bundan sonra kanun hükmünde kararname kurumunun olması düşünülebilir. 1876 Kanun-ı Esasîsi bir nevi kanun hükmünde kararname olarak kabul edebileceğimiz “kanun-ı muvakkat” kurumunu kabul etmiştir.

1876 Kanun-ı Esasîsinin 36’ncı maddesi ne göre,

“Meclisi Umumî mün'akit olmadığı zamanlarda Devlet bir muhataradan veya emniyeti umumîyeyi halelden vikaye için bir zaruret mübreme zuhur ettiği ve bu bapta vaz'ına lüzûm görünecek kanunun müzakeresi için Meclisin celp ve cem'ine vakit müsait olmadığı halde Kanun-ı Esasî ahkâmına mugayir olmamak üzere Heyet-i Vükelâ tarafından verilen kararlar Heyet-i Mebusanın içtimaile verilecek karara kadar ba irade-i seniye muvakkaten kanun hüküm ve kuvvetindedir”.

Görülüyor ki, bu madde, olağanüstü hallerde, yürütme organının vereceği kararların, parlâmentonun toplanıp karar vermesine kadar, geçici olarak kanun hüküm ve kuvvetinde olacağın öngörmektedir. Diğer bir ifadeyle, olağanüstü hallerde, Bakanlar Kurulunun geçici olarak, “kanun hüküm ve kuvvetinde” kararlar alabileceğini öngörmektedir. 1909 değişikliklerinde bu maddeye esasta dokunulmamış, sadece bu maddeye, bu kararların “ilk içtimada Heyet-i Mebusana tevdi edilmesi” şartı eklenmiştir.

Uygulamada, bu maddeye dayanarak, yapılan düzenlemelere “kanun-ı muvakkat” ismi verilmiştir. 1876 Kanun-ı Esasîsi döneminde bu kanun-ı muvakkatlere çok sık başvurulmuştur. Tarık Zafer Tunaya’nın tespitlerine göre, tüm Meşrutiyet döneminde çıkarılan normal kanunların sayısı 1500 kadar iken, 1908-1918 döneminde 1061 adet, 1918-1922 döneminde ise 621 adet kanun-ı muvakkat çıkarılmıştır[26]. Bu dönemde çıkarılan kanun-ı muvakkatlerden bazıları çok uzun ömürlü olmuştur. Örneğin 16.5.1987 gün ve 3360 sayılı Kanun ile “İl Özel İdaresi Kanununa” dönüştürülmüş olan 13 Mart 1329 (1913) tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-ı Muvakkati, 20 Mayıs 1982 tarih ve 2675 sayılı Milletlerarası Özel Hukuk ve Usûl Hukuku Hakkında Kanun ile yürürlükten kaldırılan 23 Şubat 1330 tarihli Memalik-i Osmaniyede Mukim Ecanibin Hak ve Vezaifine Dair Kanun-ı Muvakkat, günümüze kadar varlığını sürdürmeyi başarabilmiş olan 4 Şubat 1329 (1913) tarihli Memurin Muhakematı Kanun-ı Muvakkati  ve 13 Mart 1329 (1913) tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-ı Muvakkati [27] bunlardan birkaçıdır.

“Kanun-ı muvakkatler”, “kanun hükmünde kararname” olarak kabul edilebilirler. Yani, kanun-ı muvakkat yukarıda yaptığımız kanun hükmünde kararname tanımına uymaktadır. Zira, bir kere, kanun-ı muvakkat çıkarma yetkisi Bakanlar Kuruluna aittir. İkinci olarak, kanun-ı muvakkat çıkarma yetkisi, bizzat Anayasadan (1876 Kanun-ı Esasîsi, m.36) kaynaklanmaktadır. Üçüncü olarak, bu kanun-ı muvakkatler Meclis-i Mebusanın onayına sunulmaktadır. Dördüncü olarak, bu kanun-ı muvakkatler, normlar hiyerarşisinde kanun düzeyinde yer almaktadır; dolayısıyla diğer kanunlarda değişiklik yapabilmektedirler.

Ancak, kanun-ı muvakkatler her ne kadar “genel olarak” kanun hükmünde kararname olarak nitelendirilebilirse de, 1982 Anayasasının öngördüğü kanun hükmünde kararname rejiminden bazı noktalardan haliyle farklıdır. Bir kere, 1982 Anayasasının öngördüğü kanun hükmünde kararname çıkarabilme yetkisi için Bakanlar Kurulunun yetki kanununa ihtiyacı vardır. Oysa 1876 Kanun-ı Esasîsi dönemindeki kanun-ı muvakkatleri çıkarabilmek için böyle bir yetki kanununa ihtiyaç yoktur. Yetki doğrudan Anayasa tarafından verilmiştir. Aralarında diğer önemli bir fark da, 1876 Kanun-ı Esasîsi döneminde kanun-ı muvakkat çıkarabilmenin bir şartı, Meclis-i Umumînin toplanık olmamasıdır. Oysa, 1982 Anayasasında, kanun hükmünde kararname çıkarabilme şartları arasında böyle bir şart yoktur.

1876 Kanun-ı Esasîsi döneminde kanun-ı muvakkat uygulamasından şu sonucu çıkarabiliriz ki, Türkiye’de 1970’lerde çok tartışılan, günümüzde de Anayasa Mahkemesi ve doktrinin önemli bir kısmının hâlâ içine sindiremediği kanun hükmünde kararname kurumu aslında bizim tarihimize hiç de yabancı değildir; Osmanlının son döneminde oldukça yaygın bir uygulamaya erişmiştir.

B. 1921 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu  Dönemi

Çok kısa bir Anayasa olan 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanununun metninde kanun hükmünde kararnamelere ilişkin bir hüküm yoktur. Ancak, bu Anayasa döneminde, Büyük Millet Meclisinin Mustafa Kemal Paşaya ve Hükûmete yasama işlemi niteliğinde işlemler yapma yetkisi vermiştir. Örneğin 5 Ağustos 1921 tarih ve 144 sayılı Başkumandanlık Kanunu, Mustafa Kemal Paşaya yasama işlemi niteliğinde tasarruflarda bulunma hakkı veriyordu. Bu bir nevi “teşriî vekâlet” idi. Bu teşriî vekâlet üç defa üç aylık sürelerle uzatılmıştır. Hükümete yasama işlemi niteliğinde yetkiler veren diğer bir kanun da, 31 Temmuz 1922 tarih ve 249 sayılı İstiklal Mehakimi Kanunu dur. Bu kanun, gerekli görmesi halinde İcra Vekilleri Heyetine İstiklal Mahkemesi kurma yetkisini veriyordu. Normal olarak, mahkemelerin Meclisin çıkardığı bir kanunla kurulması gerekirdi. Demek ki bu kanun normalde yasama organına ait bir yetkiyi yürütme organına devrediyordu.

C. 1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu  Dönemi

1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanununda kanun hükmünde kararname kurumu yoktur. Ancak bu dönemde de, Türkiye Büyük Millet Meclisi çıkardığı kanunlarla Bakanlar Kuruluna, normalde kendisi tarafından kullanılması gereken yetkileri vermiştir[28]. Bu kanunlardan çok bilinen iki tanesi, 20 Şubat 1930 tarih ve 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu  ve 18 Ocak 1940 tarih ve 3780 sayılı Millî Koruma Kanunu dur[29].

20 Şubat 1930 tarih ve 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanununun 1’inci maddesine göre,

“kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamûl veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi temine yarayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memleketten ithalinin tanzim ve tahdidine ve Türk Parasının Kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına İcra Vekilleri Heyeti selahiyetlidir”.

Bakanlar Kurulu, bu kanunda kendisine verilen yetkiyi yönetmelik veya tüzük ile değil “Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kararname”ler ile kullanmıştır. Bu kararnameler, yasama işlemi niteliğinde kurallar koymaktadır. Bu nedenle, Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu ile Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendi yetkisini belli bir alanda Bakanlar Kuruluna devrettiğini söylemek mümkündür. Bu bakımdan “Türk parasının kıymetini koruma hakkında kararnameler” ile kanun hükmünde kararnameler arasında birçok benzerlik vardır. Gerçekten de, Türk parasının kıymetini koruma hakkında kararnameler ile de, genel, soyut, objektif hukuk kuralları konulmaktadır. Dolayısıyla, bu tür kararnameler, kanun hükmünde kararnamelere içerik olarak benzerler. Keza bunları çıkaran makam da aynıdır (Bakanlar Kurulu). Nihayet, kanun hükmünde kararname ile Türk parasının kıymetini koruma kararnameleri arasında, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna yetki vermesi bakımından da benzerlik vardır. Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, bir “yetki kanunu” ile Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından Bakanlar Kuruluna verilmektedir. Türk parasının kıymetini koruma hakkında kararnamelerde ise, kararname çıkarma yetkisi Bakanlar Kuruluna yine Türkiye Büyük Millet Meclisinin çıkardığı bir kanun ile (örneğin 1567 Kanun) verilmiştir.

Ancak kanun hükmünde kararname ile Türk parasının kıymetini koruma kararnameleri arasında birçok farklılık vardır: Kanun hükmünde kararnamelerin kaynağı Anayasada bulunurken, Türk parasının kıymetini koruma kararnamelerinin kaynağı Anayasada bulunmaz. Kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulmaları gerekirken, Türk parasının kıymetini koruma kararnameleri Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulmazlar. Kanun hükmünde kararnameler ile yürürlükteki kanunlarda değişiklik yapılması mümkündür. Oysa, Türk parasının kıymetini koruma kararnameleriyle yürürlükteki kanunlarda değişiklik yapılamaz. Yani, kaide kararnameler normlar hiyerarşisinde kanunların altında yer alır[30]. Keza, kanun hükmünde kararnamelerin denetimi Anayasa Mahkemesinde yapılırken, Türk parasının kıymetini koruma kararnamelerinin denetimi Danıştayda yapılır.

D. 1961 Anayasası Dönemi

1961 Anayasasının ilk şeklinde kanun hükmünde kararname kurumuna yer verilmemiştir. Ancak yukarıda belirttiğimiz 20 Şubat 1930 tarih ve 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu 1961 Anayasası döneminde de yürürlükte kalmıştır. Dahası, 3 Şubat 1970 tarih ve 1224 sayılı kanun ile Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu süresiz uygulanır hale getirilmiştir[31].

1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu döneminde hükûmetlerin arkasında hep güçlü parlâmento çoğunlukları olmuştur. O nedenle, 1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu döneminde Türkiye’de yürütme organı güçlü olmuş, aslında kanun hükmünde kararname kurumuna pek de ihtiyaç hissetmemiştir. Ancak, 1961 Anayasası döneminde yürütme organının çeşitli sebeplerle güçsüz kaldığı ortaya çıkmıştır. Neticede 20 Eylül 1971 tarih ve 1499 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunu ile 1961 Anayasası 64’üncü maddesi değiştirilerek kanun hükmünde kararname kurumu kabul edilmiştir. 64’üncü maddenin kanun hükmünde kararnamelere ilişkin hükümleri şöyledir:

“Türkiye Büyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararnameler çıkarmak yetkisi verebilir. Yetki veren kanunda, çıkarılacak kararnamelerin amacı, kapsamı ve ilkeleriyle bu yetkiyi kullanma süresinin ve yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi ve kanun hükmünde kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmiş olduğunun belirtilmesi lâzımdır.

Bu kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

Yetki kanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kararnameler, Anayasanın ve yasama meclisleri iç tüzüklerinin kanunların görüşülmesi için koyduğu kurallara göre, ancak, komisyonlarda ve genel kurullarda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanır.

Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler, bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlüğe girer.

Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel hak ve hürriyetler ile dördünce bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. Anayasa Mahkemesi, bu kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu da denetler”.

1982 Anayasası da kanun hükmünde kararnameleri kabul etmiş benzer şekilde düzenlemiştir. Aşağıda birinci ve ikinci kısımda bu düzenlemeleri ayrıntılarıyla göreceğiz.

* * *

Böylece, kanun hükmünde kararnamelerin tanımı, benzer işlemler ile karşılaştırılması, hukukî niteliği ve tarihî gelişimi gibi “giriş” niteliğindeki konuları gördükten sonra, şimdi asıl konumuza, yani 1982 Anayasasına göre kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimini incelemeye geçelim.

Biz kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimini olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri ve olağanüstü hal kanun hükmünde kararnameleri olmak üzere ikiye ayırıp inceleyeceğiz. Dolayısıyla çalışmamız iki kısımdan oluşacaktır. Birinci kısımda olağan dönemlerde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin, ikinci kısımda ise olağanüstü hâllerde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimini inceleyeceğiz.

 

PLÂN:

Birinci Kısım: Olağan Dönem Kanun Hükmünde Kararnameleri

İkinci Kısım: Olağanüstü Hal ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde
Kararnameleri

 


 

[1].   Burhan Kuzu, Türk Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde Kararnameler, İstanbul, Üçdal Neşriyat, 1985, s.127.

[2].   Biz zorunluluk olmadıkça, kanun hükmünde kararnameyi “KHK” harfleriyle kısaltmıyoruz. Haliyle başka yazarlardan veya Anayasa Mahkemesi kararlarından doğrudan alıntı yaparken, alıntıladığımız metinde geçen “KHK” kısaltmasını değiştirmiyoruz.

[3].   Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.128-21.

[4].   Necmi Yüzbaşıoğlu, 1982 Anayasası ve Anayasa Mahkemesi Kararlarına göre Türkiye’de Kanun Hükmünde Kararnameler Rejimi, İstanbul, Beta Yayınları, 1996, s.202. Aynı açıklıkla yazmamakla birlikte Erdoğan Teziç’in de aynı kanıda olduğu izlenimi doğuyor (Erdoğan Teziç, Anayasa Hukuku, İstanbul, Beta Yayınları, Beşinci Bası, 1998, s.79).

[5].   İlgili bakanın başbakan olduğu durumlarda bu kararnamelerde iki imza (başbakan+Cumhurbaşkanı) bazen dış görevlere atamalarda dört imza (ilgli bakan+dışişleri bakanı+Başbakan+Cumhurbaşkanı) bulunur (Gözü­büyük ve Tan, op.cit., c.I, s.151). 1996 yılında çıkarılan 4158 sayılı Kanun ile Bakanlar Kurulunun birden çok siyasî parti tarafından oluşturulması durumunda, Mecliste en çok üyesi bulunan diğer iki iktidar partisine mensup başbakan yardımcıları tarafından da imzalanacağı öngörülmektedir.

[6].   Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumî Esasları, İstanbul, Hak Kitabevi, 1966, Cilt I, s.400.

[7].   Bu kanunlara dayanılarak çıkarılan kararnameler için bkz. Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.261-289.

[8].   Bu farklılıklar konusunda bkz.: Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.137.

[9].   Aşağıda göreceğimiz gibi, Bakanlar Kurulunun yönetmelik çıkarma yetkisine sahip olup olmadığı tartışmalı olmakla birlikte, biz Bakanlar Kurulunun yönetmelik çıkarabileceğini kabul ediyoruz.

[10]. Léon Duguit, Manuél de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons Thorin et Fontemoing, 4e édition, 1923, s.90-102; Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons Thorin et Fontemoing, 2e édition, 1923, Cilt II, s.132 vd.

[11]. Duguit, Manuél de droit constitutionnel, op. cit., s.88.

[12]. Ibid.

[13]. Duguit, Manuél de droit constitutionnel, op. cit., s.88; Duguit, Traité de droit constitutionnel, op. cit., c.II, s.156.

[14]. Duguit, Manuél de droit constitutionnel, op. cit., s.102-103.

[15]. Raymond Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’Etat, Paris, Sirey, 1920, Cilt I, s.268.

[16]. Ibid.

[17]. Ibid.

[18]. Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.88). Anayasa Mahkemesi görüşünü başka kararlarında da tekrarlamıştır. Örneğin, Anayasa Mahkemesinin 13 Ekim 1995 Tarih ve E.1995/45, K.1995/58 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.786.

[19]. Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.64.

[20]. Ibid., s.70-71.

[21]. Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.261.

[22]. Üslûbuna bakarak bu alıntındaki cümlelerin dönemin Anayasa Mahkemesi başkanı Yekta Güngör Özden’in kaleminden çıktığını tahmin ediyoruz.

[23]. Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, Beşinci Baskı, 1998, s.207.

[24]. Ömer Lütfi Barkan, “Türkiye’de Sultanların Teşrii Sıfat ve Salâhiyetleri ve Kanunnameler”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt 12, 1946, Sayı 2-3, s.203 vd.’mına atfen Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.133.

[25]. Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.234.

[26]. Tarık Zafer Tunaya, Siyasal Kurumlar ve Anayasa Hukuku, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 3’üncü Baskı, 1975, s.113.

[27]. Bu “Kanun-ı Muvakkat”, 16.5.1987 gün ve 3360 sayılı Kanun ile “İl Özel İdaresi Kanununa” dönüştürülmüştür.

[28]. Bu tür kanunların bir listesi için bkz. Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.256-261,

[29]. Bu kanunlara dayanılarak çıkarılan kararnameler için bkz. Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.261-289.

[30]. Bu farklılıklar konusunda bkz.: Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.137.

[31]. Bu kanun 1982 Anayasası döneminde de yürürlükte kalmıştır.

 

 


 

 

Birinci Kısım
olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri

 

 

 

 

Biz bu kısımda olağan dönemlerde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimini inceleyeceğiz. Bu incelemeyi de üç bölüme ayırarak yapacağız. Birinci bölümde Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesini, ikinci bölümde Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasını, üçüncü bölümde ise çıkarılan kanun hükmünde kararnamenin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddedilmesini, aynen veya değiştirilerek onaylanmasını göreceğiz. Diğer bir ifadeyle birinci bölümde yetki kanunu, ikinci bölümde kanun hükmünde kararname, üçüncü bölümde ise ret, onay veya değiştirerek onay kanunu incelenecektir.

 

PLÂN:

Birinci Bölüm: Yetki Kanunu

İkinci Bölüm: Kanun Hükmünde Kararname

Üçüncü Bölüm: Ret, Onay veya Değiştirerek Onay Kanunu


 

Birinci Bölüm
Yetki kanunu

 

 

 

 

Olağan dönemlerde çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler Anayasamızın 91’inci maddesinde düzenlenmiştir. 91’inci maddenin ilk fıkrasına göre, Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarabilmesi için, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından yetkilendirilmesi gerekir. Bu yetkilendirme, bir “yetki kanunu”yla yapılmaktadır. İşte bu bölümde, bu “yetki kanunu”nun hukukî rejimini unsur unsur inceleyeceğiz. Ancak bu unsurların incelenmesine geçmeden önce, bir ön sorun olarak bazı meselelere değinmek gerekir.

I. TBMM'nin Bakanlar Kuruluna KHK Çıkarma Yetkisi Vermesinin Hukukî Niteliği Nedir?

Yukarıda belirtildiği gibi, Türkiye Büyük Millet Meclisi Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini vermektedir. Bu yetkinin hukukî niteliği nedir[1]?

Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi konusunda belli başlı üç görüş ortaya atılmıştır. Birinci görüşe göre, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, yürütme organına verilmiş “biraz daha genişletilmiş” basit bir düzenleme yetkisidir. İkinci görüşe göre ise, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, “yasama yetkisinin devri” niteliğinde bir işlemdir. Üçüncü görüşe göre ise, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kurulunu kanun hükmünde kararname çıkarma konusunda yetkilendirmesi “yetki devri”, değil “yetki verme” niteliğindedir.

1. “Biraz Daha Genişletilmiş” Düzenleme Yetkisi
Görüşü

Bu görüş, 1961 Anayasa döneminde Lûtfi Duran tarafından savunulmuştur. Yazara göre,

“Türk KHK mekanizmasında, ne bir yasama yetkisinin yürütme organına devri (délégation), ne de yasal maddelerin düzenleme alanına aktarılması (délégalisation, déclassement) söz konusudur. T.C. Anayasası’nın 64’üncü maddesine eklenen yeni hükümlerle, sadece yürütme organının düzenleme yetkisi biraz daha genişletilmiş ve serbestleştirilmiş bulunmaktadır”[2].

Bu konuda Burhan Kuzu  da Lûtfi Duran gibi düşünmektedir. Kuzu şöyle yazmaktadır:

“Kanaatimizce, bizdeki KHK'ler ile Yürütme Organının düzenleme yetkisi biraz daha genişletilmiştir; işte hepsi o kadar. Yasama yetkisinin İcra Organına devredilmesi veya bazı konuların Yürütme alanına aktarılması söz konusu değildir”[3].

2. “Yasama Yetkisinin Devri” Görüşü

Ergun Özbudun  tarafından savunulan ikinci bir görüşe göre ise, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesi “yasama yetkisinin devri” niteliğindedir[4]. Böyle bir durumda, Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendi sahip olduğu yasama yetkisini, belli bir konuda, belli sınırlar içinde, belli bir süre için Bakanlar Kuruluna devretmektedir. Çünkü, Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname yapması, tüzük yapması veya yönetmelik yapması gibi bir işlem değildir. Zira, Bakanlar Kurulu, tüzük ve yönetmelik ile ancak kanunlara aykırı olmamak şartıyla düzenleme yapabilirken, kanun hükmünde kararname ile, yürürlükteki kanun hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmektedir. Yani, kanun hükmünde kararname, daha öncede söylediğimiz gibi, kanunla aynı hukukî güce sahiptir. Kanun hükmünde kararnamenin bunu ancak, yetki kanununun belirlediği alanda yapabilmesi onun hukukî gücünü etkilemez. Ergun Özbudun’un isabetle belirttiği gibi,

“yasama yetkisi ne şekilde anlaşılırsa anlaşılsın, bu yetkinin ‘kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak’ unsurlarını içerdiğinden şüphe yoktur. Dolayısıyle, yürürlükteki kanun hükümlerini değiştirebilen ve kaldırabilen bir işlemin, kanunla aynı hukukî güçte olduğu ve bu tür işlemler yapabilme yetkisinin de maddî bakımdan yasama yetkisi olarak vasıflandırılması gerektiği sonucuna varılabilir”[5].

Kanımızca da, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini vermesi, bir “yasama yetkisinin devri” niteliğindedir. Ancak bu takdirde de, 1982 Anayasasının 7’nci maddesinde öngörülen “yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesi” karşısında bu “yetki devri”nin nasıl yapılabildiğini açıklamak gerekecektir. Bunu biraz aşağıda yapacağız. Şimdi üçüncü bir görüşü görelim.

3. “Yetki Devri” Değil, “Yetki Verme” Görüşü

Erdoğan Teziç  ve Necmi Yüzbaşıoğlu gibi bazı yazarlara göre ise, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesi, “yetki devri” niteliğinde değil, “yetki verme” veya “yetki tanıma” niteliğindedir. Erdoğan Teziç’e göre,

“1961 Anayasasında olduğu gibi, 1982 Anayasasında da Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisinin tanınmış olması, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesini ortadan kaldırmamaktadır. Şöyle ki, Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, kanunla düzenlenecek konuların yürütmenin düzenleme alanına sokulması, ya da yasama alanından çıkarılması (délégalisation) sonucunu doğurmamaktadır. Yasama organı verdiği yetkiyi her zaman bir kanunla geri alabileceği gibi, o alanda, daha sonra yasal düzenlemede de bulunabilir”[6].

Necmi Yüzbaşıoğlu  da aynı şekilde, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesinin “yetki devri” değil, “yetki verme” niteliğinde olduğunu savunmaktadır. Yazara göre,

“herhangi bir alanda aslî düzenleme yetkisi, yasama organında olduğu, yani yasama organının her an bizzat kendisinin düzenleyebileceği, işten tamamen el çekmediği sürece, yürütme organının kendi denetimi altında, geçici bir süre için, bu alanı yürütme organının düzenlemesine izin vermesi yetki devri değildir. Dolayısıyla, Meclis’in bir alanı asıl düzenleme yetkisini kendisinde alıkoyarak, yürütme organına kendisinin belirlediği bir konuda ya da alanda, yine kendisinin denetimi altında, belirli bir süre için sonunda kendisinin son sözü söyleyebileceği bir yetki vermesi; yasama organının bu alandan elini çekmeyip her an bizzat düzenleyebilmesi koşuluyla, yetki yasama yetkisi niteliğinde de olsa, yetki devri olarak kabul edilemez”[7].

Eleştiri.- Kanımızca, Erdoğan Teziç’in ve Necmi Yüzbaşıoğlu’nun bu görüşlerine katılmaya imkân yoktur. Her iki görüş de, “yetki devri” ile “yetki verme” arasında bir farklılık olduğu varsayımına dayanmaktadır. Her iki yazarın açıklamaları da ancak bu temelde anlamlandırılabilir. Yasama organı o alandan artık el çekiyorsa, bir daha o alanda kanun çıkaramıyorsa “yetki devri”; buna karşılık, tanıdığı yetkiyi geri alabiliyor, o alanda istediği zaman kanun çıkarabiliyorsa “yetki verme” vardır. Böyle bir ayrım varsa, şüphesiz ki, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesi, bir “yetki devri” değil, bir “yetki verme”dir.

Ancak her nedense, Erdoğan Teziç ve Necmi Yüzbaşıoğlu bize “yetki devri” ile “yetki verme” arasında varsaydıkları bu ayrımın temellerini açıklamamaktadırlar. Böyle bir ayrım var mıdır? Varsa bunun temeli nedir? Yazarlar bu soruları sormamaktadırlar bile. Böyle bir ayrımın varlığı daha önceden ispat edilmedikçe, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesinin bir “yetki devri” değil, bir “yetki verme” olduğunu söylemenin bir anlamı yoktur.

Kanımızca, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin Bakanlar Kuruluna verilmesi Türkiye Büyük Millet Meclisinin o alanda bir daha kanun çıkarma yetkisinden vazgeçtiği anlamına gelmemektedir. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi geri almadıkça ve o alanda tekrar kanun çıkarmadıkça, Bakanlar Kurulu o alanda kanun hükmünde kararname çıkarabilmektedir. Yani o alanda yürürlükteki kanunları ilga edebilmekte veya onlarda değişiklik yapabilmektedir. Mevcut kanun hükümlerini yürürlükten kaldırma veya değiştirme yetkisi bir yasama yetkisi ise, bu yetkinin Bakanlar Kurulu tarafından kullanılıyor olması, “yasama yetkisinin devri” değil de nedir?

4. Anayasa Mahkemesinin İçtihadı

Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesinin niteliği konusunda, Anayasa Mahkemesi “yasama yetkisinin devri” görüşünü reddetmektedir. Yüksek Mahkeme, 6 Şubat 1990 tarih ve K.1990/3 sayılı Kararında şöyle demiştir:

“Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarabilme konusunda verilen yetki... yasada öngörülen koşullar ve süre ile sınırlı olup, Anayasanın 7. maddesindeki yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinin bir istisnası sayılması genellik kazanan bir görüş değildir. Anayasa Mahkemesi’nin konuya ilişkin kararlarında da vurgulandığı gibi, TBMM tarafından, önemli, zorunlu ve ivedi durumlar dışında ve yasama yetkisinin devri niteliğinde Bakanlar Kurulu’nun yetkilendirilmemesi gerekir. Yasama yetkisinin herhangi bir nedenle ve sınırlı da olsa devri olanaksızdır”[8].

Anayasa Mahkemesi bir diğer kararında da şu görüşü dile getirmiştir:

“Anayasa’da öngörüldüğü biçimi ile, KHK'ler yapısal (organik, uzvi) bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi niteliğindedir. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa ile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabul etmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul edebilir. Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla düzenlenmesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organının düzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisi verilmiş olması Anayasa’nın 7. maddesinde öngörülen ‘Yasama yetkisinin devredilmezliği’ ilkesini ortadan kaldırmaz”[9].

Anayasa Mahkemesinin bu içtihadına karşı da yukarıda Erdoğan Teziç ve Necmi Yüzbaşıoğlu’na  yönelttiğimiz eleştiri yöneltilebilir. Türkiye Büyük Millet Meclisinin “verdiği yetkiyi bir yasa ile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabul etmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul” edebilmesi, yasama yetkisinin devredilmediği anlamına gelmez. Zira, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa ile her zaman geri alabilir. Keza, kendisine sunulan KHK'leri aynen kabul veya reddedebilir veya değiştirebilir de. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi kanunla geri almadıkça, Bakanlar Kurulunun çıkardığı kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararname hakkında kabul veya ret kararına kadar geçen devrede organik olarak bir Bakanlar Kurulu işlemi olarak yürürlükte kalmakta ve bu sürede mevcut kanunlarda değişiklik yapabilmektedirler. Dolayısıyla bu yetki, yasama yetkisidir. Keza, böyle bir yetkinin Bakanlar Kuruluna verilmesi de “yasama yetkisinin devri” anlamına gelir.

 

II. Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlkesi Karşısında Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisinin verilmesi Nasıl Açıklanabilir?

Yukarıda gördüğümüz gibi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesi, kanımızca, “yasama yetkisinin devri” niteliğindedir. Oysa 1982 Anayasasının 7’nci maddesi ne göre, “yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez”. Bu hüküm karşısında nasıl oluyor da, Türkiye Büyük Millet Meclisi yasama yetkisini Bakanlar Kuruluna devredebilmektedir? Burada bir Anayasaya aykırılık yok mudur? Açıkçası, Anayasanın “yasama yetkisi devredilemez” diyen 7’nci maddesi ile “Türkiye Büyük Millet Meclisi Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir” diyen 91’inci maddesi arasında bir “çatışma” yok mudur[10]?

Hemen belirtelim ki, bu “çatışma” sorunu, yukarıda kasten yanlış bir şekilde ortaya atılmış “sahte” bir sorundur. Zira, bilindiği gibi, bir hukuk düzeninin kuralları arasında bir “çatışma” olması mümkün değildir. Zira hukuk kuralları tutarlı bir bütün oluştururlar. Hukuk kurallarının oluşturduğu bu tutarlı bütüne hukuk düzeni denir. Tanımı gereği, hukuk düzenini oluşturan unsurlar arasında bir çatışma , bir çelişki olması mümkün değildir. Yine de ilk bakışta birbiriyle çatışıyormuş gibi görünen birden fazla kural bulunabilir. Ancak bu çatışma olsa olsa “görünüşte”dir, “zahirî”dir. İşte hukuk kuralları arasında böyle bir “görünüşte çatışma” varsa, bu çatışma, şu üç ilkeye göre çözülür: “Lex superior derogat legi inferiori (üst kanun alt kanunları ilga eder)”; “lex posterior derogat legi priori (sonraki kanun önceki kanunları ilga eder)” ve “lex specialis derogat legi generali (özel kanun genel kanunları ilga eder)”[11]. Buna göre, bir kanunun iki ayrı hükmü arasında çelişki var ise, bu çelişki, lex specialis derogat legi generali  ilkesi uyarınca çözümlenir. Yani çelişen hükümlerden “genel nitelikte” olanı ihmal edilip, “özel nitelikte” olanı tercih edilir ve uygulanır.

Gerçekten de, 1982 Anayasasının 7’nci maddesi ile 91’inci maddesi  arasında bir çatışmanın olması hukuken tasavvur edilemez. Aynı Anayasanın bir parçası olan iki madde arasında çatışma değil, olsa olsa “genel hüküm-özel hüküm” ilişkisi olabilir. Anayasanın 7’nci maddesi “genel hüküm (lex generalis)” niteliğindedir. Zira yasama yetkisi konusunda genel bir ilke koymaktadır. Buna karşılık, Anayasanın 91’inci maddesi “özel hüküm (lex specialis)” niteliğindedir. Çünkü, bu madde, belli alanlardaki yasama yetkisini, belli şartlarda kullanılmasını ayrıca düzenlemektedir. O halde, 91’inci madde ile 7’nci madde arasında çatışma yoktur. Zira, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi konusunda, Anayasanın genel hüküm olan 7’nci maddesi değil, özel hüküm olan 91’inci maddesi uygulanır[12].

Bu çözüme göre, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinin bir “istisnası” niteliğindedir[13]. Ergun Özbudun bu görüşüne bir de kanıt getirmektedir[14]. Danışma Meclisince kabul edilen Anayasa Tasarısının yasama yetkisine ilişkin 7’nci maddesinde yasama yetkisinin devredilemeyeceği belirtildikten sonra, “Anayasa ile Cumhurbaşkanının ve Bakanlar Kuruluna verilen kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi saklıdır” cümlesi eklenmiştir. Gerçekten, aynı husus, bu maddenin gerekçesinde de açıkça belirtilmiştir. Bu hususu belirten cümle, “bu yetkinin amaç ve kapsamı Anayasanın bu konularla ilgili maddelerinde açıkça belirtilmiş bulunmaktadır” gerekçesiyle, Millî Güvenlik Konseyince madde metninden çıkartılmıştır. Yani, bu hususun ayrıca Anayasada açıklanmasına lüzum bulunmadığı düşünülmüştür[15].

Anayasa Mahkemesi de aslında 11 Ocak 1985 tarih ve K.1985/1 sayılı Kararında 91’inci maddenin 7’nci maddenin bir istisnasını teşkil ettiğine karar vermiştir. Anayasa Mahkemesine göre,

“Anayasanın 7’nci maddesindeki ‘yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez’ biçimindeki hüküm, genel nitelikte bir kuraldır. Anayasa’nın 91., 121. ve 167/2. maddelerindeki özel kurallar gözönünde tutularak değerlendirilmelidir. Nitekim Danışma Meclisinde kabul edilen sözkonusu 7. maddenin ‘Bu yetki devredilemez. Anayasa ile Cumhurbaşkanına ve Bakanlar Kuruluna verilen Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi saklıdır’ biçimindeki ikinci fıkranın ikinci cümlesi Millî Güvenlik konseyi Anayasa Komisyonunca metinden çıkarılmış ve maddede yapılan değişikliğin gerekçesinde: (Maddenin ikinci fıkrasının ikinci cümlesi... hükmü madde metinden çıkarılmıştır. Zira, bu yetkinin amaç ve kapsamı Anayasa’nın bu konularla ilgili maddelerinde açıkça belirtilmiş bulunmaktadır) denilmek suretiyle yapılan değişikliğin nedeni açıklanmıştır”[16].

Ancak yukarıda gördüğümüz gibi, Anayasa Mahkemesi daha sonraki kararlarında Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesini “yasama yetkisinin devri” niteliğinde görmediğinden, Anayasanın 7’nci maddesinde belirtilen yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi karşısında kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin durumunu açıklama zorunluluğu hissetmemiştir.

III. Yetki Kanunlarında bulunması Gereken unsurlar 

Olağan dönemlerde çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler Anayasamızın 91’inci maddesinde düzenlenmiştir. 91’inci maddenin ilk fıkrasının birinci cümlesi şudur: “Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir”. Bu cümleden hareketle şunları söyleyebiliriz. Bir kere, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, yürütme organının bir başka kısmına değil, Bakanlar Kuruluna aittir. İkinci olarak, bu yetki, ona Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilmektedir. Diğer yandan 91’inci maddenin ikinci fıkrasından Türkiye Büyük Millet Meclisinin bu yetkiyi Bakanlar Kuruluna, bir “parlâmento kararı” ile değil, bir “kanun” ile vereceği anlaşılmaktadır.

O halde, Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarabilmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından çıkarılan bir “yetki kanunu” ile yetkilendirilmesi gerekir. Böyle bir yetkilendirme olmadan, Bakanlar Kurulunun olağan dönemlerde kendiliğinden kanun hükmünde kararname çıkarması mümkün değildir. Bu husus, Anayasa Mahkemesi kararlarında da ifade edilmiştir:

“Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasına dayanması zorunludur... Bakanlar Kurulunun belli bir konuda kanun hükmünde kararname çıkarabilmesi için öncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş olması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe, kendiliğinden KHK çıkartamaz”[17].

Buna göre, kanun hükmünde kararnameleri incelemeden önce, kanun hükmünde kararnamelerin dayanağı olan “yetki kanunu”nun hukukî rejimi ni incelemek uygun olur.

Anayasamızın 91’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre, “yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir”.

Buna göre, yetki kanunu da kendi içinde unsurlara ayrılarak incelenebilir.

Yetki kanununun içermesi gereken unsurlar, 1982 Anayasasının 91’inci maddesinin ikinci fıkrasında sayılmıştır. Bu fıkraya göre,

“Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir”.

Bu fıkraya göre, yetki kanununun taşıması gereken dört unsur vardır: Amaç, kapsam, ilkeler, kullanma süresi unsurları[18]. Gerçekten de, uygulamada çıkarılan bütün yetki kanunlarının 1’inci maddesinde “amaç”, 2’nci maddesinde “kapsam”, 3’üncü maddesinde “ilkeler” ve 4’üncü maddesinde “kullanma süresi ve süre içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağı” hususları belirtilmektedir. Keza, bu ilk dört madde de sırasıyla “amaç”, “kapsam”, “ilkeler” ve “yetki süresi” başlıklarını taşımaktadır[19].

Hemen belirtelim ki, 91’inci maddenin ikinci fıkrasının ifadesi yanlıştır. Bir kere, bir yetki kanununun kullanma süresi içinde birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarılabilmesi ihtimal dahilinde olduğuna göre, burada “kanun hükmünde kararnamenin” değil “kanun hükmünde kararnamelerin” denmesi gerekirdi. Ancak bu şekilde olsa bile, bu ifade yanlıştır. Zira, buradaki “amaç”, “kapsam”, “ilkeler” ve “süre” unsurları, kanun hükmünde kararnamelerin değil, yetki kanununun unsurlarıdır. Dolayısıyla kanun hükmünde kararnamelerde değil, yetki kanunlarında bulunması gereken unsurlardır. Yukarıda açıkladığımız gibi uygulamada da bu böyledir. Zaten aksi anlamsız olurdu. Burada “amaç”, “kapsam”, “ilkeler” ve “süre”, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna verdiği kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin “amacı”, “kapsamı”, “ilkeleri” ve “süresi”dir.

 - Yetki Kanunlarında “Konu”nun Belirtilmesi Zorunlu mudur?

Yukarıda görüldüğü gibi, yetki kanununda bulunması gereken unsurlar arasında “konu unsuru” yoktur. Gerçekten de, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin “belli konularda” verileceği 1961 Anayasasının 64’üncü maddesinde açıkça belirtilmesine rağmen, 1982 Anayasasının 91’inci maddesinde “belli konularda” ibaresi bulunmamaktadır.

Bu bulunmayış bir unutma eseri değildir. Anayasa Tasarısının Danışma Meclisi görüşmeleri sırasında, bazı üyeler bu eksikliği eleştirerek, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin düzenlendiği maddeye “belli konularda” ifadesinin konulması için önergeler vermişlerse de, bu önergeler dikkate alınmamıştır[20]. Neticede, Anayasanın 91’inci maddesinde yetki kanununun “konu” unsuru belirtilmemiştir.

Dolayısıyla, kanımızca, Anayasanın 91’inci maddesinin sistemine göre, yetki kanunlarında, Bakanlar Kuruluna hangi “konularda” kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verildiğinin belirtilmesine gerek yoktur.

Ancak Ergun Özbudun ’a göre, 1982 Anayasasının 91’inci maddesinde “belli konularda” ibaresinin yer almamasından “yetki kanununun sınırları belli olmayan bir alanda Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verebileceği sonucu çıkarılamaz”[21]. Zira, yazara göre, ‘Anayasanın 87’nci maddesi, TBMM'nin görev ve yetkilerini sayarken, “Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek”ten söz etmektedir[22]. Dolayısıyla bu görüşe göre, 91’inci maddedeki bu boşluk 87’nci maddedeki bu hüküm ile doldurulabilir. Bu görüş Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 tarih ve K.1990/3  sayılı Kararında da benimsenmiştir. Mahkemeye göre,

“Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisinin ‘belli konulurda’ verileceği 1961 Anayasası’nın 64. maddesinde açıkça belirtildiği halde 1982 Anayasası’nın yetki yasasının sahip olması gereken öğelerini gösteren 91. maddesinde bu koşul bulunmamaktadır. Ancak, 1982 Anayasası’nın TBMM'nin görev ve yetkilerini belirleyen 87. maddesinde ‘...Bakanlar Kuruluna belli konularda Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek...’ kuralı bulunmaktadır. Bu nedenle 91. maddede ‘belli konularda’ ifadesini yer almaması bir noksanlık sayılamaz... Bu durumda... verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesi zorunlu(dur)”[23].

Kanımızca Ergun Özbudun’un bu görüşüne ve Anayasa Mahkemesinin bu kararına katılmak mümkün değildir. Zira, Anayasanın 87’nci maddesi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerinin genel olarak düzenlendiği bir madde olması itibarıyla, 91’inci madde karşısında bir “genel hüküm”dür. 91’inci madde ise, 87’nci madde de sayılan yetkilerden birisi olan Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini ayrıca ve ayrıntılarıyla düzenleyen bir madde olması itibarıyla, 87’nci madde karşısında “özel hüküm” niteliğindedir. Lex specialis derogat legi generali ilkesi uyarınca, 87’nci maddenin hükmü ihmal edilip, 91’inci maddenin hükmü esas alınmalıdır. Ve 91’inci madde esas alınırsa, yetki kanununda konu unsurunun belirtilmesine gerek olmayacaktır.

Aslında bu sorun çok önemli bir sorun değildir. Zira, yetki kanununda, amaç, kapsam ve ilkeler unsurları belirtileceğine göre, zaten Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna verdiği yetkinin konusu somut olarak ortaya çıkmış olacaktır.

Yetki kanununda “konu” unsuru belirtme zorunluluğu olmamasına rağmen, aşağıda ikinci bölümde göreceğimiz gibi, Bakanlar Kurulunun her konuda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi yoktur. Konu bakımından Anayasanın 91’inci maddesinde öngörülmüş sınırlar vardır.

A. Amaç  Unsuru

1982 Anayasasının 91’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre, “yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacını... gösterir”.

1. “Amaç” Kavramının Tanımı .- Burada her şeyden önce “amaç” unsurunu tanımlamamız gerekir.

a) Teziç, Yüzbaşıoğlu, Anayasa Mahkemesi.- Erdoğan Teziç ’e göre,

“amaç unsuru, Bakanlar Kurulunun kendisine tanınan yetki ile neleri gerçekleştirmesi gerektiğini belirler”[24].

Necmi Yüzbaşıoğlu ’na göre ise,

“amaç, Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisinin niçin verildiğinin yanında verilen yetki ile nelerin yapılması gerektiğini ifade eder. Daha somut bir anlatımla, amaç unsuru, Bakanlar Kurulu’na KHK ile düzenleme yetkisi verme ihtiyacını ve bu ihtiyacın nasıl ya da hangi araçlarla giderilmesi gerektiğini içerir”[25].

Anayasa Mahkemesi de “amaç” unsurunu benzer bir şekilde tanımlamaktadır. Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 tarih ve K.1990/3 sayılı Kararına göre,

“amaç, Bakanlar Kurulu’nun kendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirmesi gerektiğini belirle(mektedir)”[26].

Eleştiri.- Kanımızca, Erdoğan Teziç’in, Necmi Yüzbaşıoğlu’nun ve Anayasa Mahkemesinin “amaç” kavramı konusunda verdikleri tanımlar yanlıştır. Erdoğan Teziç’in, tanımda kullandığı “neleri gerçekleştirmesi gerektiği” ifadesi, amacı değil, konuyu belirtir niteliktedir. “Neleri gerçekleştirmesi gerektiği” ifadesini aynen kullanan Anayasa Mahkemesinin tanımı da aynı hatayla lekelidir. Necmi Yüzbaşıoğlu’nun “amaç” tanımı ise, ilginç bir şekilde “araçları” da kapsamaktadır (...nasıl ya da hangi araçlarla giderilmesi gerektiğini içerir...).

b) Görüşümüz.- Biz yetki kanununda belirtilmesi gereken amaç unsurunun tanımı konusunda şunları düşünüyoruz:

Türk Dil Kurumunun Türkçe Sözlük’üne göre “amaç”, “erişilmek istenen sonuç”tur[27]. Keza, idare hukukun literatüründe, idarî işlemlerin bir unsuru olarak amaç, idarî işlem ile ulaşılmak istenilen nihaî sonuç olarak tanımlanmaktadır[28]. Bu tanımı yetki kanununa da uygulayabiliriz. Yetki kanununun amacı, Türkiye Büyük Millet Meclisinin, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermekle ulaşmak istediği sonuçtur. İşte, Anayasa, “ulaşılmak istenen bu sonucun” ne olduğunun yetki kanununda belirtilmesini istemektedir.

Şüphesiz ki bu sonucun, yani amacın genel olarak “kamu yararı” olduğunu söyleyebiliriz. Kamu yararını amaçlamayan bir yetki kanunu Anayasaya aykırı olur. Ancak, “kamu yararı” kamu hukuku işlemlerinin “genel amacı”dır. Bu genel amacın somutlaşması, kamu yararı amacının bir parçasını oluşturan özel amaçların olması mümkündür. Genelde de, kanunların ilk amacı daha somut bir amaç, kamu yararı ise nihaî amaçtır. Kanımızca, Türkiye Büyük Millet Meclisi, yetki kanununun amacı olarak “kamu yararını gerçekleştirmek” demekle yetinmemeli, o yetki kanunuyla ulaşmak istediği somut amaçları ayrıca belirtmelidir. Gerçekten de, uygulamada, Türkiye Büyük Millet Meclisi çıkardığı yetki kanunlarının “amaç” başlıklı 1’inci maddelerinde, genel amaç  olan kamu yararının değil, bu genel amaca matuf özel amaçları, somut amaçları da ayrıca ve açıkça belirtmektedir.

Örneğin, 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı İdarî Usûl ve İşlemlerin Yeniden Düzenlenmesi ile İlgili Yetki Kanunu nun 1’inci maddesinde amaç unsuru, “kamu hizmetlerinin süratli, düzenli, etkin, verimli ve ekonomik şekilde yürütülmesi” olarak belirtilmiştir[29]. Haliyle kamu hizmetlerinin bu şekilde yürütülmesinde de kamu yararı vardır. 5 Nisan 1983 tarih ve 2810 sayılı Para ve Sermaye Piyasalarının Düzenlenmesi Hakkında Yetki Kanunu nun 1’inci maddesinde amaç, “malî piyasaların güven ve istikrar içinde, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun olarak çalışmasını sağlayacak düzenlemeler yapmak” olarak gösterilmiştir[30]. 10 Haziran 1987 tarih ve 3378 sayılı Doğal Gazın Kullanımı Hakkında Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanununun 1’inci maddesinde amaç, “doğal gazın, düzenli, süratli, verimli ve ekonomik bir şekilde ithali, satışı, satış fiyatının tespiti ve dağıtımı” olarak tespit edilmiştir[31]. Şüphesiz ki, doğal gazın bu şekilde ithali ve dağıtımında kamu yararı vardır.

2. Anayasa Mahkemesinin “Amaç” Unsuruna İlişkin İçtihadı.- Anayasa Mahkemesi verdiği birçok kararda, yetki kanununda amacın “somut olarak” belirtilmesini ve “geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla gösterilmemesi”ni istemektedir. Anayasa Mahkemesi, kanun hükmünde kararnameler konusunda dana sonra birçok defa tekrarladığı 6 Şubat 1990 tarih ve K.1990/3  sayılı Kararında yetki kanunlarında belirtilmesi gereken amaç unsuru hakkında şöyle demiştir:

“Anayasa’nın 91. maddesi Yetki Yasası’nda Bakanlar Kurulu’na verilen yetkinin ‘amacı’(nın)... belirtilmesini zorunlu kılmıştır. Amaç, Bakanlar Kurulu’nun kendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirmesi gerektiğini belirlediğinden yetki yasasında KHK'nin amacı da somut olarak belirtilmelidir. KHK'nin amacı... geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik şekillerde yorumlanmaya elverişli olmamalıdır. Çünkü, KHK'nin yetki yasasında gösterilen amaç... doğrultusunda çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal, hem de siyasal denetim açısından zorunludur. KHK, yasada gösterilen amaç dışında yürürlüğe konulmuşsa... bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa’ya aykırı kılar”[32].

Eleştiri.- Anayasa Mahkemesinin bu görüşüne prensip olarak katılmak mümkündür. Ancak burada şunu belirtelim ki, Anayasa Mahkemesi bu görüşünü pratiğe her zaman yanlış uygulamıştır. Örneğin Anayasa Mahkemesi, K.1990/3  sayılı Kararıyla denetlediği 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı Yetki Kanununun amaç ve kapsamını belirsiz bularak iptal etmiştir. Oysa, Anayasa Mahkemesinin iptal ettiği 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı “İdarî Usûl ve İşlemlerin Yeniden Düzenlenmesi ile İlgili Yetki Kanunu”nun “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde amaç unsuru , “kamu hizmetlerinin süratli, düzenli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesi” olarak belirtilmişti. Bu amaç, “geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatım ”larla ifade edilmiş ise, acaba bu amaç, daha “somut olarak” nasıl ifade edilecektir? Kanımızca, Türkiye Büyük Millet Meclisi 3482 sayılı Yetki Kanununda amacı yeterince somut bir şekilde ifade etmiş idi. Bize öyle geliyor ki, sadece yukarıdaki Yetki Kanunu değil, tüm yetki kanunları, zaten amaç unsuru olarak yeterince somut amaçlar belirtmişlerdir. Bu yetki kanunlarının amaç unsuru için kullandığı ifadeleri daha da somutlaştırmak zaten mümkün değildir.

Kaldı ki, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmemesi için, çıkardığı yetki kanununun amaç unsurunu çok somutlaştırmış, ayrıntılarıyla belirtmiş olsa bile, Anayasa Mahkemesi bu amaç unsurunda aykırılık görmek istiyorsa, yine de amaç unsurunda Anayasaya aykırılık görebilecektir. Bunun en güzel örneği, 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı “Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesi ile Özelleştirme Sonucunda Doğabilecek İstihdamla İlgili Kararnameler Çıkarılması Amacıyla Yetki Verilmesine Dair Kanun” hakkında Anayasa Mahkemesinin verdiği 7 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/45-2 sayılı Karardır[33]. 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı Yetki Kanununun amaç unsuru, ayrıntılı ve somutlaştırılmış bir şekilde kaleme alınmıştır. Amaç unsuru şu şekilde ifade edilmiştir:

“Bu kanunun amacı... rekabete dayalı serbest piyasa ekonomisinin güçlendirilmesi, sermaye piyasasının geliştirilmesi ve kamu kesiminin finansman ihtiyacının azaltılması için düzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararnameler çıkarma yetkisi vermektir”[34] 

Burada işaret edelim ki, yukarıda kendisinden kısaltarak alıntı yaptığımız Kanunun amaç unsurun düzenleyen 1’inci maddesi bir kitap sayfasından çok daha uzundur. Söz konusu amacın daha da “somut” yazılması için hayal sınırlarını zorlamak gerekir. Buna rağmen Anayasa Mahkemesi, “Yasa’nın amacının belirlendiği 1. madde somut ve sınırlandırılmış değildir” diye karar verebilmiştir[35].

B. Kapsam Unsuru

1982 Anayasasının 91’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre, “yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin... kapsamını... gösterir”.

“Kapsam” Kavramının Tanımı .- Kapsam, sınırları belirlenmiş bir alandır. Bu alanın içinde bulunan şeylerin, onun kapsamında olduğu söylenir. Örneğin bir kanunun uygulama alanında bulunan kişiler ve konular, o kanunun kapsamı içinde bulunurlar. Bu tanıma göre, yetki kanununun kapsamı, daha açıkçası, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna verdiği yetkinin kapsamı, bu yetkiye dayanılarak çıkarılacak kanun hükmünde kararname ile hangi alanların, hangi konuların düzenleneceği, hangi kişilere ilişkin düzenlemeler getirilebileceğini anlatır. Örneğin yetki kanunu, kamu kurum ve kuruluşlarında “memur statüsü”nde çalışanlara ilişkin düzenlemeler yapması için yetki veriyor, buna karşılık “işçi statüsünde çalışanlara” ilişkin düzenleme yapılması için yetki vermiyorsa, memurların yetki kanununun kapsamında olduğu, işçilerin ise, yetki kanununun kapsamı dışında kaldığı söylenebilir. Bu anlamda, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler haricinde her şey, yetki kanunlarının kapsamına girebilir. Kapsama neyin girip girmeyeceğine Türkiye Büyük Millet Meclisi karar verir. Kapsama her “şey”, canlı ve cansız varlıklar, kişiler girebilir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verirken, bu yetkinin kapsamını, yani çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerin hangi konulara ilişkin olacağını belirtmelidir. Kanımızca, Türkiye Büyük Millet Meclisi bu kapsamı genel kavramlar ile de belirtebilir. Aslında yetki kanununun başlığı dahi kapsamını ifade etmektedir. Örneğin 28 Aralık 1982 tarih ve 2767 sayılı “Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları Hakkında Yetki Kanunu ”[36]nun kapsamına kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları girmektedir. Keza, 5 Nisan 1983 tarih ve 2810 sayılı “Para ve Sermaye Piyasalarının Yeniden Düzenlenmesi Hakkında Yetki Kanunu”[37]nun kapsamına para ve sermaye piyasaları girmektedir.

Kanımızca, kanun hükmünde kararname ile sadece mevcut kanunlarda birtakım değişiklikler değil, daha önce kanun konusu olmayan bir alanda da yepyeni düzenlemeler yapılabileceğinden yetki kanununda, kapsam tespit edilirken hangi kanunlarda değişiklik yapılacağının belirtilmesine gerek yoktur; zaten o alanda kanun yoksa belirtilmesi mümkün de değildir. Kanımızca, yetki kanununun kapsamı yukarıdaki örneklerdeki gibi belirtilebilir.

1. 6 Şubat 1990 Tarih ve K.1990/3 Sayılı Karar.- Ancak, buna rağmen, Türkiye Büyük Millet Meclisi kapsamı daha da somutlaştırmak için, kapsamı belirttikten sonra, 1990 yılından sonra, yetki kanununa dayanarak çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler ile değiştirilecek kanunları da belirtmektedir. 1990 yılına kadar ise Türkiye Büyük Millet Meclisi yetki kanununda kapsama giren kanunları tek tek saymıyordu. Örneğin 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı İdarî Usûl ve İşlemlerin Yeniden Düzenlenmesi ile İlgili Yetki Kanununun 2’nci maddesinde yetki kanununun kapsamı “kişilerin kamu kurum ve kuruluşlarıyla, kamu kurum ve kuruluşlarının da birbirleriyle olan ilişkilerini... düzenleyen idarî usûl ve işlemlerin yeniden düzenlenmesi”[38] şeklinde açıklanmıştı:

Anayasa Mahkemesi, kapsamın bu şekilde belirlenmesini Anayasaya aykırı bulmuştur. Anayasa Mahkemesi yetki kanununda, amacın olduğu gibi, kapsamın da “somut olarak” belirtilmesi gerektiğine ve “geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla  gösterilmemesi” gerektiğine karar vermiştir. Anayasa Mahkemesi, kanun hükmünde kararnameler konusunda daha sonra birçok defa tekrarladığı 6 Şubat 1990 tarih ve K.1990/3  sayılı Kararında yetki kanunlarında belirtilmesi gereken kapsam unsuru hakkında şöyle demiştir:

“Anayasa’nın 91. maddesi Yetki Yasası’nda Bakanlar Kurulu’na verilen yetkinin... ‘kapsamı’(nın)... belirtilmesini zorunlu kılmıştır... KHK'nin.. kapsamı... geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik şekillerde yorumlanmaya elverişli olmamalıdır. Çünkü, KHK'nin yetki yasasında gösterilen... kapsam doğrultusunda çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal, hem de siyasal denetim açısından zorunludur. KHK, yasada gösterilen... yetkinin kapsamını aşıyorsa bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa’ya aykırı kılar”[39].

Bu genel açıklamadan sonra, Anayasa Mahkemesi, yukarıda alıntıladığımız 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı İdarî Usûl ve İşlemlerin Yeniden Düzenlenmesi ile İlgili Yetki Kanununun 2’nci maddesinde belirtilen kapsamın “belirgin ve sınırlı olduğunu söylemek ve bunun doğal sonucu olarak yetkinin konu ve kapsamının somutlaştırıldığını kabul etmek olası değildir” diyerek iptal kararı vermiştir[40].

2. 12 Aralık 1991 Tarih ve K.1991/50 Sayılı Karar.- Anayasa Mahkemesi bu kararından sonra çıkarılan 6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Görev ve Yetkileri ile Bunların Personelinin Malî ve Sosyal Haklarında Düzenlemeler Yapılmasına Dair Yetki Kanununun[41] 2’nci maddesi, bu yetki kanununun kapsamını, Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 tarih ve K.1990/3 sayılı Kararında belirttiği istek doğrultusunda, kapsama giren kamu kurum ve kuruluşlarını tek tek sayarak tespit etmiştir. Artık bu kapsamın Anayasa Mahkemesinin aradığı gibi “belirgin ve sınırlı olduğu” düşünülebilirdi. Ne var ki Anayasa Mahkemesi bu yetki kanununu da 12 Aralık 1991 tarih ve K.1991/50 sayılı Kararıyla iptal etmiştir[42].

3. 16 Eylül 1993 Tarih ve K.1993/28 Sayılı Karar.- Anayasa Mahkemesinin yukarıdaki kararından sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi, çıkardığı 24 Haziran 1993 tarih ve 3911 sayılı “Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Hakkındaki Bazı Kanunlar ile Teşkilât Kanunlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu ”[43]nun 2’nci maddesinde, bu yetki kanununun kapsamını, Anayasa Mahkemesinin K.1990/3 ve K.1991/50 sayılı Kararlarında belirttiği isteği doğrultusunda, somut olarak, kendilerinde değişiklik yapılacak kanunları (BAĞ-KUR, SSK ve T.C. Emekli Sandığı Kanunları... T.C. Merkez Bankası ve Bankalar Kanunu ile Sigorta Murakabe Kanunu...) sayarak belirtmiştir. Artık bu şekilde belirlenen kapsamın Anayasa Mahkemesinin aradığı gibi “belirgin ve sınırlı olduğu” düşünülebilirdi. Ne var ki Anayasa Mahkemesi bu Yetki Kanununun kapsamını da belirsiz bulmuş ve Yetki Kanununu 16 Eylül 1993 tarih ve K.1993/28 sayılı Kararıyla iptal etmiştir[44].

4. 7 Temmuz 1994 Tarih ve K.1994/45-2 Sayılı Karar.- Anayasa Mahkemesinin yukarıdaki kararından sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi, çıkardığı 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı “Özelleştirme Uygulamalarının düzenlenmesi ile Özelleştirme Sonucunda Doğabilecek İstihdamla İlgili Sorunların Çözümlenmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararnameler Çıkarılması Amacıyla Yetki Verilmesine Dair Kanun”[45]un  2’nci maddesinde, bu Yetki Kanununun kapsamını, Anayasa Mahkemesinin K.1990/3, K.1991/50 ve K.1993/28  sayılı Kararlarında belirttiği isteği doğrultusunda, ayrıntılı ve somut bir şekilde belirlemiştir. Bu kanunun, “kapsam” başlıklı 2’nci maddesi tam dört kitap sayfası uzunluğundadır. Bu Yetki Kanununa dayanılarak çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerin hangi kanunlarda değişiklik yapacağı kanun tarih ve sayıları belirtilerek tek tek sayılmıştır. Hatta, bununla da yetinilmemiş, kapsam dahilindeki kanunların hangi maddelerinde değişik yapılacağı da madde numaraları da belirtilmiştir.

Artık bu kapsamın Anayasa Mahkemesi aradığı gibi “belirgin ve sınırlı olduğu”ndan şüphe etmemek gerekirdi. Ne var ki, bu sefer de, Anayasa Mahkemesi, 7 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/45-2 sayılı Kararıyla bu Yetki Kanununun da kapsamını “çok geniş” bulmuş ve Yetki Kanununu iptal etmiştir. Mahkemeye göre,

“özelleştirmeden personele, örgütlenmeden emeklilik kurallarına çok geniş bir konu ve kapsam içeren yasa’yla kamu kurum ve kuruluşlarında satış, kapatma, tasfiye, çalışmaları durdurma gibi önemli düzenlemeler için KHK çıkarma yetkisi verilmektedir. Ayrıca kapsama kimi konular, eklemeler yapılarak alan daha da genişletilmektedir”[46].

Oysa, Anayasa Mahkemesine göre, yetki kanununun kapsamı sınırlı olmalıdır. Zira, yüksek Mahkemeye göre,

“Anayasanın 87. maddesinde ‘... Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek...’ T.B.M.M. nin görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır. Bu durumda TBMM, Bakanlar Kurulu’na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her konuyu kapsayacak biçimde genel bir yetki veremez. ‘Belli’ sözcüğünün anlamı açıktır ve sınırlı durumu öngörmektedir”[47].

Böylece Anayasa Mahkemesi, 7 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/45-2 sayılı Kararıyla, yetki kanununun kapsam unsuruna bir şart daha eklemiştir. Bu şarta göre, kapsam, “geniş” olmamalı, “sınırlı” olmalıdır.

5. 29 Kasım 1994 Tarih ve K.1994/80 Sayılı Karar.- Anayasa Mahkemesinin bu kararlarından sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi, çıkardığı 7 Temmuz 1994 tarih ve 3991 sayılı “Bankalar Kanunu, Sigorta Murakabe Kanunu ve Türk Ticaret Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yetki Kanunu” [48]nun 2’nci maddesinde, bu Yetki Kanununun kapsamını, Anayasa Mahkemesinin önceki kararlarında belirttiği isteği doğrultusunda, somut olarak ve pek de “geniş” olmayacak bir şekilde belirlemiştir. Bu kanunun, “kapsam” başlıklı 2’nci maddesi aynen şöyledir:

“Kapsam:

MADDE 2.- Bu kanuna göre çıkarılabilecek Kanun Hükmünde Kararnameler, gerektiğinde madde ve bölüm başlıkları da dahil olmak üzere;

a) 3182 sayılı Bankalar Kanununun 512 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik, 3, 4, 5, 6, 7, 910, 11, 12, 13, 14, 19, 20, 23, 31, 33, 37, 38, 39, 41, 44, 46, 47, 50, 51, 52, 54, 57, 62, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 74, 83, 90, 91, 92, 93, 94 ve 95 inci maddelerinde yapılacak değişikliklerle, bunlara ilişkin geçici hükümleri ve bu düzenlemelerin sonucu olarak kaldırılacak hükümleri,

b) 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanununun 510 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 32, 34, 37, 38, 39, 58 ile 41 nci maddelerinde yapılacak değişikliklerle, bunlara ilişkin geçici hükümleri ve bu düzenlemelerin sonucu olarak kaldırılacak hükümleri,

c) 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununun sigorta sözleşmesine ilişkin 1267, 1294, 1295, 1296 ve 1297 nci maddelerinde yapılacak değişiklikleri

kapsar.”

Artık bu şekilde belirlenen kapsamın “belirsiz”, “her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlı” olduğu iddia edilemezdi. Keza, sadece üç adet kanunun bazı maddelerinde değişiklik yapılmasının öngörülmesinin de “çok geniş bir kapsam” olarak değerlendirilmesi de herhalde mümkün değildi[49].

Ne var ki Anayasa Mahkemesi bu yetki kanunu üzerine verdiği 29 Kasım 1994 tarih ve K.1994/80  sayılı Kararıyla bu yetki kanununu Anayasaya aykırı bularak iptal etmiş; karar gerekçesinde de, yukarıda tam metnini verdiğimiz kapsamı belirleyen ikinci maddenin “belirsiz” olduğunu ileri sürmüştür. Mahkemeye göre,

“‘Kapsam’ başlıklı ve konuyu da içeren 2. maddenin (a) ve (b) fıkralarında değişikliklere ilişkin geçici hükümler getirilmesi ve bunun sonucu olarak kimi yasa kurallarının kaldırılması yetkisine yer verilmesi belirsizliğe neden olmaktadır.

Yetki Yasasıyla üç yasada toplam seksen madde de değişiklik yapılması öngörülmekte ve bu değişiklikler bankaların ve sigorta şirketlerinin kuruluşundan faaliyetlerine, yönetim organlarına kadar uzanmaktadır. Bankalar, Sigorta ve Türk Ticaret Yasa’larının düzenlediği konular, kamu oyunu yakından ilgilendiren kapsamlı, bilimsel çalışmayı[50] gerektiren ve öncelikle TBMM'nin değerlendirmeleriyle, sıkı sıkıya bağlantılıdır. Bunların belirsizlikler içinde düzenlenmesi Anayasa’ya uygun düşmez”[51].

Yukarıda tam metnini verdiğimiz “kapsam” başlıklı 2’nci madde, eğer Anayasa Mahkemesinin iddia ettiği gibi “belirsiz” ise, acaba, bu madde, daha “belirli” bir şekilde nasıl kaleme alınabilir? Bu soruya makul ve mantıklı bir kişinin olumlu cevap vermesi mümkün değildir.

Maalesef Anayasa Mahkemesi bu yanlış kararını bire karşı on oyla alabilmiştir. Bu karara sadece bir üye, Güven Dinçer, karşı oy vermiştir. Güven Dinçer, karşı oy gerekçesinde şöyle demiştir:

“Bakanlar Kurulu’na yasa ile verilen yetki, KHK yapılacak değişiklikleri yasa maddelerinde tek tek sayarak ve amaç ve kapsam ve ilkeleri ayrıntılı bir biçimde belirlenerek yasama organınca gerekli açıklıkta sınırlandırılmıştır. Sınırları ve kapsamı bu kadar belirli bir konuda, Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisinin verilmemesi KHK ile düzenleme yolunun kapatılması anlamındadır”[52].

Özet.- Yukarıda kararları özetleyelim:

1. Anayasa Mahkemesi 6 Şubat 1990 tarihinde verdiği K.1990/3 sayılı Kararıyla yetki kanunlarının kapsamının “belirsiz”, “her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlı” olmaması gerektiğini ileri sürmüştür.

2. Anayasa Mahkemesinin bu kararından ders alan Türkiye Büyük Millet Meclisi 6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı Yetki Kanununda, kapsama giren kamu kurum ve kuruluşlarını tek tek sayarak tespit etmiştir. Ne var ki Anayasa Mahkemesi bu kapsamı da “belirsiz” bulmuş ve Yetki Kanununu da 12 Aralık 1991 tarih ve K.1991/50 sayılı Kararıyla iptal etmiştir.

3. Anayasa Mahkemesinin bu kararına uymak isteyen Türkiye Büyük Millet Meclisi 24 Haziran 1993 tarih ve 3911 sayılı Yetki Kanununda kapsamı kendilerinde değişiklik yapılacak kanunları isim isim sayarak tespit etmiştir. Ne var ki Anayasa Mahkemesi bu kapsamı da belirsiz bulmuş ve Yetki Kanununu, 16 Eylül 1993 tarih ve K.1993/28 sayılı Kararıyla iptal etmiştir.

4. Anayasa Mahkemesinin bu kararlarına uymayan çalışan Türkiye Büyük Millet Meclisi 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı Yetki Kanununda, kapsamı, Anayasa Mahkemesinin isteği doğrultusunda, ayrıntılı ve somut bir şekilde belirlemiştir. Bu Yetki Kanununa dayanılarak çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerin nelerde düzenleme yapabileceği, hangi kanunlarda değişiklik yapabileceği kanun tarih ve sayıları verilerek tek tek sayılmıştır. Hatta, bununla da yetinilmemiş, kapsam dahilindeki kanunların hangi maddelerinde değişik yapılacağı da madde numaraları belirtilerek tek tek sayılmıştır. Ne var ki, bu sefer de, Anayasa Mahkemesi, 7 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/45-2 sayılı Kararıyla bu Yetki Kanununun da kapsamını “çok geniş” bulmuş ve Yetki Kanununu iptal etmiştir.

5. Anayasa Mahkemesinin bu kararlarından ders alan ve her halükârda Anayasa Mahkemesi aradığı kriterlere uymak azminde olan Türkiye Büyük Millet Meclisi, 7 Temmuz 1994 tarih ve 3991 sayılı Yetki Kanununda kapsamı hem somut olarak belirtmiş, hem de bu kapsamın çok geniş olmamasına dikkat etmiş, kapsama sadece üç adet kanunu almış ve bu kanunlarda yapılacak değişiklikleri de madde madde saymıştır. Ne var ki Anayasa Mahkemesi bu Yetki Kanununda belirtilen kapsamı da “belirsiz” bulmuş ve Kanunu 29 Kasım 1994 tarih ve K.1994/80 sayılı Kararıyla iptal etmiştir.

Eleştiri.- Görünen odur ki, Anayasa Mahkemesi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini vermesini istememektedir. Anayasa Mahkemesinin ileri sürdüğü gerekçelere Türkiye Büyük Millet Meclisi harfiyen uysa bile, çıkardığı her yetki kanununu Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmektedir. Aslında Anayasa Mahkemesinin aradığı kapsamın “belirgin” olması veya “sınırlı” olması şartları göstermeliktir. Yukarıda tek tek gösterildiği gibi, Türkiye Büyük Millet Meclisi bu şartlara harfiyen uymuş, Anayasa Mahkemesi yine kapsamı “belirsiz” veya “çok geniş” bulabilmiştir. Tabiri caizse, Türkiye Büyük Millet Meclisi “ağzıyla kuş tutsa” Anayasa Mahkemesine yaranamamaktadır.

Neticede, Anayasa belirli alanlarda Bakanlar Kurulu kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin verilebileceğini kabul etmiş olmasına rağmen, Anayasa Mahkemesinin bu tutumu nedeniyle, herhangi bir alanda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin Bakanlar Kuruluna verilebilmesi 1990’dan itibaren mümkün olmamıştır. Bu şu anlama gelmektedir ki, Anayasanın Türkiye Büyük Millet Meclisine ve Bakanlar Kuruluna tanıdığı bir yetki, Anayasa Mahkemesi tarafından ortadan kaldırılmıştır. Kanımızca, kanunların Anayasaya uygunluğunu denetlemekle görevli Anayasa Mahkemesinin, Anayasanın diğer organlara tanıdığı yetkileri ortadan kaldırmak gibi bir yetkisi yoktur.

Anayasa Mahkemesinin bu kararları, Türkiye’de kanun hükmünde kararname yolunu pratikte kapatmıştır. Anayasanın 91’inci maddesi, Anayasa Mahkemesi tarafından fiilen ilga edilmiş durumdadır. Anayasa Mahkemesinin Anayasa hükümlerini ilga etmek gibi bir yetkisi yoktur. Anayasa Mahkemesi “kurucu iktidar” değil, bir “kurulmuş iktidar”dır. Anayasa Mahkemesinin bu yöndeki tutumu, onun, kurucu iktidarı gasp etmesi anlamına gelir ki, bu bir nevi ihtilal demektir.

Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkileri dışına çıkan Anayasa Mahkemesine hiçbir tepki göstermemiş olması, tersine her defasında Anayasa Mahkemesi ileri sürdüğü kriterlere uymaya çalışması Türkiye Büyük Millet Meclisinin iyi niyetini göstermektedir. Kendi yetkilerinin dışına çıkan, dolayısıyla, kurucu iktidarı gasp etme yoluna giren bir anayasal organa karşı diğer anayasal organların tepki gösterme hakkı vardır. Türkiye Büyük Millet Meclisi kanımızca, “mekanist anayasa anlayışı”[53] çerçevesinde bir tepki olarak, Anayasa Mahkemesinin bütçesini kısabilir veya Anayasa Mahkemesinin görev yerini değiştirebilirdi. Türkiye Büyük Millet Meclisi bunu yapmamış, tersine, Anayasa Mahkemesi kriterlerine uymaya çalışmış ve “sâfiyyet” içinde, Anayasa Mahkemesinin Anayasaya uygun karar vermesini “insaf”a gelmesini boşu boşuna beklemiştir.

Anayasa Mahkemesi, bu talihsiz kararlarını zaman zaman oy birliğiyle[54], zaman zamanda yüksek bir oy çokluğuyla alabilmiştir[55].

C. İlkeler Unsuru

1982 Anayasasının 91’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre, “yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin... ilkelerini... gösterir”.

Erdoğan Teziç , “ilke”yi, “yapılacak bir işte amaca ulaşmak için uyulması gereken temel yöntemler” olarak tanımlamaktadır[56]. Kanımızca “ilke”nin, “yöntem” ile tanımlanması anlamsızdır. Necmi Yüzbaşıoğlu ise, “ilkeler”i, “yetki kanununda gösterilen amaca ulaşmak için, KHK'lerle yapılacak düzenlemelerde uyulacak ya da uygulanacak olan temel esaslar ve ölçütler” olarak tanımlamaktadır[57]. Kanımızca “ilkeler”in, “ölçütler” ile tanımlanması anlaşılır bir şey değildir. Diğer yandan, “ilkeler”, belki “esaslar” olarak tanımlanabilir. Ancak, bu anlamda “esaslar” kelimesi aslında “ilkeler” demekten başka bir şey değildir[58]. Bu durumda ise, bu tanım, tanımladığı şeyi içerdiğinden mantık bakımından geçersiz bir tanımdır.

Anayasa Mahkemesi bazı yetki kanunlarını “ilkeler” unsuru bakımından iptal etmiş, ama her nedense bu “ilkeler” terimini tanımlamaya teşebbüs etmemiştir.

Kanımızca, “ilke” kavramı, hukuken ayrıca tanımlanmasına ihtiyaç duyulmayan, genel dilde ne anlam ifade ediyorsa, hukuk dilinde de aynı anlama sahip olan bir terimdir. Buna göre bu terimi tanımlamak için genel sözlüklere başvurmak yeterlidir. Türk Dil Kurumunun Türkçe Sözlük’üne göre “ilke”, “temel düşünce, temel inanç, umde, prensip” demektir[59].

“Umde” ise, Ferit Devellioğlu’nun Osmanlıca-Türkçe Ansiklopedik Lûgati’ne göre, “dayanılacak, güvenilecek şey” demektir[60].

“Prensip (principe)” ise, Petit Robert’e göre şu anlamlara gelmektedir: “Konulmuş, ama bir şeyden çıkarılmamış, ilk önerme (proposition première, posée et non déduite)”; “bir bilgi düzeninin gelişiminin tâbi olduğu önemli kavram veya önerme (proposition, notion importante à laquelle est subordonné le développement d’un ordre de connaissance)”; “her akıl yürütmenin dayandığı temel gerçeklikler (les vérités fondamentales sur lesquelles s’appuie tout raisonnement)”; “değer yargılarına dayanan veya bir model, bir kural veya bir amaç oluşturan hareket kuralı (règle d’action s’appuyant sur un jugement de valeur et constituant un modèle, une règle ou un but[61].

Bu sözlüklerin tanımlarından hareket ederek “ilke” kavramını tam altı değişik şekilde belirleyebiliriz.

1. “İlke” = “Temel Düşünce”

Türk Dil Kurumunun Türkçe Sözlük’üne göre, “ilke”, “temel düşünce” demektir. O halde Türkçe Sözlük’ten hareket edersek, yetki kanununda belirtilecek “ilke”nin, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verirken sahip olduğu “temel düşünce, temel inanç” olduğunu söyleyebiliriz. O halde, Türkiye Büyük Millet Meclisi yetki kanununda, “ilke” olarak, Bakanlar Kurulu kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verirken sahip olduğu “temel düşünceyi”, “temel inancı” belirtebilir.

Örneğin Türkiye Büyük Millet Meclisi 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, ilke olarak “zaman ve emek kaybının önlenmesi” ifadesini kullanmıştır. Bu Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verirken sahip olduğu “temel düşünce”dir. O halde bir “temel düşünce” olan bu şey, bir “ilke” olarak kabul edilebilir. Keza, Türkiye Büyük Millet Meclisi 6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, “ilke” olarak, “kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi” ifadesini kullanmıştır. O halde, “kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi” Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verirken sahip olduğu “temel düşünce”dir. Bu “temel düşünce” de, bir “ilke” olarak kabul edilebilir. Diğer bir örnek olarak, 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, “rekabetin tesisi ve korunması” ilkesi belirtilmiştir. O halde, “rekabetin tesisi ve korunması” Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verirken sahip olduğu “temel düşünce”dir. Bu “temel düşünce” de, bir “ilke” olarak kabul edilebilir.

2. “İlke” = “Dayanılacak Şey”

Ferit Devellioğlu’nun Osmanlıca-Türkçe Ansiklopedik Lûgati’ne göre “umde (ilke)”, “dayanılacak şey” demektir. O halde adı geçen Lûgattan hareket edersek, yetki kanununda belirtilecek “ilke”nin Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarırken “dayanacağı şey” olduğunu söyleyebiliriz. Gerçekten de, bazı yetki kanunlarında ilke olarak Bakanlar Kurulunun düzenleme yaparken “dayanacağı şeyler” gösterilmiştir. Örneğin, 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, belirtilen ilkelerden birisi de, “beyanın yeterli sayılması, ancak, zorunlu durumlarda belgeleme yoluna gidilmesi”dir. O halde, Bakanlar Kurulu kanun hükmünde kararname ile düzenleme yaparken, “beyanın yeterli sayılması, ancak zorunlu durumlarda belgeleme yoluna gidilmesi” ifadesine dayanabilir. Keza, 6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, ilke olarak “bir hizmetin tek bir kuruluş veya birim tarafından yürütülmesi” ifadesi kullanılmıştır. Buna göre, Bakanlar Kurulu kanun hükmünde kararname ile düzenleme yaparken, yaptığı düzenlemelerde “bir hizmetin tek bir kuruluş veya birim tarafından yürütülmesi” ifadesine dayanabilir.

3. “İlke” = “İlk Önerme, İlk Kural”

Petit Robert’e göre, bir kere, “ilke (principe)”, bir “ilk önerme, ilk kural”dır. O halde Petit Robert’den hareket edersek, yetki kanununda belirtilecek “ilk önerme”nin, “ilk kural”ın “ilke” olduğunu söyleyebiliriz. Yani, Türkiye Büyük Millet Meclisi yetki kanununda ilke olarak birtakım “ilk önermeler”i, birtakım “ilk kuralları” belirtebilir. Gerçekten de, bazı yetki kanunlarında ilke olarak bu nitelikte “ilk önermeler”, “ilk kurallar” gösterilmiştir. Örneğin 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, belirtilen ilkelerden birisi de, “beyanın yeterli sayılması, ancak, zorunlu durumlarda belgeleme yoluna gidilmesi”dir. Bu ifade bir “ilk önerme”, bir “ilk kural” olarak kabul edilebilir. Bu ilk kuraldan hareketle, Bakanlar Kurulu kanun hükmünde kararname ile daha başka kuralları, daha ayrıntılı kuralları koyabilir. Keza, 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, ilke olarak “özelleştirme akitlerinin uygulanması sırasında çıkabilecek hukukî uyuşmazlıkların... tahkim yoluna başvurularak çözülmesi” ifadesi yer almıştır. Bu ifade bir “ilk önerme”, bir “ilk kural” olarak kabul edilebilir. Bu “ilk kural”dan hareketle, daha başka kuralları, daha ayrıntılı kuralları, Bakanlar Kurulu kanun hükmünde kararname ile koyabilir. O halde, Türkiye Büyük Millet Meclisi yetki kanunlarında “ilkeler” unsurunu birtakım “ilk önermeler” birtakım “ilk kurallar” koyarak düzenlemiş olabilir.

4. “İlke” = “Önemli Kavram”

Petit Robert’e göre, ikinci olarak, “ilke (principe)”, “önemli kavram” demektir. O halde yetki kanununda belirtilecek “ilkeler”in, kanun hükmünde kararnameler ile yapılacak düzenlemelerin tâbi olduğu “önemli kavram veya önerme”ler olduğunu söyleyebiliriz. Gerçekten de, bazı yetki kanunlarında, ilke olarak bu nitelikte kavramlar belirtilmiştir. Örneğin 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, ilke olarak kamu kurum ve kuruluşları arasında “işbirliği ve koordinasyon” kavramı; 6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, “ilke” olarak “hiyerarşik bağlılık” kavramı; 1 Haziran 1994 tarih ve 3991 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, ilke olarak, “ekonomik istikrar” kavramı; 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, “millî güvenlik” kavramı kullanılmıştır. Bakanlar Kurulu kanun hükmünde kararname ile düzenleme yaparken bu “kavramları” dikkate almalıdır. Bu kavramlar, kanun hükmünde kararnameler ile yapılacak düzenlemelerin tâbi olduğu kavramlar olduğuna göre, kanun hükmünde kararnamelerin tâbi olacağı “ilke” olarak belirtilebilir.

5. “İlke” = “Temel Gerçeklikler”

Petit Robert’e göre, üçüncü olarak, “ilke (principe)”, “temel gerçeklik” demektir. O halde Petit Robert’den hareket edersek, yetki kanununda belirtilecek “ilke”lerin, yetki kanunu ile Bakanlar Kuruluna yetki verilmesinin “dayandığı temel gerçeklikler” olduğunu söyleyebiliriz. Gerçekten de, bazı yetki kanunlarında ilke olarak birtakım “temel gerçeklikler” dile getirilmiştir. Örneğin, 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, “kamu açıklarının millî ekonominin kapsamlı dengeleri üzerinde yarattığı olumsuz etkiler”den bahsedilmiştir. Bu ifadeyle, Türkiye Büyük Millet Meclisi, ülkemizde kamu açıklarının millî ekonominin dengeleri üzerinde olumsuz etkiler yarattığını bir “temel gerçeklik” olarak kabul etmektedir. Keza, 6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, ilke olarak “ücret sistemini âdil bir şekilde geliştirmek”, “memurlar ve diğer personelin malî ve sosyal haklarında... iyileştirmeler yapmak” belirtilmiştir. Bu ifadeden a contrario ücret sisteminin âdil olmadığı, memurlar ve diğer personelin malî ve sosyal haklarının iyi olmadığı sonucu çıkar ki, Türkiye Büyük Millet Meclisinin bunu bir “gerçeklik” olarak kabul ettiği anlaşılmaktadır. Bu “temel gerçeklikler”, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna yetki vermesinin “dayanağı” olduğuna göre, “ilke” kavramına girebilir. O halde Türkiye Büyük Millet Meclisi yetki kanununda ilke olarak böyle “temel gerçeklikler”den bahsedebilir.

6. “İlke” = “Hareket Kuralı”

Petit Robert’e göre, dördüncü olarak, “ilke (principe)”, “hareket kuralı” demektir. O halde Petit Robert’den hareket edersek, yetki kanununda “ilke” olarak, Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname ile düzenleme yaparken izleyeceği “hareket kuralı”, “hareket tarzı” belirtilebilir. Gerçekten de, bazı yetki kanunlarında ilke olarak bazı “hareket kuralları” konmuştur. Örneğin 6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, ilke olarak “bu kanunun 2 nci maddesinin (b) bendinde yazılı yetkiler kullanılırken, sadece mer’i mevzuatta mevcut yetkilerin yeniden dağılımı, toplanması veya kaldırılması esastır” denerek Bakanlar Kurulunun nasıl hareket edeceği belirtilmiş; yani Bakanlar Kuruluna yönelik “hareket kuralı” konulmuştur. Yine aynı kanunda diğer bir ilke olarak da, “Bu yetki kanununun uygulanmasında biri diğerinden ilişkisiz konular aynı kanun hükmünde kararname metninde yer alamaz” denilerek Bakanlar Kuruluna yönelik bir hareket kuralı konulmuştur.

Yukarıdaki hareket kuralları usûle ve biçime ilişkindir. İçeriğe ilişkin hareket kuralları da olabilir. Örneğin, 24 Haziran 1993 tarih ve 3911 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde, Bakanlar Kuruluna memurlara “âdil bir ücret seviyesi” sağlarken “ülkenin ekonomik ve sosyal durumu”nu da dikkate almasını emretmiştir. Bu şekilde, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna nasıl hareket edeceğini de göstermiştir; yani Bakanlar Kuruluna yönelik “hareket kuralı” koymuştur. 1 Haziran 1994 tarihli Yetki Kanununun 3’üncü maddesi, ise Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarırken “bankaların kuruluş ve faaliyetlerini yeniden düzenlemek, hukukî ve malî bünyelerini tasarrufların güven altında tutacak şekilde takviye etmek” ilkesini göz önünde bulundurması kuralını getirmiştir. Yani Bakanlar Kurulu bankaların malî bünyelerini herhangi bir şekilde değil, “tasarrufları güven altında tutacak şekilde” düzenlemelidir. Keza, 31 Mayıs 1995 tarih ve 4109 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesi, “Bakanlar Kurulu 1’inci madde ile verilen yetkiyi kullanırken, ülkenin coğrafî durumunu, ekonomik şartlarını, kamu hizmetlerinin daha verimli ve etkin bir şekilde göz önünde bulundurur” diyerek, Bakanlar Kurulunun yeni il ve ilçeler kururken nasıl hareket etmesi gerektiğini belirtmiştir. Bu tür ilkeler Bakanlar Kuruluna yönelik bir hareket kuralıdır. Bu “hareket kuralları”nı Bakanlar Kurulunun izlemesi gerektiğine göre, bunların da, “ilke” kavramına girdiği söylenebilir. O halde Türkiye Büyük Millet Meclisi, yetki kanununda ilke olarak böyle “hareket kuralları”nı da belirtebilir.

Petit Robert’e göre, bu “hareket kuralları” da, bizatihi “değer yargılarına dayanmakta” veya “bir model, bir kural veya bir amaç oluşturmakta”dır. Dolayısıyla buradaki değer yargısı, Anayasaya aykırı olmamak şartıyla, Türkiye Büyük Millet Meclisinin değer yargısıdır. Dolayısıyla, “hareket kuralı” anlamında “ilkeler” bir bakıma “amaç”la çok yakında ilgilidir. İlginçtir ki, Anayasa Mahkemesi, 31 Mayıs 1995 tarih ve 4109 sayılı Yetki Kanununu, kanunda “ilke olarak belirlenen hususlar, amaç olarak belirlenen hususların hemen hemen aynıdır” diyerek iptal edebilmiştir[62] Yukarıdaki açıklamalarımızdan anlaşıldığına göre, ilke zaten, “amaç” unsuruyla yakından alakalıdır. Bazı ilkeler bizatihi amaç oluşturmaktadır.

7. Anayasa Mahkemesinin “İlke” Anlayışı

Anayasa Mahkemesi, “ilke”nin ne olduğunu tanımlamamıştır. “İlkeler”in ne olması gerektiğini de söylememiştir. Ancak buna rağmen, Anayasa Mahkemesi, “ilkeler”in nasıl olması gerektiği söylemiştir. Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/45-2  sayılı Kararına göre, kanun hükmünde kararnamelerin ilkeleri, “geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla gösterilmemeli, değişik biçimlerde yorumlanmaya elverişli olmamalıdır”[63]. Anayasa Mahkemesi, yine aynı kararda, denetlediği 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı Yetki Kanununun 3’üncü maddesinde belirtilen ilkelerin belirtiliş biçimini Anayasaya aykırı bulmuştur. Mahkemeye şöyle demiştir:

“Yetki Yasası’nın 3. maddesinde çıkarılacak KHK'lerin ilkeleri belirlenmiştir. Yasa’nın 1. maddesinde belirtilen amaca ulaşabilmek için uygulanacak ilkelerin açıkça ve gelişigüzel uygulamalara yol açmayacak biçimde belirlenmesi gerekir. Çünkü, bunlar çıkarılacak KHK'lerin yargısal denetiminde de ölçüt olarak kullanılacaktır. Yasa’da belirtilen ilkelerin bir bölümü ‘amaç’ olarak değerlendirilebilecek niteliğe sahip olup, bir bölümü de somutlaştırılmamış, her yana çekilebilir, genel anlatımlardan oluşmaktadır”[64].

31 Mayıs 1995 tarih ve 4109 sayılı “İl ve İlçelerin kurulmasına Dair Yetki Kanunu”nu 4 Temmuz 1995 tarih ve K.1995/26 sayılı Kararıyla iptal ederken Anayasa Mahkemesinin dayandığı gerekçelerden biri de şudur:

“Yetki Yasası’nın 3. maddesinde de çıkarılacak KHK'lerin ilkeleri belirlenmiştir. İlke olarak belirlenen hususlar, amaç olarak belirlenen hususların hemen hemen aynıdır. ‘Ülkenin coğrafî durumuna, ekonomik şartlarına ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre yeni il ve ilçeler’ kurulurken hangi ölçütlerin esas alınacağı açıklıkla belirtilmemiştir. Başka bir anlatımla, Yasa’da ilke olarak belirlenen hususlar somutlaştırılmamış, her yana çekilebilir gen el anlatımlardan oluşmuştur”[65].

Yukarıdaki iki kararın gerekçesinden şu sonuç çıkarılabilir: Yetki kanununda belirtilen “ilkeler”in “açıkça ve gelişigüzel uygulamalara yol açmayacak biçimde” belirlenmesi gerekir. Bu ilkeler “somutlaştırılmış” olmalı, “her yana çekilebilir, genel anlatımlar”dan oluşmamalıdır.

Kanımızca, Anayasa Mahkemesinin kararına katılmak mümkün değildir. Yukarıda “ilke” kavramının tanımı konusundaki tartışmalardan da görüleceği gibi, “ilke”, özünde, “genel” bir şeydir. İlke “somutlaştırılmış” bir şey değildir. Bir şey, somutlaştırılabilirse zaten ilke olmaktan çıkar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu genel nitelikte olan “ilke”yi belirtmekte, Bakanlar Kurulu da onu çıkaracağı kanun hükmünde kararnamelerle somutlaştırmaktadır. Kaldı ki, Yetki Kanunlarında belirtilen bazı ilkeleri örnek olarak yukarıda verdik. Bu ilkeler incelenirse, hepsinin, açık seçik kaleme alındığı, gelişigüzel uygulamalara yol açmayacağı, bu ilkelerin her yana çekilebilir ilkeler olmadığı anlaşılır.

D. Süre Unsuru

1982 Anayasasının 91’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre, “yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin... kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir”. Hemen belirtelim ki, buradaki süre kanun hükmünde kararnamenin süresi değil, yetki kanununun yürürlükte kalma süresidir. Yani, bu yetki kanununa dayanılarak kanun hükmünde kararname çıkarılabilecek süredir.

1. Süre Ne Olarak Belirlenecektir?

Türkiye Büyük Millet Meclisi Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini belli bir süre için verir. Süre, yıl, ay, gün olarak saptanabilir. Ancak sürenin yasama yılı, malî yıl olarak da belirlenmesi mümkündür. Sürenin belirli bir tarih olarak saptanması da mümkündür. “Bakanlar Kurulu 31 Aralık 2000 tarihine kadar kanun hükmünde kararname çıkarabilir” gibi. Önemli olan nokta, sürenin başlangıç ve bitiş tarihlerinin yeterince açık bir şekilde tespit edilebilmesidir.

Acaba yetki süresi, yukarıdaki şekillerden birisiyle değil de, belirli bir olaya veya duruma bağlı olarak tespit edilebilir mi? Örneğin, Bakanlar Kuruluna “savaş süresince”, “savaşın bitimine kadar”, “kriz süresinde”, “krizin bitimine kadar” gibi ifadelerle süre belirtilebilir mi? Burhan Kuzu’nun belirttiğine göre, Fransa’da Birinci Dünya Savaşı sırasında çıkarılan yetki kanunlarında süre genellikle bu şekilde belirtilmiştir. Sürenin bu şekilde belli olaylara veya durumlara bağlı olarak belirtilmesi ihtimalî daha ziyade olağanüstü hallerde söz konusu olur. Bizim Anayasamız ise olağanüstü hallerde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini bizzat tanıdığı için, yani böyle durumlarda, Türkiye Büyük Millet Meclisi Bakanlar Kurulunu yetki kanunu ile yetkilendirmesine gerek olmadığı için, böyle bir sorun genelde ortaya çıkmaz. Ancak yine de, kanımızca, sürenin başlangıç ve bitim tarihleri kesin olarak saptanması mümkün oldukça, süre belirli bir olaya veya duruma bağlı olarak normal dönemlerde de tespit edilebilir. Örneğin, Türkiye Büyük Millet Meclisi belli bir konuda kanun çıkarılıncaya kadar o alanda kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapma yetkisini Bakanlar Kuruluna verebilir. Burada yetki süresi, o alanda kanun çıkarılınca sona erer. Keza, Türkiye Büyük Millet Meclisi, mesela, Avrupa Birliğine girilinceye kadar belli bir alandaki mevzuatın Avrupa Birliği mevzuatıyla uyumlaştırılması amacıyla Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Bu takdirde, yetkinin süresi Türkiye’nin Avrupa Birliğine girdiği gün sona erer.

2. Yetki Süresi İçinde Birden Fazla Kanun Hükmünde Kararname Çıkarılabilir mi?

Bakanlar Kurulu, kendisine verilen yetki süresi içinde birden fazla kanun hükmünde kararname  çıkarabilir mi? Bu soruya 1982 Anayasasının 91’inci maddesinin ikinci fıkrasında açıkça cevap vermiştir. Bu fıkraya göre, “yetki kanunu..., süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir”. Buna göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi çıkardığı yetki kanununda, Bakanlar Kurulunun birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarabileceğini belirtmiş ise, Bakanlar Kurulu bu süre içinde birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarabilecektir. Yok eğer yetki kanununda, birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarılamayacağı belirtilmiş ise, Bakanlar Kurulu sadece tek bir kanun hükmünde kararname çıkarabilecektir.

Uygulamada hep, yetki süresi içinde birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarılabileceği öngörülmektedir. Genellikle de Hükûmetler bir yetki kanununa dayanarak birden fazla, hatta onlarca, kanun hükmünde kararname çıkarmaktadırlar.

Anayasanın yetki süresi içinde birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarılmasına izin vermiş olmasından, Anayasanın, kanun hükmünde kararnameyle düzenleme usûlünü, istisnaî bir usûl olarak görmediği sonucu çıkartılabilir. Anayasa Mahkemesinin iddia ettiği gibi, kanun hükmünde kararname usûlünü Anayasa istisnaî bir usûl olarak kabul etseydi, yetki süresi içinde birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarılmasına izin vermezdi.

3. Bakanlar Kurulunun Değişmesi yle Süre
Sona Erer mi?

Belli bir Bakanlar Kurulu döneminde verilmiş kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, acaba bu Bakanlar Kurulunun görevinin sona ermesi durumunda, sona erer mi? Yoksa süre devam eder, Bakanlar Kurulunun yerine kurulacak yeni Bakanlar Kurulu da kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisine sahip olur mu? Yeni Bakanlar Kurulu eski Bakanlar Kuruluna verilmiş kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini kullanabilir mi?

Bu soruya 1982 Anayasasının 91’inci maddesinin üçüncü fıkrası açıkça cevap vermiştir. Fıkraya göre, “Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz”. O halde yeni kurulan Bakanlar Kurulu eski Bakanlar Kurulu döneminde verilmiş olan kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini kullanabilecektir.

Aslında böyle bir açık hüküm Anayasada olmasaydı da aynı sonuca ulaşabilecektik. Zira, yetki kanunlarında “Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmiştir” denmektedir. Bu belli Bakanlar Kuruluna değil, genel olarak Bakanlar Kuruluna yetki verildiği anlamına gelir. Aksi takdirde, Türkiye Büyük Millet Meclisi Bakanlar Kuruluna yetki verirken, genel bir ifade kullanmayıp, “bilmem kaçıncı Hükûmete kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmiştir” veya “falanın başkanlığındaki Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmiştir” gibi ifadeler kullanmalıydı. Böyle ifadeler kullanmadıkça, yetki kanununun süresi devam ediyorsa, yeni Bakanlar Kurulunun da yetkili olduğu kabul edilmelidir. Zira, ortada bir kanun vardır ve bu kanun hâlâ yürürlüktedir. Yürürlükte olan bir kanuna dayanarak da yeni Bakanlar Kurulu haliyle kanun hükmünde kararname çıkarabilir.

Peki Türkiye Büyük Millet Meclisi bu şekilde sadece görevdeki Bakanlar Kuruluna yetki verdiğini açıkça belirtmişse, yeni Bakanlar Kuruluna yetki geçer mi? Kanımızca, Anayasanın 91’inci maddesinin dördüncü fıkrası bu durumu kapsamaz. Burada, Türkiye Büyük Millet Meclisinin verdiği yetkinin süresini aynı zamanda belli bir şarta bağlı olarak da sınırlandırdığı sonucu ortaya çıkar. Kanımızca, Türkiye Büyük Millet Meclisinin bunu yapmaya yetkisi vardır. Bu takdirde, yetki yeni kurulan Bakanlar Kuruluna geçmez. Bakanlar Kurulunun görevinin sona ermesiyle yetki de sona erer.

4. Türkiye Büyük Millet Meclisi Yetki Kanununun
 Süresi İçinde O Alanda Kanun Çıkarabilir mi?

Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna bir alanda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini vermiş olması, o alanda artık kanun çıkaramayacağı anlamına gelmez. Zira, aksi durum, yasama yetkisinin niteliği ile bağdaşmaz. Bakanlar Kuruluna verilen kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi bir kanunla verildiğine göre, bu kanunun hukukî değeri de, Türkiye Büyük Millet Meclisinin çıkardığı herhangi bir kanun kadardır. O halde, Türkiye Büyük Millet Meclisinin, Bakanlar Kurulu kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verdiği bir konuda da, kendisi daha sonra kanun çıkarabilir. Bunun kabul edilmemesi, yetki kanunları ile diğer kanunlar arasında hiyerarşi kurulması anlamına gelir ki, Türk anayasa hukukunda kanunlar arasında böyle bir hiyerarşi kurulması mümkün değildir.

5. Türkiye Büyük Millet Meclisi Yetki Kanununun
Süresini Kısaltabilir mi?

Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi her zaman geri alabilir. Zira, Anayasada bunu yasaklayan bir hüküm yoktur. Türkiye Büyük Millet Meclisinin sahip olduğu yasama yetkisi aslî ve konu itibarıyla sınırsız bir yetki olduğuna göre, daha önce çıkardığı yetki kanununu geri alabilir; onda istediği değişiklikleri de yapabilir. Zira, Anayasanın 87’nci maddesine göre, “kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak görev ve yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisine aittir. Yetki kanununu kaldırmaya yetkili olan Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetki kanununun süresini kısaltmaya a fortiori yetkili olması gerekir. Zaten sürede yapılacak bir kısaltma da, yetki kanununda değişiklik anlamına gelir ki, kanunlarda değişiklik yapma yetkisi de Türkiye Büyük Millet Meclisine aittir.

Bu arada şunu da belirtelim ki, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna bir alanda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini vermiş olması, o alanda artık kanun çıkaramayacağı anlamına gelmez. Zira, aksi takdirde, böyle bir durum, yasama yetkisinin niteliği ile bağdaşmaz. Zira, Bakanlar Kuruluna verilen kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi bir kanunla verildiğine göre, bu kanunun hukukî değeri de, Türkiye Büyük Millet Meclisinin çıkardığı herhangi bir kanun kadardır. O halde, Türkiye Büyük Millet Meclisinin, Bakanlar Kurulu kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verdiği bir konuda da, kendisi daha sonra kanun çıkarabilir. Bunun kabul edilmemesi, yetki kanunları ile diğer kanunlar arasında hiyerarşi kurulması anlamına gelir ki, Türk anayasa hukukunda kanunlar arasında böyle bir hiyerarşi yoktur.

6. Türkiye Büyük Millet Meclisi Yetki Kanununun
Süresini Uzatabilir mi?

Türkiye Büyük Millet Meclisi Bakanlar Kuruluna verdiği kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin süresini daha sonra uzatabilir mi? Kanımızca bu soruya olumlu yanıt vermek gerekir. Zira, yukarıda da belirttiğimiz gibi, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği süreyi kısaltma yetkisine sahiptir. Aynı şekilde uzatma yetkisine de sahiptir. Verilen sürenin daha sonra uzatılması yetki kanununda Türkiye Büyük Millet Meclisinin değişiklik yapması anlamına gelir ki, kanunlarda değişiklik yapma yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğuna şüphe yoktur.

Uygulamada, Türkiye Büyük Millet Meclisi daha önce çıkardığı bazı yetki kanunlarının sürelerini daha sonra çıkardığı başka kanunlar ile uzatmıştır. Örneğin, 17 Haziran 1982 tarih ve 2680 sayılı Yetki Kanununun[66] iki yıl olan süresi, 2 Aralık 1983 tarih 2967 sayılı Kanun [67] ile iki yıl daha uzatılmıştır. 2 Şubat 1984 tarih ve 2977 sayılı Yetki Kanunun[68] 18 ay olan yetki süresi 30 Mayıs 1985 tarih ve 3207 sayılı kanunla[69] bir yıl, daha sonra da 3 Haziran 1986 tarih ve 3296 sayılı kanun[70] ile iki yıl daha uzatılmıştır. 12 Mart 1986 tarih ve 3268 sayılı Yetki Kanununun[71] iki yıl olan süresi, 9 Nisan 1987 tarih ve 3347 sayılı Kanun[72] ile 31 Aralık 1988’e kadar, arkasından da 12 Ekim 1988 tarih ve 3479 sayılı Kanunla[73] 31 Aralık 1990’a kadar uzatılmıştır[74].

Anayasa Mahkemesi süreyi uzatan 12 Ekim 1988 tarih ve 3479 sayılı Kanunu Anayasaya aykırı bularak 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Kararıyla iptal etmiştir. Mahkemeye göre,

“3347 ve 3379 sayılı Yasalarla değişik 3268 sayılı Yasa ile toplam... dört yıl, dokuz ay, 19 gün yetki alınmıştır. Görüldüğü gibi bu süre, hemen hemen bir yasama dönemi kadardır. Bir yasama dönemine yaklaşık bir süre içinde, yetki alınan konulardaki düzenlemelerin bitirilmemiş olması da işin ivedi ve hemen yerine getirilecek türden olmadığını göstermektedir... Uzun bir süre için yürütmeye kesintisiz yetki verilmesi, yasama yetkisinin devri niteliğindedir. Bu uygulama Anayasa’nın 7. Maddesiyle bağdaşamaz... Yetki süresinin sürekli uzatılması Anayasa’nın 91. maddesine uygun düşmez”[75].

Anayasa Mahkemesinin bu kararına katılmak mümkün değildir. Yukarıda açıkladığımız gibi, Türkiye Büyük Millet Meclisi kendi koyduğu kanunu kaldırmak yetkisine sahip olduğu gibi, değiştirmek yetkisine de sahiptir. Sürenin uzatılması da kanunda yapılan bir değişiklik niteliğindedir. Kaldı ki, Anayasa Mahkemesi kararında kullandığı gerekçelere de katılmak mümkün değildir. Zira, bu gerekçe, kanun hükmünde kararnameler ile ancak, “ivedi ve hemen yerine getirilecek türden” işlerin düzenlenebileceği varsayımına dayanmaktadır ki, bu varsayım tamamıyla yanlıştır.

7. Süre Ne Kadar Uzun Olacaktır?

Süre konusunda asıl mesele, sürenin ne kadar uzun olacağıdır. Anayasa sürenin belirtileceğini öngörmekte, ama sürenini uzunluğu hakkında bir hüküm içermemektedir. Kanımızca, Anayasada bir üst sınır konulmadığına göre, sürenin ne kadar uzun olacağı Türkiye Büyük Millet Meclisinin takdirindedir. 1982 Anayasası döneminde çıkarılan yetki kanunlarında yetki süresi üç ay ile beş yıl arasında değişmektedir[76]. Genellikle bu süre uygulamada, 6 aylık, 1 yıllık veya 2 yıllık olarak tespit edilmektedir.

Sürenin uzunluğu konusunda Anayasa Mahkemesi, 6 Şubat 1990 tarih ve K.1990/3 sayılı Kararında şu değerlendirmeyi yapmıştır:

“Anayasa’ya göre yetki yasası, Bakanlar Kurulu’na verilen yetkinin süresinin de göstermek zorundadır. Bu zorunluluk TBMM'nin yetkilerini çok uzun süre yürütme organına vermeyi alıkoymaktadır. Ancak bu sürenin ne kadar olacağı Anayasa’da belirtilmemiştir. Fakat sürenin, KHK kurumunun Anayasa hukukuna getiriliş gerekçesine uygun olarak kısa olması gerekir. Bakanlar Kurulu’na çok uzun süreli yetki verilmesi, koşullu ve süreli bir yetki verilmesine olanak tanıyan Anayasanın aşılarak yasama yetkisinin devri anlamına gelebilir. Bakanlar Kurulu’na uzun süreli bir yetki verilmesi istisnanın olağan duruma dönüşmesine ve yasama yetkisinin devrine yol açar ki, Anayasanın 7. maddesi, ise buna olanak vermez”[77].

Anayasa Mahkemesinin bu kararıyla âdeta Anayasanın 91’inci maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme şartları arasına bir de “kısa sürelilik” şartını kattığı izlenimini ediniyoruz. Anayasa Mahkemesinin yetki kanununun “kısa süreli” olması gerektiği, diğer bir ifadeyle, sürenin “çok uzun” olmaması gerektiği yolundaki bu görüşüne aşağıda açıklayacağımız gerekçelerle katılmak mümkün değildir. Ancak hemen belirtelim ki, Anayasamızda süre hiçbir şekilde belirtilmemiştir. Yetki kanununun kısa süreli olması yolunda bir hüküm Anayasamızda mevcut değildir.

Bu konuda bu karara muhalif kalan üye Mehmet Çınarlı’nın şu karşı oy gerekçesini buraya aktarmayı uygun buluyoruz:

“Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin kısa bir süre için verileceği, bu sürenin yeni bir yetki kanunuyla uzatılıp uzatılamayacağı yolunda bir hüküm de Anayasa’da yer almamıştır.

Aksine Anayasa’nın konuyla ilgili bulunan 91. maddesinde sürenin mutlaka kısa tutulmasının gerekmediğini gösteren belirtiler vardır. Bu belirtileri şöylece sıralayabiliriz:

a) Sözü geçen maddenin ikinci fıkrasında, yetki süresi içinde birden fazla kararname çıkarılmasına izin verilebileceğine dair bir hükmün yer almış olması;

b) Üçüncü fıkrasında, Bakanlar Kurulu’nun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesinin yetkinin sona ermesine sebep olamayacağının belirtilmiş bulunması;

c) Dördüncü fıkrasında, kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin (onaylamaya rağmen) süre bitimine kadar devamına izin verme imkanının tanınması.

Bütün bu belirtiler ve özellikle Anayasa’da men edici bir hükmün bulunmayışı, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi veren bir kanunda gösterilen sürenin, başka bir kanunla uzatılmasının Anayasa’ya aykırı olacağı iddiasının kabulünün imkânsız kılmaktadır”[78].

Kaldı ki, yukarıdaki kararda Anayasa Mahkemesi sürenin “çok uzun olmaması” gerektiğini ileri sürmüş, ama, sürenin “çok uzunluğunun” ölçütünü belirlememiştir. Somut olarak belli süreler alıp Anayasa Mahkemesinin o süreyi uzun bulup bulmadığını inceleyelim:

a) İki Yıllık Süre Uzun mudur?- Anayasa Mahkemesi yukarıda belirttiğimiz 6 Şubat 1990 tarih ve K.1990/3 sayılı Kararında iki yıllık süre öngören 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı Yetki Kanununun 4’üncü maddesini Anayasaya aykırı görerek iptal etmiştir[79]. Buna göre, “iki yıllık” sürenin Anayasa Mahkemesi tarafından uzun bulunduğunu söyleyebiliriz.

b) Bir Yıllık Süre Uzun mudur?- Anayasa Mahkemesinin iki yıllık süreyi uzun bulan 6 Şubat 1990 ve K.1990/3 sayılı Kararından sonra Türkiye Büyük Millet Meclisi çıkardığı yetki kanunlarında yetki süresi olarak daha kısa süreler öngörmüştür. 24 Haziran 1993 tarih ve 3911 sayılı Yetki Kanununun[80] 4’üncü maddesinde süre bir yıl olarak öngörülmüştür. Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 tarih ve K.1993/28 sayılı Kararıyla bu Yetki Kanununun ilk üç maddesini Anayasaya aykırı görerek iptal etmiş, bu kararda da sürenin “kısa” olması gerektiği yolundaki yukarıdaki görüşünü tekrar ileri sürmüş[81], ama bir yıllık süre öngören 4’üncü maddede “Anayasaya aykırı bir yön” görmemiştir[82]. Demek ki, bir yıllık süre Anayasa Mahkemesine, 1993 yılında çok uzun bir süre olarak görünmemiştir.

Buna karşılık, aynı bir yıllık süre, 1995 yılında Anayasa Mahkemesine çok uzun olarak görünmüştür. Anayasa Mahkemesi, 4 Temmuz 1995 tarih ve K.1995/26 sayılı Kararıyla, 31 Mayıs 1995 tarih ve 4109 sayılı Yetki Kanununu[83] iptal ederken şu değerlendirmeyi yapmıştır:

“4109 sayılı Yasa’nın 4. Maddesi ile bir yıl süreyle yeni il ve ilçeler kurulması yetkisi Bakanlar Kurulu’na verilmektedir. Burada, daha önce amacı, kapsamı, ve ilkeleri açıklıkla belirlenmiş ve zorunluluğu ortaya konulmuş önemli ve ivedi bir durumun çözülmesi için değil, istenildiğinde kullanılmak üzere Bakanlar Kuruluna yeni il ve ilçeler kurulması konusunda KHK çıkarma yetkisi verilmektedir. Bir yasama döneminin beşte birine denk düşecek biçimde uzun bir süre için verilen bu yetki ile, ayrık bir yetki olağana dönüştürülmekte ve âdeta belli bir konudaki yasama yetkisi yürütme organına devredilmiş olmaktadır”[84].

Anayasa Mahkemesi bu kararında sürenin uzunluğu bakımından bir kriter getirmiştir. Anayasa Mahkemesine göre, bir yıllık süre uzundur; çünkü bu süre, “bir yasama döneminin beşte birine denk düşecek biçimde”dir. Anayasa Mahkemesinin bu kararında yetki süresinin uzunluğunun kıstası olarak yasama dönemini ele aldığını görmekteyiz. Mahkemeye göre, yasama döneminin beşte biri kadar olan bir süre “uzun”dur.

c) Altı Aylık Süre Uzun mudur?- 18 Mayıs 1994 tarih ve 3990 sayılı Yetki Kanununun[85] 4’üncü maddesinde yetki süresi altı ay olarak öngörülmüştür. Anayasa Mahkemesi 5 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/44-2  sayılı Kararıyla altı aylık süreyi öngören 4’üncü maddenin de Anayasaya aykırı olduğuna ikiye karşı dokuz oyla karar vermiştir[86]. Yani Anayasa Mahkemesi 1994 yılının Temmuz ayında altı aylık süreyi uzun bulmuştur.

Anayasa Mahkemesi bu altı aylık sürenin niçin uzun olduğunu ve bu sürenin Anayasanın hangi kuralına nasıl aykırı olduğunu kararda göstermemiştir. Bu konuyu gözlemleyen muhalif üye Güven Dinçer, haklı olarak, muhalefet şerhinde şöyle yazmaktadır: “Yetkinin süresini altı ay olarak belirleyen maddenin, Anayasa’nın hangi kuralını ne biçimde ihlâl ettiğini anlamak güçtür”[87]. Karara muhalif kalan diğer üye Yılmaz Aliefendioğlu da, karara, “‘altı aylık’ bir süre uzun sayılmaz ve sadece bu nedenle yasama yetkisinin devri anlamına gelmez” diyerek karşı çıkmıştır[88].

Ne var ki, Anayasa Mahkemesi altı aylık süreyi uzun bulan bu kararında istikrar gösterememiştir. 1994 yılının Temmuz ayında altı aylık süreyi Anayasaya aykırı bulan Anayasa Mahkemesi, üç ay sonra, aynı yılın Kasım ayında altı aylık süreyi Anayasaya uygun bulmuştur: 7 Temmuz 1994 tarih ve 3991 sayılı Yetki Kanununun[89] 4’üncü maddesinde yetki süresi altı ay olarak belirlenmiştir. Anayasa Mahkemesi 29 Kasım 1994 tarih ve K.1994/80  sayılı Kararında, söz konusu Yetki Kanununu, amaç, kapsam ve ilkeler bakımından Anayasaya aykırı görmüş olmasına rağmen, altı aylık süre yönünden Anayasaya bir aykırılık görmemiştir[90]. Yani Anayasa Mahkemesine göre 1994 yılında altı aylık süre uzun değildir.

d) Üç Aylık Süre Uzun mudur?- 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı Yetki Kanunun[91] 4’üncü maddesinde süre 3 ay olarak belirlenmiştir. Anayasa Mahkemesi 7 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/45-2  sayılı Kararıyla, bu Kanunu Anayasaya aykırı görerek iptal etmekle birlikte, Anayasaya aykırı gördüğü maddeler arasında bu üç aylık süreyi öngören 4’üncü maddeyi saymamıştır[92]. Bundan üç aylık sürenin de uzun olmadığı sonucuna varabiliriz.

Yukarıda belirtildiği gibi, Anayasa Mahkemesinin sürenin uzunluğu konusunda istikrar kazanmış bir içtihadı yoktur. yukarıdaki kararlara göre, Anayasa Mahkemesinin bir yıllık süreyi uzun bulduğunu, üç aylık süreyi de uzun bulmadığını söyleyebiliriz. Ancak altı aylık süre bakımından bir kesinlik yoktur. Anayasa Mahkemesi 1994 yılında ilk önce bu altı aylık sürenin uzun olduğuna karar vermiş, daha sonra da, üç ay sonra, altı aylık sürenin uzun olmadığına karar vermiştir.

Değerlendirme.- Kanımızca, Anayasada yetki süresi için bir üst sınır öngörülmediğine göre, sürenin uzunluğunu belirleme yetkisi de, yetki kanunu çıkarma yetkisine sahip olan Türkiye Büyük Millet Meclisine aittir. Anlayışımıza göre, kanun hükmünde kararname kurumu istisnaen başvurulması gereken bir kurum olmadığına göre, sürenin uzun olmasında bir sakınca yoktur. Keza, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin uzun bir süre için verilmesinde “yasama yetkisinin devri” bakımında da bir sakınca görmek mümkün değildir. Zira, yukarıda açıkladığımız gibi, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin Bakanlar Kuruluna verilmesi zaten yasama yetkisinin devri anlamına gelmektedir. Bu devir, 1982 Anayasasının 91’inci maddesinde ayrıca öngörüldüğü için, Anayasaya aykırılık oluşturmaz. Çünkü, yukarıda açıklandığı gibi 1982 Anayasasının yasama yetkisinin devredilemeyeceğini öngören 7’nci maddesi ile Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilebileceğini öngören 91’inci maddesi arasında “genel hüküm-özel hüküm” ilişkisi vardır.

Kanımızca, her yetki kanunu için geçerli bir “yetki süresi” önceden saptanamaz. Zira, sürenin uzunluğu yetki kanununun amacına ve kapsamına bağlıdır. Süre amacın gerçekleşmesine ve kapsama giren konular hakkında kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapılabilecek uzunlukta olmalıdır. Sadece bir konuda ve spesifik bir amaç için Bakanlar Kuruluna yetki veren bir yetki kanununun süresi bir ay gibi kısa bir süre olması mümkün iken, birçok amaç için, birçok konuyu içeren bir kapsamdaki yetki kanununun süresi çok daha uzun olabilir. Mühim olan şey, sürenin, yapılması öngörülen düzenlemelerin yapılabileceği kadar uzun olmasıdır.

Bununla birlikte, Anayasa bir süre öngördüğüne göre, bu sürenin sınırsız olduğu, süre belirtmeden kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin verilebileceği iddia edilemez. Süre uzun olsa da, sınırlı olmalıdır. Ancak iktisadî ve malî alanlarda bazen bir kere düzenleme yapılarak düzenleme ihtiyacı ortadan kalkmaz. Öyle alanlar olabilir ki, değişen iktisadî ve malî koşullara göre sıklıkla kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapılması gerekebilir. Böyle alanlarda, amaç, değişen koşullara uygun devamlı düzenlemeyi gerektirdiği ölçüde, çok uzun süreler için kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilebilir.

IV. TBMM, Anayasa Mahkemesi Tarafından İptal Edilen Yetki Kanununun Yerine Yenisini çıkarabilir mi?

Uygulamada Türkiye Büyük Millet Meclisinin Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilen yetki kanunları yerine aynı konuda yeni yetki kanunları yaptığı görülmüştür. Örneğin Anayasa Mahkemesi, 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2  sayılı Kararıyla[93], 12 Ekim 1988 tarih ve 3479 sayılı Yetki Kanununu süresinin çok uzun olduğu gerekçesiyle iptal etmiştir (söz konusu yetki kanununun süresi 31 Aralık 1990 tarihine kadardı, yani iki yıl, 1 ay 18 gün idi). Bunun üzerine Türkiye Büyük Millet Meclisi iptal edilen yetki kanunuyla aynı konuda 6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı yeni bir Yetki Kanununu[94] çıkarmıştır. Anayasa Mahkemesi bu Yetki Kanununu 12 Aralık 1991 tarih ve K.1991/50 sayılı Kararıyla iptal etmiş ve daha önce iptal edilen bir yetki kanunu ile “aynı amaç, konu ve kapsamda” yeni bir yetki kanunu çıkarılamayacağına karar vermiştir[95]. Mahkeme bu kararında şu gerekçeye dayanmıştır:

“Anayasa’nın 153. maddesinin son fıkrasında, Anayasa Mahkemesi kararlarının yasama, yürütme ve yargı organları ile yönetim makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlayacağı belirtilmiştir. Yasa koyucu, yasa düzenlemelerinde hukuk ve Anayasa’nın üstün kurallarına bağlıdır. Buna göre, Anayasa’ya aykırı bulunan kuralların yeniden yasalaştırılmaması gerekir. Anayasa’ya aykırılığı Anayasa Mahkemesi’nce saptanmış kuralların aynı amaç doğrultusunda yeniden yasalaştırılması, kararı etkisiz duruma düşürmek anlamına gelir”[96].

Anayasa Mahkemesinin Anayasanın 153’üncü maddesinin son fıkrasına atfettiği bu anlam, kanımızca tartışmaya açıktır. Ancak, bu husus, Anayasa Mahkemesinin kararlarının bağlayıcılığı üzerine genel bir tartışma gerektirir. Bu tartışma bizim buradaki konumuzun dışında kalır. Bu nedenle, biz burada bu tartışmaya girmiyoruz. Ancak, burada şunu belirtelim ki, Anayasa Mahkemesinin bu görüşü doğru olsa bile, Türkiye Büyük Millet Meclisinin çıkardığı yetki kanununun önceki ile “aynı” olduğunun gösterilmesi gerekir. Oysa, burada “aynı”lığı aramamakta, “benzeri”ni de yeterli görmekte[97] ve “amaç”ta aynılığı yeterli görmektedir. Mahkemeye göre,

“konu ve kapsam bakımından sözcüklerde farklılıklar olsa bile ikinci yasanın aynı amaç doğrultusunda Anayasa Mahkemesi kararına karşın onu etkisiz kılmak amacıyla çıkarıldığının saptanması aranan koşulun gerçekleşmiş sayılması için yeterlidir”[98].

Anayasa Mahkemesi bu değerlendirmeyi yaptıktan sonra, iptal edilen önceki Yetki Kanununun “kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan personele”, yeni yetki kanununun da “kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan personele” ilişkin olduğunu gözlemlemiştir[99]. Mahkemeye göre,

“sonuçta sözkonusu yasalarda kapsama giren kamu görevlilerinin çerçevesi eş düzeydedir. Tüm kamu görevlilerini kapsamaktadır. Düzenleniş biçimindeki fark sonuca etkili değildir... Görüldüğü gibi iptal edilen yetki yasası ile dava konusu yetki yasası konu, kapsam ve özellikle amaç bakımından benzer niteliktedir... Bu açıklamalar, Yasa’nın Anayasa Mahkemesi kararlarına karşın, önceki yetki yasalarıyla aynı amaç, konu ve kapsamda Bakanlar Kuruluna yeniden yetki vermek düşüncesiyle çıkartıldığını ortaya koymaktadır... Bu durum, Anayasa’nın 153. maddesinin son fıkrasına aykırı davranıldığına ilişkin yeterli bir gerekçedir. Çünkü, Anayasa Mahkemesi’nin iptal ettiği bir yasa ile verilen KHK çıkarma yetkisi, aynı amaç ve içerikle bu kez dava konusu yasa ile yinelenmektedir. Böylece yasama organı KHK çıkarma konusundaki yetkisini bağlayan, kendini de bağlayan Anayasa Mahkemesi kararını etkisiz kılmak için kullanmış olmaktadır”[100].

Anayasa Mahkemesinin kararı kanımızca isabetsizdir. Zira, Anayasa Mahkemesi 12 Ekim 1988 tarih ve 3479 sayılı Yetki Kanununu “kapsamının çok geniş olması, genel bir düzenlemeyi amaçlayan konuların somut olarak belirlenmemiş bulunması..., ve verilen yetkinin uzun süreli olması nedeniyle” iptal etmiştir[101]. Oysa, Türkiye Büyük Millet Meclisi çıkardığı 6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı yeni Yetki Kanunu[102] şüphesiz öncekiyle aynı konudadır. Ancak önceki Yetki Kanunundan farklı olarak, Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarındaki gerekçeye uygun olarak, kapsamı daha dar, amacı daha belirli ve süresi de daha kısadır (10 ay). Bu nedenle bunların konularının benzer olması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Anayasa Mahkemesi kararını etkisiz kılmak amacıyla hareket ettiğini ve dolayısıyla Anayasanın 153’üncü maddesinin son fıkrasını çiğnediği anlamına gelmez. Tam tersine, Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal edilen Yetki kanunundaki Anayasaya aykırı olan hususları, Anayasa Mahkemesi kararı ışığında gidermeye çalışmaktadır. Burada Anayasa Mahkemesi kararını etkisiz kılma çabası değil, tersine Anayasa Mahkemesinin getirdiği ölçütleri hayata geçirme çabası vardır.

6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı yeni Yetki Kanununun Anayasa Mahkemesi tarafından iptalinden sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi bu kanunla aynı konuda 24 Haziran 1993 tarih ve 3911 sayılı Yetki Kanununu[103] çıkarmıştır. Bu yetki kanunu da Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 tarih ve K.1993/28 sayılı Kararıyla aynı gerekçeye dayanılarak iptal edilmiştir[104]. Oysa bu kanun öncekinden farklı olarak amacı, kapsamı ve ilkeler çok daha somut olarak belirliyordu. Bu iptal kararından sonra da Türkiye Büyük Millet Meclisi aynı konuda 18 Mayıs 1994 tarih ve 3990 sayılı Yetki Kanununu[105] çıkarmıştır. Anayasa Mahkemesi bu yetki kanununu Anayasanın 153’üncü maddesinin son fıkrasına aykırı bularak 5 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/44-2 sayılı Kararıyla iptal etmiştir[106]. Oysa, konusu aynı olmakla birlikte bu Yetki Kanunu öncekinden farklıydı. Bir kere amacı ve kapsamı çok somut olarak, değiştirilecek kanunlar isim isim ve madde madde sayılarak gösterilmiştir. Keza ilkelerde çok belirli bir şekilde gösterilmiştir. Nihayet Yetki Kanununun süresi de 6 aya indirilmiştir.

Bu nedenle, bu yetki kanunlarında Anayasa Mahkemesi kararını etkisiz kılma düşüncesi yoktur. Yukarıda da belirtildiği gibi, tam tersine, Anayasa Mahkemesinin aradığı ölçütlere uygun olma çabası vardır. Anayasa Mahkemesinin önceki yetki kanunuyla aynı olduğu gerekçesiyle iptal ettiği 3479, 3755, 3911 ve 3990 sayılı Yetki Kanunlarının metinleri incelenirse, bunların aynı konuda olmakla birlikte, amaçları, kapsamları, ilkeleri ve süreleri bakımından birbirinden farklı olduğu ve her bir yetki kanununda, o yetki kanunundan önce verilmiş Anayasa Mahkemesinin son iptal kararında aradığı ölçütlere uyum sağlanması için düzenlemeler yapıldığı gözlemlenecektir.

3755 sayılı kanundan önce, amaç, kapsam ve ilkeler genellikle birer paragraf uzunluğunda, genel ifadelerle kaleme alınırken, 3755 ve 3911 sayılı kanunlarda amaç, kapsam ve ilkeler ayrıntılı bir şekilde kaleme alınmıştır. 3990 sayılı Kanunun amacı 12 paragraf, kapsamı 17 paragraf, ilkeleri 8 paragraf olarak ayrıntılı, somut bir şekilde dile getirilmiştir. Farkı belirginleştirmek için şunu söyleyelim ki, aynı konuda olan 3775 sayılı Kanunun amaç, kapsam ve ilkeler maddeleri 1,5 sayfa yer kaplarken, 3990 sayılı Kanunun amaç, kapsam ve ilkeler maddeleri 10 sayfa yer kaplamaktadır.

Keza bu yetki kanunlarının süreleri de Anayasa Mahkemesinin içtihadı doğrultusunda kısalmıştır. 3479 sayılı yetki kanununda süre iki yıldan fazla iken, 3755 sayılı yetki kanununda süre 10 aya ve 3990 sayılı yetki kanununda ise süre 6 aya inmiştir.

Tüm bunlar göstermektedir ki, konuları aynı olsa bile, bu yetki kanunları arasında amaç, kapsam, ilke ve süre unsurları bakımından ayniyet yoktur. Dolayısıyla, Türkiye Büyük Millet Meclisinin bu yetki kanunlarında Anayasa Mahkemesi önceki iptal kararlarını etkisiz kılma gibi bir düşünceyle hareket ettiği değil, tam tersine, Anayasa Mahkemesinin iptal kararları doğrultusunda, iptal kararına gerekçe teşkil eden hususları dikkate alarak düzenleme yaptığı sonucu ortaya çıkmaktadır. Aksi bir sonuca varılması, Anayasa Mahkemesinin bir kere iptal kararı verdiği bir konuda bir daha kanun çıkarılamayacağı anlamına gelir ki, bu 1982 Anayasasının sistemiyle de, genel olarak anayasa yargısının mantığıyla da taban tabana zıttır.

Doktrinde Anayasa Mahkemesinin bu yoldaki kararlarını isabetli bulan yazarlar da vardır. Örneğin, Necmi Yüzbaşıoğlu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı Anayasa Mahkemesinin iptal ettiği yetki kanunu ile aynı konuda yetki kanunu çıkarılmasını “Anayasa’ya karşı hile” olarak nitelendirmiştir[107]. Yüzbaşıoğlu, bu “Anayasa’ya karşı hile” kavramını iki defa kullanıyor olmasına rağmen, bu kavramın ne anlama geldiğini, Türkiye Büyük Millet Meclisinin nasıl Anayasaya karşı hile yaptığını açıklamamaktadır.

V. Tbmm'nin Bakanlar Kuruluna kHK çıkarma yetkisi vermesinin şartları[108] var mıdır? (İvedilik, Zorunluluk ve Önemlilik  Şartları Üzerine)

Anayasamızın 91’inci maddesinin ilk fıkrasına göre, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesinin şartı, bu yetkiyi, çıkaracağı bir “yetki kanunu” ile vermesidir. 91’inci maddenin ikinci fıkrasına göre ise, yukarıda gördüğümüz gibi, böyle bir yetki kanunu, dört adet unsuru, amaç, kapsam, ilke ve süre unsurlarını içermesi gerekmektedir. Diğer bir ifadeyle, Türkiye Büyük Millet Meclisi, içinde amacını, kapsamını, ilkelerini ve kullanma süresini belirttiği bir yetki kanunu ile Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. O halde, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesinin tek şartı, bu dört unsuru içeren bir yetki kanunu ile bu yetkiyi vermesidir. Anayasamızın ne 91’inci maddesinde, ne de başka bir maddesinde, bu şart dışında Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini verebilmesi için bir başka şart öngörülmemiştir.

1. Anayasa Mahkemesinin İçtihadı

Ancak buna rağmen, Anayasa Mahkemesinin 1990 yılında oluşturduğu ve daha sonra da geliştirerek tekrarladığı içtihadına göre, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini verebilmesinin “ivedilik ”, “zorunluluk” ve “önemlilik” olmak üzere üç adet şartı vardır.

Burada şunu belirtelim ki, Anayasa Mahkemesi, bu üç şartı, üç ayrı şart olarak ele alıp tek tek değerlendirmemekte, yetki kanunlarını bu üç ayrı şart açısından her biri bakımından ayrı ayrı incelememektedir. Daha ziyade bunları bir bütün olarak düşünmekte ve bunları birlikte kullanmaktadır. Örneğin Anayasa Mahkemesi, 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Kararında “bu kararnameler, ancak, ivedilik isteyen belli konularda, kısa süreli yetki yasalarına dayanılarak çıkarılabilirler”[109]; 6 Şubat 1990 tarih ve K.1990/3 sayılı Kararında, “TBMM tarafından, önemli, zorunlu ve ivedi durumlar  dışında ve yasama yetkisinin devri niteliğinde Bakanlar Kurulu’nun yetkilendirilmemesi gerekir”[110]; 16 Eylül 1993 tarih ve K.1993/28 sayılı Kararında ise “KHK'ler ancak ivedilik isteyen belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur”[111] demiştir.

İvedilik ve zorunluluk şartları  aşağıda zikredeceğimiz diğer kararlarda geçmesine rağmen, “önemlilik” sadece 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Kararda geçmektedir. Anayasa Mahkemesi hiçbir kararında bu “ivedilik”, “zorunluluk” ve “önemlilik” şartlarının ne olduğunu tanımlamamış, sadece, yetki kanunlarını bu şartlara aykırı bularak iptal etmiştir.

Tespit edebildiğimiz kadarıyla, Anayasa Mahkemesi “ivedilik”, “zorunluluk” ve “önemlilik” şartlarından ilk defa, 16 Mayıs 1989 tarih ve K.1989/23 sayılı Kararında bahsetmiştir. Mahkemeye göre,

“TBMM tarafından Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisinin ancak önemli, zorunlu ve ivedi durumlarda verilmesi, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimde güncelleştirilip sık sık bu yola başvurulmaması Anayasakoyucunun amacına, kuşkusuz, daha uygundur”[112].

Ancak bu Karardan bağlayıcı bir sonuç çıkarılamaz. Çünkü, bir kere, Anayasaya uygunluğu denetlenen metin bir yetki kanunu değil, bir kanun hükmünde kararnamedir. İkinci olarak, bu kararda Anayasa Mahkemesi iptal kararı vermemiştir. Üçüncü olarak, yukarıda alıntıladığımız metinden de anlaşılacağı gibi, Anayasa Mahkemesinin yukarıdaki görüşü, “bağlayıcı” nitelikte değil, daha ziyade tavsiye niteliğinde olduğu anlaşılmaktadır. Zira, alıntının sonu “daha uygundur” ifadesiyle bitmektedir. Yani “TBMM tarafından Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisinin ancak önemli, zorunlu ve ivedi durumlarda verilmesi” “daha uygun” olur. Ancak, önemli, zorunlu ve ivedi durumlarda verilmemesi durumunda, bu yetki Anayasaya aykırı olmaz.

Anayasa Mahkemesi “ivedilik”, “zorunluluk” ve “önemlilik” şartlarının ilk defa 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2  sayılı Kararında aramıştır[113]. Anayasa Mahkemesi bu konudaki görüşünü 16 Eylül 1993 tarih ve K.1993/28 sayılı Kararında[114] daha derli toplu olarak yeniden kaleme almış ve bu görüşünü bir şablon olarak, öze etkili olmayan bazı küçük değişiklikler dışında, aynen 5 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/44-2 sayılı Kararında[115], 7 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/45-2  sayılı Kararında[116], 4 Temmuz 1995 tarih ve K.1995/26  sayılı Kararında[117], 19 Eylül 1995 tarih ve K.1995/44  sayılı Kararında[118], 19 Eylül 1995 tarih ve K.1995/45  sayılı Kararında[119] ve 2 Ekim 1996 tarih ve K.1996/35  sayılı Kararında[120] tekrarlamıştır.

Bu kararlarda dile getirilen fikir esasen aynıdır. K.1990/2 sayılı Kararda bu fikir ilk defa dile getirildiği için diğerlerine göre daha az derli topludur. K.1993/28, K.1994/44-2, K.1994/45-2, K.1996/26, K.1995/44, K.1995/45 ve K.1996/35 sayılı Kararlardaki gerekçe, öze ilişkin olmayan bazı ifade farklılıkları bir yana bırakılırsa, birbirinin aynısıdır. K.1994/45-2 sayılı Kararda kullanılan gerekçede öncekilerde yer almayan daha geniş ifadeler vardır. Biz aşağıya K.1993/28 sayılı Kararda[121] kullanılan gerekçeyi alıyoruz. Bu gerekçeye K.1994/45-2 sayılı Kararda kullanılan iki cümleyi köşeli parantez içinde ilâve edeceğiz.

Anayasa Mahkemesi, 16 Eylül 1993 tarih ve K.1993/28 sayılı Kararında şöyle demiştir:

“91. maddenin sekizinci fıkrasında, yetki yasalarının ve KHK'lerin, Türkiye Büyük Millet Meclisi Komisyonları ve Genel Kurul’unda öncelik ve ivedilikle görüşüleceği öngörülmüştür. Anayasa’nın görüşülmesinde bile ‘öncelik ve ivedilik’ aradığı KHK çıkarma yetkisinin, Anayasa’nın yukarıda açıklanan kuralları gözetilerek yerine getirilmesinde zorunluluk bulunan, belli yöntemlere göre yasa çıkarmaya zamanın elvermemesi gibi ivedi durumlarda kullanılması gerekir. Çünkü, Anayasa’nın 87. ve 91. maddelerinde de yetkinin ‘devrinden’ değil, ‘verilmesinden’ sözetmektedir. Yetkinin verilmesi ile devri, hukuksal sonuçları itibarıyla farklıdır. Devir durumunda yetki devredilene geçer; devredenin o yetkiyi kullanması söz konusu olmaz. Oysa, KHK çıkarma yetkisinin verilmesinde yetkiyi veren yasama organı yetkiyi kaydırabilir, kapsamına giren konularda kendisi düzenleme yapabilir.

Bu maddelerin birlikte incelenmesinden, yasama yetkisinin genel ve aslî yetki olup TBMM'ne ait olduğu, devredilemeyeceği, KHK çıkarma yetkisinin de kendine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. KHK çıkarma yetkisi verilirken yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimde güncelleştirilip sık sık bu yola başvurulmamalıdır. KHK'ler, ögeleri Anayasa’da belirtilen yetki yasalarına dayanılarak çıkarılır, ayrık durumlar içindir ve bağlı yetkinin kullanılması yoluyla yaşamını etkilerler.

KHK'ler ancak ivedilik isteyen belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler[122] için yürürlüğe konulur. [Sık sık bu yola başvurulması demokratik yapılanmanın temel organı yasama organını bir tür dışlamak ya da geri iterek ona ilişkin özgür haklara el atma niteliğini alır. Yasama Organının bu duruma olur vermesi Anayasa’yla bağdaşmaz][123]. Nitekim, maddenin Danışma Meclisi’nde görüşülmesi sırasında KHK çıkarabilmesi için hükümete yetki verilmesinin nedeni, Anayasa Komisyonu sözcüsü tarafından “...çok acele hallerde hükûmetin elinde uygulanacak seri bir kural olmadığı için, acele olarak çıkarılıp ve hemen olayın üstüne gidilmesi gereken hallerde çıkarılması için bu düzenleme getirilmiştir...” biçiminde açıklanmış; Anayasa Komisyonu Başkanı’da “...Kanun kuvvetinde kararname, ...yasama meclisinin acil bir durumda kanun yapmak için geçici sürede çıkartacağı, kanunun ihtiyaca, halledilmesi gereken meseleyi çözemeyeceğine; o zaman çok geç kalınacağı endişesinden kaynaklanan bir müessesedir ve bu müessese bunun için konmuştur” (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt 9, Birleşim 137-146, Yasama Yılı 1, Sayfa 152, 153) denilerek[124] aynı doğrultuda görüş bildirmiştir.

KHK uygulamasının yaygınlaştırılması, kullanma süreleri uzatılarak yetki yasalarına süreklilik kazandırılması, hemen hemen her konuda yeni KHK'lerle yeni düzenlemelere gidilmesi, ivedilik [ve zorunluluk][125] koşul[larına] uyulmaması, yasama yetkisinin devri anlamına gelir. Böylece, üç kamu erki arasında denge bozulur, yürütme organı yasama organının yetkilerine elatmış olur ve ona karşı üstün bir konuma gelir. Bu Anayasa’nın yukarıda açıklanan kurallarına aykırı düşer”[126].

Anayasa Mahkemesi bu kararıyla, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilmesi koşullarına, Anayasada yer almayan “ivedilik” ve “zorunluluk” koşullarını eklemiştir[127]. Mahkemeye göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi Bakanlar Kuruluna ancak ivedi ve zorunlu durumlarda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.

2. Anayasa Mahkemesi İçtihadının Değerlendirilmesi

Anayasa Mahkemesinin bu içtihadını doktrinde eleştiren yazarlar vardır. Örneğin, Ergun Özbudun’a göre,

“Anayasa Mahkemesinin, Anayasa metninde mevcut olmayan, önemlilik, zorunluluk, ivedilik ve kısa sürelilik gibi unsurları, KHK'lerin geçerlilik şartlarına eklemesinin Anayasaya uygunluğu çok kuşkuludur. Yürütme organına KHK çıkarma yetkisi verilmesi ihtiyacını doğuran sadece konunun ivediliği değil, çoğu zaman konunun yasama organınca gereği gibi düzenlenemeyecek derecede teknik oluşu, ya da düzenlemede hızla değişen şartlara intibakı sağlayacak belli bir esneklik sağlanması gereğidir”[128].

Anayasa Mahkemesinin bu içtihadını doktrinde savunan yazarlar da vardır. Örneğin, Necmi Yüzbaşıoğlu “aynen”[129] ve “tümüyle”[130] Anayasa Mahkemesinin bu içtihadına katılmaktadır. Yazar bu konuda şöyle yazmaktadır:

“Biz AYM'nin bu içtihadına gerekçeleri ile birlikte aynen katılıyoruz. Çünkü, yukarıda açıkladığımız üzere, KHK'lerin hukukumuza alınış nedeni, önemli, ivedi ve zorunlu düzenlemeleri yapabilmek içindir. Bu nedenle de, KHK'lerle düzenleme ‘önemli, ivedi ve zorunlu’ durumlar için öngörülmüş; bu durumlar gibi ve bu durumlara özgü ‘ayrık, istisnaî’ bir yetkidir. Bu yetki, her durumda ve sürekli kullanılabilen olağan bir düzenleme yetkisi değildir. Olağan düzenleme yetkisi T.B.M.M.’ne ait ve kanunla kullanılacak bir yetki olup, Anayasa’nın yedinci maddesi uyarınca bu devredilemez bir yetkidir. KHK'lerin ‘ayrık ve istisnaî’[131] bir yetki olmaktan çıkıp, ‘olağan’ düzenleme yetkisi haline dönüşmesi KHK'ler rejiminin yumuşak karnıdır”[132].

Biz kanunun genel, kanun hükmünde kararnamelerin ise istisnaî olduğu görüşünü aşağıda b ve c başlıkları altında eleştireceğimiz için burada Necmi Yüzbaşıoğlu’nun bu görüşünü ayrıca eleştirmiyoruz.

Biz, Anayasa Mahkemesinin bu içtihadını ayrıntılarıyla incelemenin uygun olacağını düşünüyoruz. Mahkeme, bu içtihadını temellendirmek için çeşitli argümanlar ileri sürmüştür. Bu argümanları tek tek açıklayıp sonra her birini çürütmeye çalışacağız.

a) Yetki Kanunlarının ve KHK'lerin, TBMM'de Öncelik ve İvedilikle Görüşüleceği Kuralından Çıkarılan Argüman

Bir kere, Anayasa Mahkemesi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarabilme yetkisinin verilebilmesi için ivedilik şartını Anayasanın 91’inci maddesinin sekizinci fıkrasından a fortiori çıkarmaya çalışmıştır. Mahkemeye göre,

“91. maddenin sekizinci fıkrasında, yetki yasalarının ve KHK'lerin, Türkiye Büyük Millet Meclisi Komisyonları ve Genel Kurul’unda öncelik ve ivedilikle görüşüleceği öngörülmüştür. Anayasa’nın görüşülmesinde bile[133] ‘öncelik ve ivedilik’ aradığı KHK çıkarma yetkisinin... yerine getirilmesinde zorunluluk bulunan..., ivedi durumlarda kullanılması gerekir”[134].

Altını çizdiğimiz “bile” kelimesinin de gösterdiği gibi, Anayasa Mahkemesi burada evleviyet  yoluna (argumentum a fortiori ) başvuruyor. Mahkemenin burada yaptığı çıkarımın geçerli olabilmesi için öncelikle, bir yetkinin verilmesinde aranan usûl kurallarının o yetkinin kullanılmasında evleviyetle (a fortiori) geçerli olduğunun ispatlanması gerekir ki, hukuk mantığında bunun ispatlanması mümkün değildir. Zira, argumentum a fortiori için ya a maiori ad minus ya da a minori ad maius  durumları söz konusu olmalıdır[135]. Oysa burada böyle bir durum söz konusu değildir.

b) Yasama Yetkisinin Genelliği ve Aslîliği Argümanı

Anayasa Mahkemesi, bu ivedilik ve zorunluluk koşullarını ikinci olarak, yasama yetkisinin genelliği ve aslîliği ilkelerinden çıkarmıştır. Anayasa Mahkemesine göre, asıl olan, genel olan yetki, yasama yetkisidir. Düzenlemelerin kanunla yapılması asıldır. Kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapılması ise “istisna” teşkil eder[136]. Bu “istisna”nın genel kural haline gelmemesi için, Türkiye Büyük Millet Meclisinin, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini ancak ivedi ve zorunlu durumlarda verebilmesi gerekir.

Yukarıda[137] açıkladığımız gibi, kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapılması modern demokrasilerde istisnaî bir durum değildir. Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapması en az, yasama organının kanun ile düzenleme yapması kadar, genel ve olağan bir durumdur. Anayasa Mahkemesinin, kanun ile düzenleme yapılmasının “kural”, kanun hükmünde kararnamenin ile düzenleme yapılmasının ise “istisna” teşkil ettiği yolundaki iddiası ispatlanmamış bir varsayımdan ibarettir. Kaldı ki, böyle bir varsayımın ispatlanmış olduğunu bir an kabul etsek bile değişen bir şey olmaz. Zira, bu istisnaya bizim Anayasamızın kendisi izin verdiğine ve kendisi zorunluluk ve ivedilik şartını öngörmediğine göre, bu istisnanın nicel sınırını belirleme imkanı hiçbir zaman olmayacaktır. Anayasanın kendisi böyle bir sınır çizmedikçe, Anayasa Mahkemesinin kendisinin bir sınır çizmesi, yetki gaspı ndan başka bir şey değildir.

c) Yasama Yetkisinin Devredilmezliği Argümanı

Anayasa Mahkemesi, bu ivedilik ve zorunluluk koşullarını üçüncü olarak, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinden çıkarmıştır. Mahkemeye göre,

“yasama yetkisinin... TBMM'ne ait olduğu, devredilemeyeceği, KHK çıkarma yetkisinin de kendine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. KHK çıkarma yetkisi verilirken yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimde güncelleştirilip sık sık bu yola başvurulmamalıdır... KHK uygulamasının yaygınlaştırılması, kullanma süreleri uzatılarak yetki yasalarına süreklilik kazandırılması, hemen hemen her konuda yeni KHK'lerle yeni düzenlemelere gidilmesi, ivedilik [ve zorunluluk] koşul[larına] uyulmaması, yasama yetkisinin devri anlamına gelir”[138].

Keza, Anayasa Mahkemesi, 6 Şubat 1990 tarih ve K.1990/3 sayılı Kararında da

“TBMM tarafından önemli, zorunlu ve ivedi durumlar dışında ve yasama yetkisinin devri niteliğinde Bakanlar Kurulu’nun yetkilendirilmemesi gerekir. Yasama yetkisinin herhangi bir nedenle ve sınırlı da olsa devri olanaksızdır”[139]

demiştir.

Yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesini öngören Anayasanın 7’nci maddesi karşısında Anayasanın 91’inci maddesinde Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin verilmesinin nasıl açıklandığını yukarıda görmüştük[140].

Bu nedenle bu konuya ayrıntılarıyla girmeden şunu söyleyelim: Anayasanın 7’nci maddesinde öngörülen yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin verilmesine engel değildir. Zira, bu yetki bizzat 7’nci maddenin içinde yer aldığı Anayasanın bir başka maddesi olan 91’inci maddesinden kaynaklanmaktadır. 7’nci madde ile 91’inci madde arasında hiyerarşi yoktur. Biçimsel anayasa anlayışında aynı anayasanın iki maddesi arasında hiyerarşi değil, olsa olsa “özel hüküm-genel hüküm” ilişkisi olur. Gerçekten de, yukarıda açıkladığımız gibi, Anayasanın 7’nci maddesi genel hüküm, 91’inci maddesi ise özel hüküm niteliğindedir. Bunların arasında çatışma olursa, lex specialis derogat legi generali ilkesi uyarınca 7’nci madde değil, özel hüküm niteliğinde olan 91’inci madde tercih edilmelidir. Aksi, takdirde 7’nci maddenin 91’inci maddeden hiyerarşik olarak üstün olduğu sonucu çıkar ki, bu biçimsel anayasa anlayışında kabul edilemez.

Bu nedenle, Anayasa Mahkemesinin kanun hükmünde kararname ilkesinin yaygınlaştırılmasını yasama yetkisinin devri niteliğinde görmesinde isabet yoktur. Kanun hükmünde kararname uygulaması ne kadar yaygınlaştırılırsa yaygınlaştırılsın, bu uygulama, yasama yetkisinin devrini öngören Anayasanın 7’nci maddesine aykırı olarak görülemez; çünkü, burada 7’nci madde değil, 91’inci madde geçerlidir.

d) Demokratik Yapılanma  Argümanı

Anayasa Mahkemesi, bu ivedilik ve zorunluluk koşullarını dördüncü olarak, demokratik yapılanmanın bir gereği olarak takdim etmiştir. Mahkemeye göre,

“KHK'ler ancak ivedilik isteyen belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur. Sık sık bu yola başvurulması demokratik yapılanmanın temel organı yasama organını bir tür dışlamak ya da geri iterek ona ilişkin özgür haklara el atma niteliğini alır”[141].

Kanımızca, Anayasa Mahkemesinin yanlış bir demokrasi anlayışı vardır. Bir yetkinin yasama organı tarafından kullanılması demokratik, yürütme organı tarafından kullanılması ise anti-demokratik olarak görülemez. Ergun Özbudun’un isabetle belirttiği gibi,

“günümüzde yürütme organının düzenleyici yetkilerinin genişlemesi tüm batı demokrasilerinde görüldüğü gibi, bu değişimi antidemokratik olarak nitelendirmek de mümkün değildir. Çağdaş demokrasilerde yürütme organı ne ölçüde halk iradesinden kaynaklanıyorsa, yürütme organı da o kadar halk iradesinden kaynaklanmaktadır”[142].

e) Yasama ve Yürütme Organları Arasında Denge

Anayasa Mahkemesi, bu ivedilik ve zorunluluk koşullarını beşinci olarak, yasama ve yürütme organları arasında dengeye dayanarak savunmaya da çalışmıştır. Mahkemeye göre,

“KHK uygulamasının yaygınlaştırılması, kullanma süreleri uzatılarak yetki yasalarına süreklilik kazandırılması, hemen hemen her konuda yeni KHK'lerle yeni düzenlemelere gidilmesi, ivedilik koşuluna uyulmaması (durumunda)... üç kamu erki arasında denge bozulur, yürütme organı yasama organının yetkilerine elatmış olur ve ona karşı üstün bir konuma gelir. Bu Anayasa’nın yukarıda açıklanan kurallarına aykırı düşer”[143].

Kanımızca, Anayasa Mahkemesinin görüşüne katılmak mümkün değildir. Yürütme organının kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisine sahip olması ve hatta bu uygulamanın Anayasa Mahkemesinin iddia ettiği gibi yaygınlaşmış olması, 1982 Anayasası sisteminde, bir dengesizlik olarak, özellikle dengenin yasama aleyhine bozulduğu şeklinde yorumlanamaz. Zira, 1982 Anayasası sisteminde, yürütme organına kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini yasama organı vermektedir. Yasama organı dengenin kendi aleyhine bozulduğu fikrinde ise, bu yetkiyi yürütme organına vermez. Keza, 1982 Anayasasının sisteminde, eğer yasama organı verdiği kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin yürütme organı tarafından dengesizce kullandığı kanısına varırsa, verdiği bu yetkiyi süresi dolmadan geri alabilir. Dahası bu yetkiyi geriye almamış olsa bile yasama organı, yürütme organının çıkardığı kanun hükmünde kararnameleri reddederek bozulan dengeyi tekrar ihdas edebilir. Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin verilmesinin yasama organına bağlı olduğu ve keza bu yetkiye dayanılarak çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin denetiminin de yasama organına ait olduğu bir sistemde, yasama ile yürütme arasında dengenin yasamanın aleyhine bozulduğunu söylemek, yürütme organının yasama organının yetkilerine el attığını ileri sürmek abartılı bir iddiadır.

Ergun Özbudun’un isabetle belirttiği gibi,

“Anayasamızın KHK'lere ilişkin düzenlemesinde yasama organı, başta yetki kanunu çıkarmak, sonda ise KHK'leri onaylamak, değiştirmek veya reddetmek suretiyle, süreci kontrolü altında tutacak yetkilerle donatılmış olduğu gibi, bu denetim sürecini dilediği ölçüde hızlandırmak imkânına da sahiptir. Bu nedenle, KHK uygulamasının yaygınlaştırılmasının yasama organını devre-dışı bırakacağı görüşü yerinde değildir. KHK uygulaması, ancak yasama organı gerekli gördüğü ölçüde yaygınlaştırılabilecek, birçok konular da Anayasanın 91’inci maddesi gereğince zaten KHK ile düzenlenemeyecektir”[144].

f) Tarihsel Argüman

Anayasa Mahkemesinin “ivedilik ve zorunluluk” şartlarını temellendirmek için kullandığı son bir argüman da “tarihsel” argümandır. Anayasa Mahkemesi, 1982 Anayasasının travaux préparatoires ’ına başvurmakta, Anayasa Komisyonu sözcüsünün Danışma Meclisindeki bir beyanını zikretmektedir[145]. Bu beyana göre, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmesinin sebebi acil durumlarda kanun çıkarma imkanına sahip olunmamasıdır. Bir kere, belirtilen bu gerekçe, kanun hükmünde kararname kurumunun varlık sebeplerinden sadece bir tanesidir. Kanun hükmünde kararname çıkarma kurumunun başka sebepleri de vardır. Bu sebebin dile getirilmesi diğer sebeplerin varlığını ortadan kaldırmaz.

Anayasa Mahkemesinin Anayasa görüşmeleri sırasında Danışma Meclisindeki bir beyana dayanması tarihî yorum metoduna başvurduğu anlamına gelmektedir. Hemen şunu gözlemlemek gerekir ki, tarihî yorum metoduna nadiren başvuran Anayasa Mahkemesinin burada bu metoda başvurmuş olması ilginçtir. Bilindiği gibi, hukukun genel teorisinde, tarihî yorum metoduna birçok eleştiriler yöneltilmiştir[146]. Belirtmek gerekir ki, hukuken bağlayıcı olan şey, Anayasanın metnidir; metnin kabul edilmesi dönemindeki hazırlık çalışmaları değildir. Kaldı ki, hazırlık çalışmaları içinde de öncelik verilmesi gereken metinler vardır. “Tasarı” ve “gerekçe” metinlerinde açıklık varken, meclis görüşmelerindeki beyanlara bakılmasının bir anlamı yoktur. Yukarıda da belirttiğimiz gibi, Danışma Meclisince kabul edilen Anayasa Tasarısının yasama yetkisine ilişkin 7’nci maddesinde yasama yetkisinin devredilemeyeceği belirtildikten sonra, “Anayasa ile Cumhurbaşkanına ve Bakanlar Kuruluna verilen kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi saklıdır” cümlesini eklenmişti. Gerçekten, aynı husus, bu maddenin gerekçesinde de açıkça belirtilmiştir[147]. “Anayasa ile Cumhurbaşkanına ve Bakanlar Kuruluna verilen kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi saklıdır” cümlesi, “bu yetkinin amaç ve kapsamı Anayasanın bu konularla ilgili maddelerinde açıkça belirtilmiş bulunmaktadır” gerekçesiyle, Millî Güvenlik Konseyince madde metninden çıkartılmıştır. Yani, bu hususun ayrıca Anayasada açıklanmasına lüzum bulunmadığı düşünülmüştür[148]. Dolayısıyla Anayasanın “tasarı” ve “gerekçe” metinleri, Anayasa Mahkemesinin çıkardığı sonucu değil, tam tersi bir sonucun doğru olduğunu göstermektedir. Hazırlık çalışmalarından hareketle bir yorum yapılacaksa, hazırlık çalışmaları da kendi sistemi içinde, bir bütün olarak düşünülmeli, hazırlık çalışmaları içindeki önemli metinlerde açıklık varken, üçüncü ve dördüncü derecedeki metinlere başvurulmamalıdır. Diğer bir ifadeyle, “gerekçe” ve “tasarı” gibi metinlerde açıklık varsa, Meclis görüşmelerindeki bir beyan esas alınamaz.

Özetle, yukarıda alıntıladığımız Anayasa Mahkemesinin gerekçesinde kullanılan tüm argümanlar yukarıdaki şekilde çürütülebilmektedir.

3. Önemlilik, Zorunluluk ve İvedilik Şartlarının
Belirsizliği
 Konusunda Eleştiri

Önemlilik, zorunluluk ve ivedilik şartları mevcut olsa bile, çözülmez bir problem daha ortaya çıkmaktadır. Zira, “önemlilik”, “zorunluluk” ve “ivedilik” kavramları belirsiz kavramlardır. Bunları objektif olarak belirlemek mümkün değildir. Yukarıda verdiğimiz Anayasa Mahkemesi kararlarında da bu kavramlar tanımlanmamıştır. Bu kavramları kim tanımlayacaktır? Bu soruya, “yasama organı tanımlayacaktır” diye cevap verirsek, bu takdirde bunlar Anayasa Mahkemesinin denetiminde bir ölçüt oluşturmaktan uzak kalacaktır. Yok eğer bunları “Anayasa Mahkemesi tanımlayacaktır” dersek, bu takdirde de Anayasa Mahkemesine yerindelik denetimi yapmasına yol açacak geniş bir takdir yetkisi vermiş oluruz. Zira, Anayasa Mahkemesi bir konuyu ivedi bulabileceği gibi bulmayabilir de. Keza, Anayasa Mahkemesi bir düzenlemeyi zorunlu bulabilir de bulmayabilir de. Aynı şekilde Anayasa Mahkemesi bir düzenlemeyi önemli bulabilir de bulmayabilir de. Aslında Anayasa Mahkemesinin neyin ivedi, neyin önemli, neyin zorunlu olduğu konusunda değerlendirme yapmaya yetkisi olmadığı gibi, bu konuda bilgisi de yoktur.

4. Üyeler: Oylar ve Karşı Oylar

Anayasa Mahkemesinin yukarıdaki içtihadına katılmayan üyeler de olmuştur. 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Kararında Necdet Darıcıoğlu, Mehmet Çınarlı, Servet Tüzün ve Erol Cansel karşı oy kullanmışlardır.

Necdet Darıcıoğlu , karşı oy yazısında şöyle demiştir:

“Söz konusu kavramların (önemlilik, zorunluluk ve ivedilik) değişik yorumlara elverişli son derece esnek anlam ve içerikleri, buyurucu bir hükmün dolaylı ögesini bile oluşturmamaları, Anayasa’nın 91. maddesinin sekizinci fıkrasında, kanun hükmünde kararnamelerin salt ivedi ve zorunlu durumlarda çıkarılabileceğinden kesinlikle söz edilmemekte olması çoğunluk görüşü doğrultusunda değerlendirme yapılmasını engellemektedir”[149].

Mehmet Çınarlı  da çoğunluk görüşüne şu gerekçe ile katılmamıştır:

“Anayasa’nın 91. maddesinde, gerek öteki maddelerinde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin ancak ‘zorunlu ve ivedi’ hallerde verilebileceğine dair bir hüküm ve kısıtlama mevcut değildir. Anayasa Mahkemesi’nin Anayasa’da mevcut olmayan bir hükme dayanarak iptal kararı vermesi mümkün olmadığı gibi; yürütmenin ve uygulamanın dışında bulunan bir yüksek mahkemenin ‘zorunlu ve ivedi haller’in hangi haller olduğunun takdir etmesi de son derece güçtür”[150].

Servet Tüzün  ise karşı oy yazısında şöyle demiştir:

“Anayasada öngörülen konu ile ilgili sınırlamalar dışında, İVEDİ ve ZORUNLU olmaları gibi ek koşullar aranmamalıdır. Öte yandan Anayasa’nın sözü edilen ilgili hükümleri gereği yetki kanunda yer alacak olan unsurlar dışında tamamen bir siyasî tercih sorunu olabilecek, KHK'nin konusunun ‘ivedi ve zorunlu’ olup olmadığının ön plana çıkarılıp değerlendirilmesi, Anayasaya uygunluk denetiminin dışına çıkılması ve yerindelik denetimine neden olur”[151].

Erol Cansel  de karşı oy yazısında çoğunluk görüşüne niçin katılmadığını şöyle açıklamıştır:

“İki maddede (m.87 ve 91) de KHK.nin ancak ‘ivedi, zorunlu ve önemli’ hallerde çıkarılması gibi, KHK.lerin her birinde ve defasında Anayasal denetimi gerektirecek somut kriterler mevcut değildir”[152].

1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Kararında dört üye (Necdet Darıcıoğlu, Mehmet Çınarlı, Servet Tüzün ve Erol Cansel) karşı oy kullanmış olmalarına rağmen, aynı konuda, bu üyeler emekliye ayrıldıktan sonra, Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 ve sonraki tarihli kararlarında bu “ivedilik” “zorunluluk”, “önemlilik ” şartları konusunda ya hiç karşı oy kullanılmamış ve ya da sadece bir üye (Güven Dinçer) karşı oy kullanmıştır. Örneğin Anayasa Mahkemesinin 29 Kasım 1994 tarih ve K.1994/80 sayılı Kararında Güven Dinçer yazdığı karşı oy yazısında, “Mahkememizin yetki kanunlarının iptaliyle ilgili olarak bundan önceki kararlarında getirilen ‘önemli’, ‘zorunlu’ ve ‘ivedi’ olma ölçütleri Anayasa’da mevcut değildir”[153] demiştir.

Anayasa Mahkemesinin “önemlilik” “zorunluluk” ve “ivedilik” şartlarını koyduğu bu kararlarına karşı oy kullanan üyelerin isimlerini (Necdet Darıcıoğlu, Mehmet Çınarlı, Servet Tüzün, Erol Cansel ve Güven Dinçer) yukarıda zikrettik. Bu yanlış kararların sorumlularını teşhis etmek için, çeşitli tarihlerde bu kararlara olumlu oy kullanan üyelerin isimlerini de zikretmek uygun olur: Yekta Güngör Özden, Yılmaz Aliefendioğlu, Muammer Turan, Mustafa Şahin, İhsan Pekel, Selçuk Tüzün, Ahmet N. Sezer, Mustafa Gönül, Oğuz Akdoğanlı, Haşim Kılıç, Yalçın Acargün, Mustafa Bumin, Sacit Adalı, Ali Hüner, Samia Akbulut, Mustafa Bumin, Lütfi F. Tuncel,

5. Eleştiri: Anayasa Mahkemesi Tali Kurucu İktidarı Gasp Etmektedir

Görünen odur ki, Anayasa Mahkemesi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilmesi için, “önemlilik, zorunluluk ve ivedilik” şeklinde üç şart koymuştur. Bu şartlar Anayasanın ne 91’inci maddesinde, ne de başka bir maddesinde mevcuttur. O halde Anayasa Mahkemesi, Anayasaya, Anayasada mevcut olmayan yeni normlar eklemiştir.

Anayasaya, Anayasada olmayan yeni normlar eklediğini bizzat Anayasa Mahkemesinin kendisi itiraf etmektedir. Anayasa Mahkemesi, 17 Temmuz 1990 tarih ve K.1990/21 sayılı Kararında[154], “önemlilik, zorunluluk, ivedilik ve kısa sürelilik” şartlarını koyduğu 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Kararının[155] bir değerlendirmesini yapmış ve şöyle demiştir:

“Anayasa Mahkemesi, KHK çıkarılması ile ilgili olarak TBMM tarafından verilen yetkinin, ancak ‘ivedi ve zorunlu’ durumlarda ve çok uzun olmayan sürelerde kullanılabilecek bir yetki olduğu gerekçesi ile 3479 sayılı Yetki Yasası’nı iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin sözü edilen iptal kararı ile KHK'ler yönünden ilk kez ‘ivedi ve zorunlu’ olma ve ‘belirli sürelerde kullanma’ ölçütleri getirmiştir. Bu anayasal ölçütlerin daha önce yürürlüğe girmiş olan KHK'leri etkilemesi düşünülemez. Konulan yeni ölçütler  geleceğe yönelik yeni bir anlayışı açıklamaktadır”[156].

Kararda italik olarak verdiğimiz ifadeler açıkça göstermektedir ki, Anayasa Mahkemesi, “ivedi ve zorunlu” olma ve “belirli sürelerde kullanma” ölçütlerinin Anayasada bulunmadığını, bu ölçütlerin kendisi tarafından “ilk kez” 3479 sayılı Yetki Kanunu üzerine verdiği 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Kararında getirildiğini söylemektedir. Keza aynı alıntıda, Anayasa Mahkemesi “konulan yeni ölçütler”den bahsetmektedir. Demek ki Anayasa Mahkemesi, Anayasada olmayan “yeni ölçütler koyduğunu” ikrar etmektedir.

Hatta yeni bir norm koyduğunu kabul ettikten sonra, Anayasa Mahkemesi haliyle bu yeni normun zaman bakımından uygulanması sorunuyla karşı karşıya kalmıştır. Acaba, bu “ivedi ve zorunlu” olma ve “belirli sürelerde kullanma” ölçütleri, daha önce çıkan Yetki Kanunlarına dayanılarak çıkan kanun hükmünde kararnamelere uygulanacak mıdır? Anayasa Mahkemesine göre, bu ölçütlerin

“daha önce çıkan yetki yasalarının kullanım alanına etkisi kabul edildiği takdirde KHK ile yapılan düzenlemelerde istikrarsızlık ve güvensizlik yaratacak ve bu KHK'lerin tesis ettiği hukukî durumlar ve kazanılmış haklar büyük ölçüde ihlâl edilebilecektir. Bu bakımdan..., ‘ivedilik, zorunluluk’ ve ‘belirli zamanda yetki kullanma’ ölçütlerinin geçmişe dönük kullanılması... Anayasa Mahkemesi kararlarının geçmişe yürümeyeceği yolundaki kurala aykırı olur”[157].

Bu karar çok ilginçtir. Anayasa Mahkemesi yeni norm koyduğunun tam anlamıyla bilincindedir ki, yeni koyulan bu normun geçmişe uygulanıp uygulanmayacağını tartışabilmektedir. Bu tartışma, Türk Anayasa Mahkemesinin ne kadar “fantezist ” olduğunun mükemmel bir göstergesidir. Kanunların Anayasadaki bir norma uygunluğunu araştırmakla görevli bir Mahkeme, bu görevini bırakıp yeni bir Anayasa normu koymakta ve bu normun geçmişe uygulanıp uygulanamayacağını tartışabilmektedir!

Yukarıda alıntılanan karardan da açıkça görüldüğü gibi, Anayasa Mahkemesi Anayasada bulunmayan yeni normlar koymuştur. Ve bu normlara dayanarak da yasama organının çıkardığı kanunları iptal edebilmiştir. Anayasa Mahkemesinin görevi, kanunların Anayasaya uygunluğunu denetlemekten ibarettir. Anayasa Mahkemesinin Anayasaya norm eklemek gibi bir görevi yoktur. Anayasa Mahkemesi kanunları Anayasada yer almayan bir kurala dayanarak iptal edemez. Anayasa Mahkemesinin bunu yapması Anayasaya aykırılık teşkil eder. Anayasa Mahkemesinin Anayasaya norm eklemesi, sadece basit bir Anayasaya aykırılık değil, kurucu iktidarı gasp etmek anlamına gelir. Zira Anayasada değişiklik yapma, Anayasaya yeni normlar ekleme yetkisi, kurucu iktidara aittir. Kurucu iktidar da iki şekildedir. Aslî kurucu iktidar ve tali kurucu iktidar[158]. Ülkemizde aslî kurucu iktidar 12 Eylül 1980 Askerî Müdahalesini gerçekleştiren Millî Güvenlik Konseyidir. Bu kurucu iktidar belli bir süre işlemiş ve yerini tali kurucu iktidara bırakmıştır. Tali kurucu iktidar ise, Anayasanın 175’inci maddesine göre Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının üçte ikisi veya beşte üçü+seçmenlerdir. Anayasa Mahkemesinin Anayasa norm eklemesi, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının üçte ikisine veya beşte üçü+seçmenlere ait olan yetkiyi gasp etmesi anlamına gelir. Bir demokraside, tali kurucu iktidar halka ve halkın temsilcilerine aittir. Halk tarafından seçilmeyen Anayasa Mahkemesi üyelerinin halkın ve halkın temsilcilerine ait olan tali kurucu iktidarı gasp etmeleri demokrasinin reddi anlamına gelir. Özetle, Anayasa Mahkemesinin Anayasaya norm eklemesi, ne pozitif anayasa hukuku ilkeleriyle, ne de demokrasi ilkesiyle bağdaşır.

 


 

[1].   Türk doktrinindeki görüşleri görmeden önce bu konuda Fransız doktrininde ileri sürülen görüşlerin bir özetini vermekte yarar vardır. Bu konuda Fransız doktrininde ileri sürülmüş teorileri, Burhan Kuzu’yu izleyerek, şu şekilde özetleyebiliriz:

a) Yetki Devri Teorisi .- Bu konuda ileri sürülen, “yasama yetkisinin devri (délégation) teorisi”ne göre, yasama organı, yürütme organına kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verirken, kendi sahip olduğu yasama yetkisini devretmektedir. Bu durumda, yürütme organı, yetki kanunu ile belirlenmiş sınırlar içinde yasama yetkisini kullanır. O yasama organının vekilidir; kanun koyucu gibi hareket eder. Dolayısıyla, yaptığı işlemler, tıpkı yasama organı tarafından yapılmış işlemler gibidir. Kanun gücüne sahiptir. Mevcut kanunlarda değişiklik yapabilir (Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.192-196).

b) Kanunlar ile Kararnameler Arasındaki Hiyerarşinin Askıya Alınması Teorisi.- Kendisine “yürütme organının işlemlerinin kanuna bağımlılığı prensibinin kısmen askıya alınması teorisi” ismi de verilen ikinci bir teoriye göre, yasama organının yürütme organına kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesi durumunda, bir yetki devri yoktur. Fakat, sadece hukuk kuralları arasındaki hiyerarşinin kısmen ve geçici olarak askıya alınması vardır. Yasama organının yürütme organını kanun hükmünde kararname çıkarma konusunda yetkilendirmesi durumunda, yürütme organının işlemlerinin kanuna bağımlılığı ilkesi kısmen ve geçici olarak ihmal edilmekte ve askıya alınmaktadır. Bu teoriye göre, kanunlar ile kararnameler arasındaki hiyerarşik düzenin ortadan kaldırılması, ne kanunların, ne de kararnamelerin hukukî niteliklerini değiştirmektedir. Yani kanun, kanun olarak, kararname de kararname olarak kalmaktadır. Ancak, böyle bir durumda, kanunlar kararname ile değiştirilebildikleri için, kanunlar ile kararnameler arasındaki altlık-üstlük ilişkisi askıya alınmaktadır (Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.208-209).

c) “Délégalisation” Teorisi.- Kendisine “yürütme organının düzenleme yetkisinin genişletilmesi” ismi de verilen bir üçüncü teoriye göre, yasama organı yürütme organına kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesi durumunda, ona, anayasanın kendisine vermiş olduğu yasama yetkisini devretmiş olmuyor; fakat sadece, yürütme organının zaten sahip olduğu mevcut düzenleme yetkisini biraz daha genişletmiş oluyor veya belli konuları geçici bir süre için yasama alanından yürütme alanına aktarmış oluyor. Bu görüş taraftarları söz konusu teoriyi isimlendirmek için “délégalisation (kanun olmaktan çıkarma)”, “déclassement (sınıfını değiştirme)”, “déplacement (yerini değiştirme)” gibi kelimeleri kullanmaktadırlar (Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.214-215).

[2].   Lûtfi Duran, “Kanun Hükmünde Kararname”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 8, Haziran 1975, Sayı 2, s.5 Bu nedenle, Lûtfi Duran, kanun hükmünde kararnamelerin yasama işlemi niteliğinde olduğunu kabul etmemiş, kanun hükmünde kararnameyi, yürütme organı bakımından “tüzük”e, yasama organı bakımından ise “kanun tasarısı”na benzetmiştir (Ibid., s.11-12). Duran’a göre, hukukî niteliği itibarıyla kanun hükmünde kararname, tüzükten farksızdır. Ancak, “yetki kanununun verdiği düzenleme yetkisi, alelâde kanundan alınan aynı nitelikteki selahiyetten daha geniş olabilir ve bir süre ile bağlı değildir. Bu derece ve müddet ayrılığından başka, kanun hükmünde kararname ile tüzük arasında bir fark yoktur” (Ibid., s.6).

[3].   Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.366.

[4].   Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, 1998, s.170-171.

[5].   Özbudun, op. cit., s.170.

[6].   Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.28.

[7].   Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.56. İtalikler bize ait.

[8].   Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 26, s.103).

[9].   Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.88). Anayasa Mahkemesi görüşünü başka kararlarında da tekrarlamıştır. Örneğin, Anayasa Mahkemesinin 13 Kasım 1995 Tarih E.1995/45, K.1995/58 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.786.

[10]. Burada belirtelim ki, Türkiye Büyük Millet Meclisi Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesini “yasama yetkisi”nin devri niteliğinde görmeyen yukarıda açıkladığımız görüşler, kabul edilirse, zaten, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi açısından açıklama problemi kalmaz. Zira bu durumda, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, yasama yetkisinin devri niteliğinde olmadığından böyle bir problem de ortaya çıkmamaktadır. Burada hatta şunu söyleyelim ki, yukarıdaki yazarlar, âdeta bu problemi çözemedikleri veya problemle karşılaşmamak için bu görüşlerini savunuyorlarmış izlenimi uyanmaktadır.

[11]. Hukuk kuralları arasında çatışma çözme kuralları hakkında bkz.: Kemal Gözler, Hukuka Giriş, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 1998, s.265-271.

[12]. İlginçtir ki, bu basit ve açık çözüm, Türk anayasa hukuku doktrininde sadece Ergun Özbudun (op. cit., s.171) tarafından dile getirilebilmiştir.

[13]. Özbudun, op. cit., s.171.

[14]. Ibid.

[15]. Ibid.

[16]. Anayasa Mahkemesinin 11 Ocak 1985 Tarih ve E.1984/6, K.1985/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 21, s.10-11.

[17]. Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.88). Anayasa Mahkemesi aynı ifadeyi başka kararlarında da tekrarlamıştır. Örneğin, Anayasa Mahkemesinin 13 Kasım 1995 tarih E.1995/45, K.1995/58 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.786.

[18]. Necmi Yüzbaşıoğlu, bu unsurlar yanında bir de “konu” unsurunu incelemektedir (Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.95-106). Konu unsuru, yetki kanununun değil, kanun hükmünde kararnamelerin bir unsurudur. O nedenle, kanun hükmünde kararnamelerin konusunun incelenmesinin yetki kanunlarının unsurları başlığı altında yapılması hatalıdır.

[19]. Örnek olarak herhangi bir yetki kanununa bakılabilir: 20 Ekim 1988 tarih ve 3481 sayılı İdarî Usûl ve İşlemlerin Yeniden Düzenlenmesi ile İlgili Yetki Kanunu, Resmî Gazete, 25 Ekim 1988, Sayı 19970; 5 Mayıs 1994 tarih ve 3987 sayılı “Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesi ile Özelleştirme Sonucunda Doğabilecek İstihdamla İlgili Kararnameler Çıkarılması Amacıyla Yetki Verilmesine Dair Kanun”, Resmî Gazete, 11 Mayıs 1994, 21931 (Mükerrer); 6 Haziran 1991 tarih ve 3755 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Görev ve Yetkileri ile Bunların Personelinin Malî ve Sosyal Haklarında Düzenlemeler Yapılmasına Dair Yetki Kanunu, Resmî Gazete, 9 Haziran 1991, Sayı 20896.

[20]. Bu konuda Cahit Tutum bir önerge vermiştir. Fakat önergesi dikkate alınmamıştır. (Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt IX, Birleşim 138, Oturum 3, s.146’dan nakleden Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.323).

[21]. Özbudun, op. cit., s.205.

[22]. Ibid.

[23]. Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 26, s.104.

[24]. Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.28.

[25]. Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.80.

[26]. Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.105.

[27]. Hasan Eren et alii (Haz.), Türkçe Sözlük, Ankara, Türk Dil Kurumu Yayınları, 1988, Cilt 1, s.61 (“amaç” maddesi).

[28]. Örneğin Metin Günday, İdare Hukuku, Ankara, İmaj Yayıncılık, 1997, s.126.

[29]. Resmî Gazete, 25 Ekim 1988, Sayı 19970.

[30]. Resmî Gazete, 7 Nisan 1983, Sayı 18011.

[31]. Resmî Gazete, 17 Haziran 1987, Sayı 19490.

[32]. Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.105. Anayasa Mahkemesi aynı kararı birçok defa tekrarlamıştır: Örneğin, Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.88; Anayasa Mahkemesinin 13 Kasım 1995 Tarih E.1995/45, K.1995/58 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.786.

[33]. Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.266.

[34]. Resmî Gazete, 11 Mayıs 1994, 21931 (Mükerrer).

[35]. Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.266.

[36]. Resmî Gazete, 30 Aralık 1982, Sayı 17914.

[37]. Resmî Gazete, 7 Nisan 1983, Sayı 18011.

[38]. Resmî Gazete, 25 Ekim 1988, Sayı 19970.

[39]. Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.105. Anayasa Mahkemesi aynı kararı birçok defa tekrarlamıştır: Örneğin, Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.88; Anayasa Mahkemesinin 13 Kasım 1995 tarih E.1995/45, K.1995/58 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.786.

[40]. Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 sayılı kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.112.

[41]. Resmî Gazete, 9 Haziran 1991, Sayı 20896.

[42]. Anayasa Mahkemesinin 12 Aralık 1991 Tarih ve E.1991/27, K.1991/50 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 2, s.679.704.

[43]. Resmî Gazete, 27 Haziran 1993, Sayı 21620.

[44]. Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.320-342.

[45]. Resmî Gazete, 11 Mayıs 1994, Sayı 21931 (Mükerrer).

[46]. Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.259.

[47]. Ibid., s.261.

[48]. Resmî Gazete, 7 Haziran 1994, Sayı 21953.

[49]. Bu arada belirtelim ki, son olarak çıkarılan 27 Ağustos 1999 tarih ve 4452 sayılı “Doğal Afetlere Karşı Alınacak Önlemler ve Doğal Afetler Nedeniyle Doğan Zararların Giderilmesi İçin Yapılacak Düzenlemeler Hakkında Yetki Kanunu”nun kapsamı, kanun kanun, madde madde belirtilmemiştir. Kanunu kapsam başlıklı ikinci maddesi şöyledir: “Bu Kanuna göre çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler; imar, ihale, müteahhitlik, müşavirlik hizmetleri ile kültür ve tabiat varlıklarını koruma, doğal afetler, sivil savunma, mevcut fonların işleyişi ve her türlü bağış ve yardımların etkin kullanımı ve gerektiğinde ilave fon kurulması, ekonomik konularda yapılacak düzenlemeleri, doğal afetler sonucunda doğacak zararların karşılanmasına yönelik bir sigorta sisteminin oluşturulmasını ve teşkilât kanunlarında yapılacak değişiklikler ile çeşitli kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde doğal afetlerle ilgili değişiklikleri kapsar” (Resmî Gazete, 29 Ağustos 1999, Sayı 23801). Eğer yukarıdaki yetki kanunlarının kapsamı Anayasa aykırı ise, bu Yetki Kanunun kapsamı evleviyetle Anayasaya aykırıdır. 

[50]. Not edelim ki, Anayasa Mahkemesinin, Türkiye Büyük Millet Meclisinin “bilimsel çalışma” yaptığı izlenime sahip olması tek kelimeyle hayret vericidir. Anayasa Mahkemesi “bilimsel çalışma” ile “norm koyma” arasındaki farktan habersizdir. Yok eğer Anayasa Mahkemesi “bilisel çalışma” ifadesiyle, norm koymanın “teknik bilgi” ve “uzmanlık” gerektiren bir faaliyet olduğunu dile getirmek istiyorsa, Anayasa Mahkemesinin bu düşüncesinin tam tersi doğrudur. Zira, yüzlerce kişiden oluşan Türkiye Büyük Millet Meclisine nazaran Bakanlar Kurulunun daha “uzman” ve “teknik bilgi”ye sahip bir kurul olduğu tartışmasızdır.

[51]. Anayasa Mahkemesinin 29 Kasım 1994 Tarih ve E.1994/68, K.1994/80 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.487 (İtalikler bize ait).

[52]. Güven Dinçer’in Karşı Oy Yazısı, in Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.492 (İtalikler bize ait).

[53]. Kemal Gözler, “Realist Yorum Teorisi ve Mekanist Anayasa Anlayışı”, Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayınları, 1998, Cilt 15, s.220-238.

[54]. Örneğin Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı (Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.332) oy birliğiyle alınmıştır.

[55]. 6 Şubat 1990 Tarih ve K.1990/3 Sayılı Karar: Yekta Güngör Özden, Yılmaz Aliefendioğlu, Muammer Turan, Mehmet Çınarlı, Mustafa Şahin, İhsan Pekel, Selçuk Tüzün, Ahmet N. Sezer, Karşı Oy kullanan Üyeler: Necdet Darıcıoğlu, Servet Tüzün, Erol Cansel

- 16 Eylül 1993 Tarih ve K.1993/23 Sayılı Karar: Yekta Güngör Özden, Güven Dinçer, Mustafa Gönül, Oğuz Akdoğanlı, İhsan Pekel, Selçuk Tüzün, Ahmet N. Sezer, Haşim Kılıç, Yalçın Acargün, Mustafa Bumin, Sacit Adalı. Karşı Oy kullanan Üyeler: Yok

- 7 Temmuz 1994 Tarih ve K.1994/45-2 Sayılı Karar: Yekta Güngör Özden, Güven Dinçer, Selçuk Tüzün, Ahmet N. Sezer, Yalçın Acargün, Sacit Adalı, Ali Hüner. Karşı oy kullanan üyeler: Samia Akbulut, Haşim Kılıç, Mustafa Bumin, Lütfi F. Tuncel.

- 29 Kasım 1994 Tarih ve K.1994/44 Sayılı Karar: Yekta Güngör Özden, İhsan Pekel, Selçuk Tüzün, Ahmet N. Sezer, Haşim Kılıç, Yalçın Acargün, Mustafa Bumin, Sacit Adalı, Ali Hüner, Lütfi F. Tuncel. Karşı Oy Kullanan Üye: Güven Dinçer.

[56]. Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.29.

[57]. Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.85.

[58]. Örneğin “idare hukukunun umumî esasları”, “idare hukukunun genel ilkeleri” demektir. Keza aynı anlamda, 1982 Anayasasının “genel ilkeleri”nin belirlendiği Anayasanın birinci kısmının başlığı “genel esaslar”dır.

[59]. Hasan Eren et alii (Haz.), Türkçe Sözlük, Ankara, Türk Dil Kurumu Yayınları, 1988, Cilt 1, s.698 (“ilke” maddesi).

[60]. Ferit Devellioğlu, Osmanlıca-Türkçe Ansiklopedik Lûgati, Ankara, Aydın Kitabevi, 1984, s.1347 (“umde” maddesi).

[61]. Paul Robert (rédaction dirigé par A. Rey et J. Rey-Debove), Dictionnaire de la langue française (Le Petit Robert 1), Paris, Le Robert, 1991, s.1530 (“principe” maddesi).

[62]. Anayasa Mahkemesinin 4 Temmuz 1995 Tarih ve E.1995/35, K.1995/26 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 31, Cilt 2, s.599.

[63]. Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.262.

[64]. Ibid., s.268.

[65]. Anayasa Mahkemesinin 4 Temmuz 1995 Tarih ve E.1995/35, K.1995/26 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 31, Cilt 2, s.599.

[66]. Resmî Gazete, 19 Haziran 1982, Sayı 17729.

[67]. Resmî Gazete, 3 Aralık 1983, Sayı 18240.

[68]. Resmî Gazete, 8 Şubat 1984, Sayı 13806.

[69]. Resmî Gazete, 4 Haziran 1985, Sayı 18774.

[70]. Resmî Gazete, 7 Haziran 1986, Sayı, 19130.

[71]. Resmî Gazete, 19 Mart 1986, Sayı 19052.

[72]. Resmî Gazete, 17 Nisan 1987, Sayı 19434.

[73]. Resmî Gazete, 28 Ekim 1988, Sayı 19973.

[74]. Süre uzatmanın son bir örneği 17 Ağustos 1999 depreminin ertesinde çıkarılan 27 Ağustos 1999 tarih ve 4452 sayılı Yetki Kanununun yetki süresi 2 Aralık 1999 tarih ve 4484 sayılı Kanun ile üç ay uzatılmıştır (Resmî Gazete, 4 Aralık 1999, Sayı 23896). Bu son örnekte, yetki süresinin arzu edildiği gibi kısa olamayacağını ve bu sürenin uzatılmasına ihtiyaç duyulacağını göstermektedir.

[75]. Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.73.

[76]. En uzun yetki süresi, beş yıl olarak 10 Haziran 1987 Tarih ve 3378 sayılı Doğal Gazın Kullanımı Hakkında Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu ile verilmiştir (Resmî Gazete, 17 Haziran 1987, Sayı 19490). En kısa yetki süresi ise üç ay olarak 5 Mayıs 1994 Tarih ve 3987 sayılı “Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesi ile Özelleştirme Sonucunda Doğabilecek İstihdamla İlgili Kararnameler Çıkarılması Amacıyla Yetki Verilmesine Dair Kanun” ile verilmiştir (Resmî Gazete, 11.51994, Sayı 21931 Mükerrer).

[77]. Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.105. Anayasa Mahkemesi bu görüşünü daha sonraki kararlarında da tekrarlamıştır: Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.332; Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.262.

[78]. Mehmet Çınarlı’nın karşı Oy Yazısı, in Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.85;

[79]. Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 26, s.115, 116.

[80]. Resmî Gazete, 27 Haziran 1993, Sayı 21620.

[81]. Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.332.

[82]. Ibid., s.341.

[83]. Resmî Gazete, 3 Haziran 1995, Sayı 22302 (Mükerrer).

[84]. Anayasa Mahkemesinin 4 Temmuz 1995 Tarih ve E.1995/35, K.1995/26 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.599.

[85]. Resmî Gazete, 18 Mayıs 1994, Sayı 21938.

[86]. Anayasa Mahkemesinin 5 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/50, K.1994/44-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.354.

[87]. Güven Dinçer’in Karşı Oy Yazısı, in Anayasa Mahkemesinin 5 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/50, K.1994/44-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.355.

[88]. Yılmaz Aliefendioğlu’nun Karşı Oy Yazısı, in Anayasa Mahkemesinin 5 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/50, K.1994/44-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.356-357.

[89].   Resmî Gazete, 7 Haziran 1994, Sayı 21953.

[90].   Anayasa Mahkemesinin 29 Kasım 1994 Tarih ve E.1994/68, K.1994/80 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.489.

[91].   Resmî Gazete, 11 Mayıs 1994, Sayı 21931 (Mükerrer).

[92].   Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.277.

[93].   Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.51-78.

[94].   Resmî Gazete, 9 Haziran 1991, Sayı 20896.

[95].   Anayasa Mahkemesinin 12 Aralık 1991 Tarih ve E.1991/27, K.1991/50 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 2, s.702.

[96].   Ibid., s.700.

[97].   Ibid.

[98].   Ibid.

[99].   Ibid., s.701.

[100]Ibid.

[101]Ibid.

[102]Resmî Gazete, 9 Haziran 1991, Sayı 20896.

[103]Resmî Gazete, 27 Haziran 1993, Sayı 21260.

[104].  Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.337-340.

[105]Resmî Gazete, 18 Mayıs 1994, Sayı 21938 (Mükerrer)

[106].  Anayasa Mahkemesinin 5 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/50, K.1994/44-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.347-350.

[107].  Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.93, 94.

[108].  Necmi Yüzbaşıoğlu, “önemlilik”, “ivedilik” ve “zorunluluk” şartlarını “şart” olarak değil, “unsur” olarak nitelendirmekte ve “Yetki Kanununun Anayasa Mahkemesi İçtihadı İle Belirlenen Unsurları” başlığı altında incelemektedir (Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.106-113). Aşağıdaki açıklamalarımızdan da görüleceği gibi, “önemlilik”, “ivedilik” ve “zorunluluk” bir unsur değil, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilmesi için mevcut olması gereken şartlardır. “Unsur”, bir şeyi oluşturan kısımlardır. Örneğin, “kapsam”, “ilkeler”, “süre” yetki kanununun bir unsurudur; zaten bunlar kanunun kendi metninde birer maddedirler. Bunların bir araya gelmesiyle yetki kanunu oluşmaktadır. Şart ise, bir başka durumun ortaya çıkabilmesi için varlığı gerekli olan durumdur. Gerçekten de “önemlilik”, “ivedilik” ve “zorunluluk”, yetki kanununun bir parçası değildir. Bunlar yetki kanununun dışında bulunur. Bunlar, yetki kanununun bir parçası değil, yetki kanunu çıkarılabilmesi için varlığı gerekli olan durumlardır. Zira ivedi olan şey, yetki kanunu değil, yetki kanunu çıkarılırken içinde bulunulan durumdur.

[109].  Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.63.

[110].  Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 26, s.103).

[111].  Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.331.

[112].  Anayasa Mahkemesinin 16 Mayıs 1989 tarihli E.1989/4, K.1989/23 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 25, 245.

[113].  Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.62-64.

[114].  Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.330-331.

[115].  Anayasa Mahkemesinin 5 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/50, K.1994/44-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.342-343.

[116].  Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.260-261.

[117].  Anayasa Mahkemesinin 4 Temmuz 1995 Tarih ve E.1995/35, K.1995/26 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 31, Cilt 2, s.594-595.

[118].  Anayasa Mahkemesinin 19 Eylül 1995 Tarih ve E.1995/44, K.1995/44 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 31, Cilt 2, s.651-653.

[119]. Anayasa Mahkemesinin 19 Eylül 1995 Tarih ve E.1995/39, K.1995/45 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 32, Cilt 2, s.380-381.               

[120]. Anayasa Mahkemesinin 2 Ekim 1996 Tarih ve E.1996/61, K. 1996/35 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 32, Cilt 2, s.818-819.

[121].  Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.330-331.

[122].  İtalikler bize ait.

[123].  Köşeli parantez içindeki bu iki cümle Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 sayılı Kararından alınmıştır (Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.261).

[124].  “diyerek” olması gerekir.

[125].  Köşeli parantez içindeki kelime Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 sayılı Kararından alınmıştır (Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.261).

[126].  Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.330-331. Anayasa Mahkemesinin aynı içtihadı tekrarladığı kararları için bkz.:

-      1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.62-64.

-      5 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/50, K.1994/44-2 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.342-343.

-      7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.260-261.

-      4 Temmuz 1995 Tarih ve E.1995/35, K.1995/26 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 31, Cilt 2, s.594-595.

-      19 Eylül 1995 Tarih ve E.1995/44, K.1995/44 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 31, Cilt 2, s.651-653.

-      19 Eylül 1995 Tarih ve E.1995/39, K. 1995/45 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 32, Cilt 2, s.380-381.

-      2 Ekim 1996 Tarih ve E.1996/61, K. 1996/35 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 32, Cilt 2, s.818-819.

[127].  Yukarıda belirttiğimiz gibi, Anayasa Mahkemesi “önemlilik” şartını sadece 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Kararında aramıştır (Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.63).

[128].  Özbudun, op. cit., s.207.

[129].  Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.109.

[130]Ibid.

[131].  İtalikler bize ait. Ayrık “müstesna”, ayrıklık “istisna” demek olduğuna göre (TDK, Türkçe Sözlük, op. cit., s.117); istisna da “ayrıklık” demek olduğuna göre (Ibid., s.725), “ayrık ve istisnaî” ifadesi yanlıştır.

[132].  Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.109.

[133].  İtalikler bize ait.

[134].  Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.330-331.

[135]Argumentum a fortiori için bkz. Kemal Gözler, Hukukun Genel Teorisine Giriş, Ankara, US-A Yayınları, 1998, s.178-181.

[136].  “Yasama yetkisinin genel ve aslî yetki olup TBMM'ne ait olduğu..., KHK çıkarma yetkisinin de kendine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır... KHK'ler... ayrık durumlar içindir” (Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.330-331;.

[137].  Bkz. supra, s.15.

[138].  Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.330-331 (Köşeli parantez içindeki kelime Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.261’den alınmadır).

[139].  Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 26, s.103.

[140].  Bkz. supra, s.32-34.

[141].  Anayasa Mahkemesinin 7 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/49, K.1994/45-2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.261.

[142].  Özbudun, op. cit., s.207.

[143].  Anayasa Mahkemesinin 16 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/26, K.1993/28 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.330-331.

[144].  Özbudun, op. cit., s.207-208.

[145]Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt 9, Birleşim 137-146, Yasama Yılı 1, Sayfa 152, 153.

[146].  Bkz. Gözler, Hukukun Genel Teorisine Giriş, op. cit., s.168-169.

[147].  Osman Selim Kocahanoğlu, Gerekçeli ve Açıklamalı Anayasa, İstanbul, Temel Yayınları, 1993, s.39.

[148].  Özbudun, op. cit., s.171.

[149].  Necdet Darıcıoğlu’nun Karşı Oy Yazısı, in Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.79.

[150].  Mehmet Çınarlı’nın Karşı Oy Yazısı, in Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.84.

[151].  Servet Tüzün’un Karşı Oy yazısı, in Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.88,

[152].  Erol Cansel’in Karşı Oy yazısı, in Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.90.

[153].  Güven Dinçer’in karşı Oy Yazısı, Anayasa Mahkemesinin 29 Kasım 1994 Tarih ve E.1994/68, K.1994/80 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.491).

[154].  Anayasa Mahkemesinin 17 Temmuz 1990 Tarih ve E.1990/1, K.1990/21 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.301-333.

[155].  Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.-51-78

[156].  Anayasa Mahkemesinin 17 Temmuz 1990 Tarih ve E.1990/1, K.1990/21 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.319. İtalikler bize ait.

[157]Ibid.

[158].  Bu konuda bkz. Kemal Gözler, Kurucu İktidar, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 1998, passim.

 

İkinci Bölüm
KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME

 

 

 

Önceki bölümde yetki kanununun hukukî rejimini inceledik. Bu bölümde de Bakanlar Kurulunun bu yetki kanununa dayanarak çıkaracağı kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimini inceleyeceğiz. Burada önce kanun hükmünde kararnamelerin hangi konuda çıkarılabileceğini (I), sonra çıkarılmasında izlenecek usûl ve şekli (II), daha sonra da çıkarılan kararnamelerin yargısal denetimini (III) göreceğiz.

I. Kanun hükmünde kararnamelerin konusu

Yukarıda Anayasanın 91’inci maddesine göre, yetki kanunlarında “konu unsuru”nun belirtilmesinin zorunlu olmadığını göstermiştik[1]. Yetki kanunlarında “konu” unsuru belirtme zorunluluğu olmamasına rağmen, Bakanlar Kurulunun her konuda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi yoktur. Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi konu bakımından Anayasamız tarafından sınırlandırılmıştır. Anayasamızın 91’inci maddesinin ilk fıkrasına göre,

“sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez”.

Anayasanın 91’inci maddesinin ilk fıkrasındaki bu hüküm, “temel hak ve hürriyetler ... kanunla sınırlanabilir” diyen 13’üncü maddesindeki hüküm ile uyum içindedir.

Kanun hükmünde kararnamelerin tâbi olduğu bir konu sınırlaması da Anayasanın 163’üncü maddesinde öngörülmüştür: “Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçe de değişiklik yapmak yetkisi verilemez”.

Kanun hükmünde kararnamelerin tâbi olduğu konu sınırlamaları bundan ibarettir. Ancak burada bazı sorunları ayrıca tartışmak uygun olacaktır.

1. Anayasanın “Kanunla Düzenlenir” Dediği Konular Kanun Hükmünde Kararname ile Düzenlenebilir mi?

Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümleri ile dördüncü bölümü dışında yer alan birçok maddesinde de, o konunun “kanunla düzenleneceği” öngörülmüştür. Örneğin Anayasanın 123’üncü maddesine göre, “idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir”. Keza, 127’nci maddeye göre, “mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir”. 128’inci maddeye göre ise, “memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir”. Bu örnekleri çoğaltabiliriz. Anayasanın özellikle “idare”nin düzenlendiği 123-137’nci maddelerinin hemen hemen hepsinde o alanın “kanunla düzenleneceği” belirtilmiştir.

Acaba, Anayasada böyle “kanunla düzenlenir” denen konular kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilir mi? Örneğin, idarenin kuruluş ve görevleri kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilir mi? Keza, mahallî idareler kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilir mi? Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilir mi?

Bu sorulara olumlu yanıt vermek gerekir. Bu alanlar, Anayasanın 91’inci maddesinin ilk fıkrasındaki sınırlamanın kapsamı dışında kalıyorlarsa ve 13’üncü maddedeki yasağa da girmiyorlarsa, kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilirler. Çünkü bunun aksinin kabul edilmesi, yani bu alanların kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyeceğinin söylenmesi, o alanların “münhasır kanun alanı” olduğu anlamına gelir ki, Türk hukukunda “münhasır kanun alanı” çok dardır[2]. Münhasır kanun alanı, istisnaî olarak, iki durumdan kaynaklanabilir: Bir kere, yetkinin kendine özgü niteliğinden kaynaklanabilir. Örneğin Anayasanın 38’inci maddesi, kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyecek bir alanda olmasaydı bile, kanımızca, kanun hükmünde kararname ile ceza konulamazdı. Zira, ceza koyma yetkisi , bu yetkinin kendine özgü niteliği gereği münhasıran kanun alanında bulunmaktadır[3]. İkinci olarak, münhasır kanun alanı Anayasanın ilgili maddelerinin yazılış tarzından da kaynaklanıyor olabilir. Örneğin Anayasanın 163’üncü maddesinin yazılış tarzından, bütçenin kanun hükmünde kararname ile değil, mutlaka kanun ile yapılabileceği sonucu çıkmaktadır. Bu şu anlama gelir ki, bütçe  münhasır kanun alanında bulunmaktadır.

Anayasanın “kanunla düzenlenir” dediği ama “münhasır kanun alanı ”nda bulunmayan her konu kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilir. 1982 Anayasasının maddelerine şöyle bir baktığımızda, yetkinin kendine özgü niteliği gereği münhasır kanun alanında olması düşünülebilecek tüm konular, zaten, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümleri ile dördüncü bölümünde yer aldığından, Anayasanın 91’inci maddesinin ilk fıkrası uyarınca kanun hükmünde kararname ile düzenlenemez. Diğer yandan, Anayasanın ilgili maddesinin yazılış tarzından kaynaklanan münhasır kanun alanının ise sadece bir örneği vardır: Bütçe. Anayasanın 163’üncü maddesinden bu alanın kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyeceği sonucu çıkmaktadır. O halde bunların dışında kalan her alan, Anayasada, “kanun ile düzenleneceği” öngörülmüş olsa bile, kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilir.

Anayasa Mahkemesinin içtihadı da bu yöndedir: Bakanlar Kurulu 3 Kasım 1988 tarih ve 347 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile kamu iktisadî teşebbüsleri hakkında düzenleme yapmıştır[4]. Sosyal Demokrat Halkçı Parti grubu adına Erdal İnönü iptal davası açmıştır. Davacının ileri sürdüğü Anayasaya aykırılık iddialarından biri ise, bu alanda kanun hükmünde kararname çıkarılmasının “idarenin yasayla düzenleneceğini öngören Anayasa’nın 123. maddesine aykırı”[5] olmasıdır.

Anayasa Mahkemesi davacının bu iddiasını şu gerekçeyle reddetmiştir:

“Anayasa’nın bir konunun yasayla düzenleneceğini öngördüğü durumlarda, o konu KHK ile ilgili özel hüküm olan 91. maddesinin sınırlanması dışında kalmadıkça ya da 163. maddede olduğu gibi, kanun hükmünde kararname çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe KHK ile düzenlenebilir. Anayasa’nın genelde yasayla düzenlemeyi öngörmesi, ayrık kural olan 91. maddeyi gereksiz ve geçersiz kılamaz. Yasa ile KHK nin hukuksal yapıları, nitelik ve oluşum yöntemleri ayrı olsa da Anayasa, 91. maddesiyle açıkça KHK ile düzenlemeye olur vermiştir... Bu durum karşısında, Anayasa’nın yasayla düzenleme yapılacağını öngören her maddesini, mutlak ve yalnız yasa çıkarılmasını gerektiren bir zorunluluk sayıp KHK. yi sakıncalı bulmak, 91. maddeyi bunlar dışında geçerli görmek olanaksızdır”[6].

Buna göre, “Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler” dışında kalmak şartıyla her konu kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilir. Örneğin, yasama organına, yürütme organına ve yargı organına ilişkin her konu kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilir. Anayasa Mahkemesi, aynı esastan hareketle, mahkemelerin bağımsızlığı ile hakimlik ve savcılık teminatının  kanun hükmünde kararname ile düzenlenebileceğine karar vermiştir:

“Anayasa’nın 91. maddesinde hangi konularda kanun hükmünde kararnameler çıkarılamayacağı belirtilmiştir. Anayasa’nın 140. maddesi, 91. maddesinin kanun hükmünde kararname çıkarılmasını yasakladığı konuları içermemektedir”[7].

Keza Anayasa Mahkemesi aynı gerekçeyle mahallî idarelerin de kanun hükmünde kararname ile düzenlenebileceğine karar vermiştir[8]. Mahkemeye göre,

“Anayasa’nın 127. maddesi, 91. maddenin... birinci fıkrasının ikinci tümcesinin çizdiği sınır dışında kalmaktadır. Anayasa’nın bir maddesinin yasayla düzenleneceğini öngördüğü bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasının yasakladığı hükümlerle ilgili olmadıkça, KHK. ile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırı değildir”[9].

2. Bütün Sosyal ve Ekonomik Haklar  Kanun
Hükmünde Kararname ile Düzenlenebilir mi?

Anayasanın 91’inci maddesi kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyecek konular olarak, “Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri  ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler”i saydığına göre, bunların dışında kalan ikinci kısmın üçüncü bölümünde yer alan “sosyal ve ekonomik haklar  ve ödevler”in kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilmesi gerekir[10].

İlk önce böyle bir ayrım yapılmasının nedenini görelim. “Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler”in kanun hükmünde kararname ile düzenlenememesinin nedeni, bu hakların “negatif statü hakları” niteliğinde olmasıdır. Bilindiği gibi, bu tür haklar devlete bir şey yapmama, müdahale etmeme görevi yükler[11]. Bu tür haklarda yapılacak düzenleme, aynı zamanda bu hakların sınırlandırılması sonucunu verir[12]. Sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler ise, “pozitif statü hakkı” niteliğindedir. Bu tür hakların gerçekleşebilmesi için ise devletin olumlu bir edimde bulunması gerekir. Buna göre, devletin pozitif statü hakları niteliğindeki bu hakları hızlı bir şekilde gerçekleştirebilmesi için, kanun hükmünde kararname ile müdahale edebilmesi; o alanda kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapabilmesi gerekir. İşte, sosyal ve ekonomik hakların kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilmesinin altında bu ihtiyaç yatar[13].

Ancak, Anayasanın ikinci kısmının üçüncü bölümünde yer alan “sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler”e bakarsak, bu bölümde, aslında, negatif veya aktif statü hakkı niteliğindeki hakları görmekteyiz. Örneğin 48’inci madde çalışma ve sözleşme hürriyetine, 51’inci madde sendika kurma hakkına, 54’üncü madde grev ve lokavt hakkına , 50’nci madde yaşa, cinse, güce uygun olmayan işlerde çalıştırma yasağına ilişkindir. Bu temel hak ve özgürlükler, pozitif statü hakkı niteliğinde değil, negatif veya aktif statü hakkı niteliğindedir. Diğer bir ifadeyle bunlar, nitelik olarak klasik haklara ve siyasal haklara benzemektedir[14]. Bu hakların gerçekleşmesi için devletin olumlu bir şeyler yapmasına gerek yoktur. Bu haklar devlete müdahale etmeme ödevini yükler. Anayasanın ikinci kısmının “sosyal ve ekonomik haklar” başlıklı üçüncü bölümünde yer alan bu nitelikteki hakların aslında kanun hükmünde kararname ile düzenlenememesi gerektiği düşünülebilir. Ancak bu düşünce, Anayasanın 91’inci maddesinin açık hükmü karşısında geçerli değildir. Anayasanın ikinci kısmının “sosyal ve ekonomik haklar” başlıklı üçüncü bölümünde yer alan istisnasız bütün temel hak ve özgürlükler kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilir.

Burada “düzenlenebilir” kelimesinin altını çizdik. Çünkü, Fazıl Sağlam’ın isabetle vurguladığı gibi,

“düzenleme sınırlamadan daha geniş ve farklı bir kavramdır. Hakkı sınırlayıcı düzenlemeler olabileceği gibi, hakkı güçlendiren, onu daha etkili bir kullanıma kavuşturan... düzenlemeler de söz konusu olabilir”[15].

Anayasanın 91’inci maddesinde, “sınırlama” değil, “düzenleme” ibaresi kullanılmaktadır. O halde, Anayasanın 91’inci maddesine dayanılarak Anayasanın ikinci kısmının “sosyal ve ekonomik haklar” başlıklı üçüncü bölümündeki klasik haklara benzer haklarda sadece “düzenleme” yapılabilir; “sınırlama” yapılamaz. Çünkü, istisnasız bütün temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında Anayasanın 13’üncü maddesi geçerlidir. Bilindiği gibi, 13’üncü maddeye göre, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması ancak “kanun”la olur. O halde, hangi bölümde yer alırsa alsın, bir temel hak ve özgürlük, kanun hükmünde kararname ile değil, kanun ile sınırlandırılabilir.

3. Anayasanın 91’inci Maddesin İlk Fıkrasındaki Konu Yasağının Kapsamı Nedir?

Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevlerin kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyeceğini yukarıda gördük.

Anayasanın ikinci kısmının birinci bölümünde (m.12-16), temel hak ve hürriyetlerin özelliği, sınırlanması, kötüye kullanılmaması, kullanılmasının durdurulması ve yabancıların durumu gibi temel hak ve özgürlüklere ilişkin genel hükümler vardır.

“Kişinin hakları ve ödevleri” başlıklı ikinci bölümünde ise, 24 madde halinde (m.17-40), kişi dokunulmazlığı, zorla çalıştırma yasağı, kişi hürriyeti ve güvenliği, özel hayatın gizliliği, konut dokunulmazlığı, haberleşme hürriyeti, yerleşme ve seyahat hürriyeti, din ve vicdan hürriyeti, düşünce ve kanaat hürriyeti, düşünceyi açıklama ve yayma hürriyeti, bilim ve sanat hürriyeti, basın hürriyeti, süreli ve süresiz yayın hakkı, basın araçlarının korunması, kamu tüzel kişilerinin elindeki basın dışı kitle haberleşme araçlarından yararlanma hakkı, düzeltme ve cevap hakkı, dernek kurma hürriyeti, toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkı, mülkiyet hakkı, hak arama hürriyeti, kanunî hâkim güvencesi, suç ve cezalara ilişkin esaslar, ispat hakkı, temel hak ve hürriyetlerin korunması gibi temel hak ve özgürlükler ve ilkeler yer almaktadır.

“Siyasî haklar ve ödevler” başlıklı dördüncü bölümünde (m.66-74) ise, Türk vatandaşlığı, seçme, seçilme ve siyasî faaliyette bulunma hakları, parti kurma, partilere girme ve partilerden ayrılma, siyasî partilerin uyacakları esaslar, kamu hizmetlerine girme hakkı, mal bildirimi, vatan hizmeti, vergi ödevi, dilekçe hakkı gibi temel hak ve özgürlükler düzenlenmektedir.

Görüldüğü gibi kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyecek temel hak ve özgürlükler oldukça çoktur. Bunlar toplam 38 adet maddede düzenlenmiştir. Üstelik bu temel hak ve özgürlükler aşağı yukarı kişinin ve devletin her alanıyla ilgilidir. Kanun hükmünde kararname ile yapılacak her düzenleme ile yukarıda sayılan temel hak ve özgürlükler veya ilkeler arasında, şu ya da bu şekilde, uzaktan veya yakından ilgi kurulabilir. O halde kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyecek olan bu alan, geniş yorumlanırsa kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilecek bir alan kalmaz. Zira, kanun hükmünde kararname, bir temel hak ve özgürlüğü değil, doğrudan yasama, yürütme veya yargı alanında bir konuyu düzenliyor olsa bile, bu kanun hükmünde kararnamenin konusu ile yukarıda sayılan 38 adet temel hak ve özgürlük veya ilke ile dolaylı olarak bağlantı kurulabilir. İşte, burada karşı karşıya kaldığımız sorun şudur: Kanun hükmünde kararnameyle düzenleme yasağının kapsamı ne genişlikte tespit edilecektir?

Anayasa Mahkemesi bu yasak kapsamını dar yorumlama eğilimindedir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi, 12 Mart 1986 tarih ve 3268 sayılı Yetki Kanununun 2’nci maddesinin a bendinde Devlet Memurları Kanununda, d bendinde de Hakimler ve Savcılar Kanunu nda değişiklik yapılması için Bakanlar Kuruluna yetki vermiştir. Bu bentlerin Anayasa aykırı olduğu gerekçesiyle Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılmıştır. Davacı Sosyal Demokrat Halkçı Parti Grubu, mahkemelerin bağımsızlığı, hakimlik ve savcılık teminatının kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyeceğini, keza Devlet Memurları Kanununun “mal bildirimi”, “müracaat ve şikayet ve dava açma hakkı”, “devlet memurluğuna alınma hakkı” gibi hakları düzenlediğini, bu hakların ise Anayasada kanun hükmünde kararname ile düzenlenemeyecek haklardan olan “hizmete girme (m.70), “mal bildirimi” (m.71, “dilekçe hakkı ” (m.74) gibi siyasî haklar ile ilgili bulunduğunu, dolayısıyla bu düzenlemelerin Anayasa aykırı olduğunu iddia etmiştir. Şüphesiz ki, davacının iddia ettiği gibi, Bakanlar Kurulu verilen yetkinin konusuyla, Anayasada kanun hükmünde kararname ile düzenlenmesi yasak olan temel hak ve özgürlükler arasında bir “ilgi” vardır. Ancak Anayasa Mahkemesi, 6 Ocak 1987 tarih ve K.1987/1  sayılı Kararında bu ilgiyi yetersiz görmüş ve şu noktayı vurgulamıştır:

“Dolaylı bir biçimde kişi hak ve özgürlüklerini ilgilendirmeyecek bir düzenleme düşünmek oldukça güçtür. Bu nedenle de dolaylı bir ilginin varlığına  dayanılarak sonuca gitmek isabetli sayılamaz”[16].

Bu karara göre, Anayasa Mahkemesinin, kanun hükmünde kararnameyle düzenleme yasağının kapsamına bir konunun girmesi için “dolaylı bir ilgi”nin varlığını yeterli görmediğini söyleyebiliriz. Anayasa Mahkemesi yine aynı Kararda, hakim ve savcılar ile ilgili konuların, kanun hükmünde kararname ile düzenlenmesini de yasak kapsamında görmemiştir. Oysa bu düzenlemeler ile yasak kapsamında olan hak arama hürriyeti (m.36), kanunî hâkim güvencesi (m.37) arasında “dolaylı bir ilgi” kurulması mümkündür. Anayasa Mahkemesi bu dolaylı ilgiyi de yetersiz görmüş ve şu karara varmıştır:

“Mahkemelerin bağımsızlığı ile hakimlik ve savcılık teminatı açısından getirilen esaslarla hâkim ve savcılara tanınan hakların..., Anayasa’nın ikinci kısmının birinci, ikinci ve dördüncü bölümlerinde yer alan ve kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği Anayasa’nın 91. maddesinde açıklanan haklarla hiçbir ilgisi bulunmamaktadır”[17].

Ancak Anayasa Mahkemesinin aksi yönde kararları da vardır. Örneğin Anayasa Mahkemesi 22 Aralık 1988 tarih ve K.1988/55 sayılı Kararında, KİT’lerde çalışan sözleşmeli personelin sözleşmelerinden kaynaklanacak uyuşmazlıkların “adlî yargı”da çözümlenmesini öngören 308 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle değişik 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 45’inci maddesinin sekizinci fıkrasının Anayasanın 91’inci maddesinin birinci fıkrasına aykırı olduğuna karar vermiştir. Anayasa Mahkemesine göre, yargı yerinin gösterilmesi, “hak arama özgürlüğü” (m.36) ve “kanunî hâkim güvencesi” (m.37) ile ilgilidir.

“Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, KHK ile düzenleme yapılamayacağı belirlenen konular kapsamında, Anayasa’nın İkinci Kısım’ının İkinci Bölüm’ünde hak arama özgürlüğüne ilişkin 36. ve kanunî hâkim güvencesini belirleyen 37. maddesi de bulunmaktadır. KHK ile yargı yerinin gösterilmesi, Anayasa’nın 91. maddesine de aykırıdır”[18].

Şüphesiz ki, yargı yerinin gösterilmesi  ile “hak arama özgürlüğü” (m.36) ve “kanunî hâkim güvencesi” (m.37) arasında dolaylı ve uzaktan bir ilgi kurulabilir. Bu ihtimal dahilindedir. Ancak Anayasa Mahkemesi, daha önce (6 Ocak 1987 tarih ve K.1987/1 sayılı Kararında) “dolaylı” ilgiyi yetersiz gördüğüne göre, burada (22 Aralık 1988 tarih ve K.1988/55 sayılı Kararında), nasıl “doğrudan” ilgi olduğunu göstermesi gerekirdi. Anayasa Mahkemesinin bu Kararında, yargı yerinin gösterilmesi ile “hak arama özgürlüğü” (m.36) ve “kanunî hâkim güvencesi” (m.37) arasında nasıl doğrudan bir ilgi olduğu gösterilmemiştir. Yok eğer Anayasa Mahkemesi içtihat değiştirmiş, artık “doğrudan” ilgiyi aramıyor; “dolaylı” ilgiyi yeterli sayıyorsa, bunu niçin açıkça belirtmemiştir. Eğer Anayasa Mahkemesi artık “dolaylı ilgiyi” yeterli sayıyorsa, 6 Ocak 1987 tarih ve K.1987/1 sayılı Kararında belirttiği şu gerekçeyi nasıl olmuş da çürütebilmiştir? “Dolaylı bir biçimde kişi hak ve özgürlüklerini ilgilendirmeyecek bir düzenleme düşünmek oldukça güçtür. Bu nedenle de dolaylı bir ilginin varlığına dayanılarak sonuca gitmek isabetli sayılamaz”[19].

Kanımızca, Anayasa Mahkemesinin bir yıl içinde içtihat değiştirmesinin makul bir sebebi yoktur[20]. Bu sebebin yokluğu, 22 Aralık 1988 tarih ve K.1988/55 sayılı Karardan iki ay sonra verilen 8 Şubat 1989 tarih ve K.1989/7  sayılı Kararında eski görüşüne dönmesiyle de kanıtlanabilir. Bakanlar Kurulu 2 Temmuz 1988 tarih ve 335 sayılı Kanun Hükmünde Kararname[21] ile seçilmiş belediye başkanlarının görevden alınmasını düzenlemiştir. Bu konunun kanun hükmünde kararname ile düzenlemeyecek bir hak olan “seçme ve seçilme hakkı” (m.67) ile ilgili görülüp söz konusu Kanun Hükmünde Kararnamenin iptal edilmesi mümkün iken, Anayasa Mahkemesi 8 Şubat 1989 tarih ve K.1989/7 sayılı Kararıyla, büyükşehir belediyelerinin yönetiminin  kanun hükmünde kararnameyle düzenlenebileceğine, Anayasanın mahallî idareleri düzenleyen 127’nci maddesinin 91’inci maddesinin birinci fıkrasının çizdiği sınır dışında kaldığına, Anayasa’da “söz konusu haklar ve ödevler dışındaki konular için KHK. çıkarılmasını yasaklayan doğrudan ve dolaylı bir sınırlama” olmadığına karar vermiştir[22].

II. Kanun Hükmünde Kararname Çıkarılmasında Usûl ve şekil

Kanun hükmünde kararname çıkarılmasında uyulacak usûl ve şekil, Bakanlar Kurulunun diğer kararnamelerinde izlenen usûl ve şekilden farksızdır[23]. Anayasanın 104’üncü maddesinde Cumhurbaşkanının görevleri arasında “kararnameleri imzalamak”tan bahsettiğine göre, kanun hükmünde kararnamelerin de Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları gerekir[24]. Cumhurbaşkanının imzasını taşımayan bir metin kanun hükmünde kararname olarak geçerli olamaz. Ancak, kanımızca, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararnamelerini imzalamak zorundadır. Cumhurbaşkanı parlâmenter bir sistemde sorumsuz olduğuna göre, kanun hükmünde kararnameleri reddetme hakkına sahip değildir.

Kanun hükmünde kararnameler Resmî Gazetede yayımlanır. Anayasanın 91’inci maddesinin altıncı fıkrasına göre, “kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir”.

III. Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi

Yukarıda birinci bölümde yetki kanunlarının Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olduğunu ve Anayasa Mahkemesinin yetki kanunları konusunda geliştirdiği geniş içtihadını gördük. Aşağıda üçüncü bölümde de, kanun hükmünde kararnameler üzerinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin çıkardığı ret, aynen veya değiştirerek onay kanunlarının Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi tutulduğunu göreceğiz. O halde burada biz sadece kanun hükmünde kararnamelerin yargısal denetimi sorununa değineceğiz.

1. Kanun Hükmünde Kararnameler Danıştay
Tarafından Denetlenebilir mi?

Kanun hükmünde kararnameler organik açıdan yürütme organının bir işlemidir. Bu nedenle sırf teorik olarak Danıştayın denetimine tâbi olması gerektiği düşünülebilir[25].

Gerçekten de, 1961 Anayasası döneminde bazı yazarlar kanun hükmünde kararnamelerin Danıştayın denetimine tâbi olması gerektiğini savunmuşlardır[26]. Ancak, 1961 Anayasası döneminde, 23 Aralık 1972 tarih ve 2 sayılı Kanun Hükmünde Kararname aleyhinde açılan iptal davasını, Danıştay , 7 Haziran 1974 tarihli Çarşı ve Mahalle Bekçileri Kararıyla , “davanın inceleme kabiliyeti olmadığı” gerekçesiyle reddetmişti[27]. 1982 Anayasası döneminde de, Burhan Kuzu , kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük Millet Meclisince görüşülünceye kadar Danıştay denetimine tâbi olması gerektiğini savunmaktadır[28].

Kanımızca, bu düşünce 1982 Anayasasının pozitif düzenlemesi karşısında savunulamaz. Zira, Anayasanın 148’inci maddesinin ilk fıkrasına göre, “Anayasa Mahkemesi... kanun hükmünde kararnamelerin... Anayasaya şekil ve esas bakımından uygunluğunu denetler”. Bu düzenlemenin nedeni pek muhtemelen kanun hükmünde kararnamelerin fonksiyonel açıdan yasama işlemi niteliğinde olmasıdır.

2. Anayasa Mahkemesinin Denetimi

Anayasa Mahkemesi kanun hükmünde kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu hem şekil, hem de esas bakımından denetleyebilir (m.148/1). Kanun hükmünde kararnamelerin Anayasa aykırılığı Cumhurbaşkanı, iktidar ve anamuhalefet partisi meclis grupları ile Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az beşte biri tutarındaki üyeler tarafından iptal davası yoluyla (m.150) ileri sürülebileceği gibi, diğer mahkemeler tarafından def’i yoluyla (m.152) da ileri sürülebilir.

Kanun hükmünde kararnamelere karşı esas bakımından Anayasaya aykırılık iddiasıyla açılan iptal davalarında, dava açma süresi kanunlarda olduğu gibi 60 gündür (m.151). Ancak şekil bakımından Anayasa aykırılık iddiasıyla iptal davası açma süresi acaba kaç gündür? Bilindiği gibi kanunların şekil bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla açılan iptal davası süresi 10 gündür (m.148/2). Bu hüküm acaba kanun hükmünde kararnameler için de geçerli midir? Bu soruya Anayasa da açık bir cevap yoktur. Ancak 10 Kasım 1983 tarih ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usûlleri Hakkında Kanunun 22’nci maddesine göre, kanun hükmünde kararnamelerin şekil bakımından Anayasaya aykırılıkları iddiasıyla açılacak iptal davaları için de süre olarak 60 gün belirlenmiştir. O halde, kanun hükmünde kararnamelerin şekil bakımından Anayasaya aykırılıkları iddiasıyla açılacak iptal davalarının 10 günlük süre kısıtlamasına tâbi olmadığı söylenebilir.

Kanun hükmünde kararnamelerin şekil bakımından Anayasaya uygunluk denetimi kapsamı kanunlar gibi sınırlı değildir. Anayasanın 148’inci maddesinin ikinci fıkrasındaki şekil denetiminin kapsamını belirten hüküm, bizzat bu fıkradan anlaşılacağı üzere “kanunlar” için geçerlidir.

Kanun hükmünde kararnamelerin Anayasa Mahkemesi tarafından denetimine ilişkin diğer hususlar kanunlar gibidir. O nedenle bu konuda ayrıca açıklamaya gerek yoktur.

Son olarak şunu belirtelim ki, Anayasa Mahkemesi kanun hükmünde kararnameler üzerinde çok sıkı bir denetim yapmakta ve genellikle kanun hükmünde kararnameleri Anayasaya aykırı görerek iptal etmektedir. Örnek olarak şunu söyleyelim ki, Anayasa Mahkemesi 1993 ve 1994 yıllarında ve kendilerine karşı iptal davası açılmış kanun hükmünde kararnamelerin hemen hemen hepsini iptal etmiştir[29]. Anayasa Mahkemesi, 6 Ekim 1993 ile 8 Temmuz 1994 tarihleri arasında 9 aylık dönemde 27 adet kanun hükmünde kararnameyi iptal etmiştir[30].

3. Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yetki
Kanunlarına Uygunluğu Denetlenebilir mi?

Anayasa Mahkemesi kanun hükmünde kararnamenin Anayasaya uygunluğunu denetlerken, ölçü norm  olarak sadece Anayasanın hükümlerini mi dikkate alır, yoksa, aynı zamanda, kanun hükmünde kararnamenin yetki kanununa uygunluğunu da araştırabilir mi? Anayasanın 148’inci maddesinin sözüne bakarsak, Anayasa Mahkemesinin kanun hükmünde kararnamelerin sadece Anayasaya uygunluğunu araştırabileceği sonucuna ulaşabiliriz.

Ancak, Anayasa Mahkemesinin, kanun hükmünde kararnamelerin kendi dayanakları olan yetki kanunlarına uygunluklarını da araştırabileceği kabul edilmektedir. Zira, aksi takdirde, Anayasanın öngörmediği bir şekilde Bakanlar Kuruluna yetki verilmiş olur ki[31], bu da Anayasaya dolayısıyla bir aykırılık teşkil eder.

Anayasa Mahkemesinin içtihadı da bu yöndedir. Mahkeme, kanun hükmünde kararnamenin Anayasaya uygunluğunu denetlerken, kanun hükmünde kararnamenin sadece Anayasa hükümlerine uygunluğunu değil, aynı zamanda, kanun hükmünde kararnamenin dayanağı olan yetki kanununun hükümlerine uygunluğunu da incelemektedir. Mahkemeye göre,

“Yetki Yasası’nın kapsamı dışında yürürlüğe konulan veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konuda düzenleme yapan bir KHK'nin Anayasaya aykırılığı kuşkusuzdur... KHK, yasada gösterilen amaç dışında yürürlüğe konulmuşsa veya yetkinin kapsamını aşıyorsa bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa’ya aykırı kılar”[32].

Birçok kararında aynen tekrarladığı 5 Şubat 1992 tarih ve K.1992/6  sayılı Kararında Anayasa Mahkemesi şöyle demiştir:

“KHK'nin yargısal denetiminin söz konusu olduğunda KHK'nin dayandığı yetki yasasının öncelikle Anayasa’ya daha sonra da KHK'nin hem yetki yasasına hem de Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Hernekadar, Anayasa’nın 148’inci maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun denetlenmesinden değil yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa’ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi girer. Çünkü, Anayasa’da Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetki yasası olmazsa (Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması KHK'yi Anayasa’ya aykırı duruma getirir. Böylece KHK'nin yetki yasasına aykırı olması Anayasa’ya aykırı olması ile özdeşleşir”[33].

4. Yetki Kanunları İptal Edilen Kanun Hükmünde
Kararnamelerin Geçerliliği Sorunu

Acaba bir yetki kanununun Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi, bu yetki kanununa dayanılarak çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin geçerliliğini etkiler mi?

Bakanlar Kurulu 12 Ekim 1988 tarih ve 3479 sayılı Yetki Kanununa[34] dayanarak 27 Ekim 1989 tarih ve 388 sayılı Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilâtının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameyi[35] çıkarmıştır. Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin dayanağı olan 12 Ekim 1988 tarih ve 3479 sayılı Yetki Kanunu, Anayasa Mahkemesi tarafından 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Kararla iptal edilmiştir[36]. 27 Ekim 1989 tarih ve 388 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin hakkında Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılmıştır. Bu davada verdiği 17 Temmuz 1990 tarih ve K.1990/21 sayılı Kararında Anayasa Mahkemesi şu değerlendirmeyi yapmıştır:

“Bir yetki yasasının iptal edilmesinde buna dayanılarak çıkarılan KHK'lerin hukuksal durumları ne olacaktır? Hukukumuzda ilk kez ortaya çıkan bu sorunun bu davada öncelikle çözümlenmesi gerekmektedir... Yetki yasalarına dayanılarak çıkarılan ve yapısı ve etkileri yönünden yasa benzeri bulunan KHK'lerin Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi Anayasa Mahkemesi’nin görevi olduğundan yetki yasasının iptalinin, buna dayanan KHK'lere etkisi doğrudan Anayasa Mahkemesi’nin değerlendirme alanı içinde kalmaktadır. Yetki yasasının iptalinin, buna dayanılarak çıkartılan KHK'lere etkisi konusunda tek ve kesin bir esas koymaya ve bu doğrultuda yorum yapmaya olanak yoktur. Olayın Anayasa Mahkemesi önüne getiriliş biçimi, yani iptal davası ve itiraz yolu ile aykırılık savında bulunulmuş olması değişik sonuçlar ortaya çıkarabilir. Ayrıca, KHK'nin dayandığı yetki yasasının iptal gerekçesi, iptali istenen KHK'nin anayasal durumunu belirleyecektir”[37].

Anayasa Mahkemesi bu kararında, yetki kanununun iptal edilmesinin, kanun hükmünde kararnameyi hiç etkilemediği veya kendiliğinden geçersiz kıldığı görüşlerinin her ikisini de kabul etmemektedir. Anayasa Mahkemesine göre, yetki kanununun iptal edilmesinin kanun hükmünde kararname üzerindeki etkisini her olay için ayrıca değerlendirmek gerekir. Gerçekten de Anayasa Mahkemesi söz konusu Kararda, kanun hükmünde kararnamenin sırf dayandığı yetki kanununun iptal edilmiş olması nedeniyle kendiliğinden Anayasaya aykırı hale gelmediğine karar vermiştir. Anayasa Mahkemesine göre,

“yetki yasasının Anayasa’ya aykırılığı nedeniyle iptali, bu yasaya dayanılarak çıkarılacak yasa gücünde kararnameleri kendiliğinden Anayasa’ya aykırı duruma düşürmez. İkisinin ayrı ayrı denetlenmesi yolu da bu sonucu göstermektedir”[38].

Anayasa Mahkemesi bu içtihadından 5 Şubat 1992 tarih ve K.1992/6 sayılı Kararıyla dönmüştür. Anayasa Mahkemesi bu Kararında, kanun hükmünde kararnamenin dayanağı olan yetki kanununun iptal edilmiş olmasının, kanun hükmünde kararnameyi kendiliğinden Anayasaya aykırı hale getirdiğine karar vermiştir. Mahkemenin 5 Şubat 1992 tarih ve K.1992/6 sayılı Kararında kullandığı gerekçe şudur:

“KHK yasa gücünü dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki yasasının da Anayasa’ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki yasasının Anayasa’ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar verilmesi durumunda bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa’nın uygun gördüğü ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması nedeniyle Anayasa’ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriği yönünden de Anayasa’ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa’ya aykırı ise bu nedenle iptali gerekir.

KHK'nin Anayasa’ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğinin bir ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki yasası Anayasa’ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden Anayasa’ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez...

KHK'ler konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikleri yönünden de Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılabilmesi için öncelikle ortada Anayasa’ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.

KHK'lerin Anayasa’ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal edilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kalır [kılar?]. Çünkü Anayasa’ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK'lerin Anayasa’ya uygun görülmesi olanaksızdır...

Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı dışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa’ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksun bulunduklarından içerikleri Anayasa’ya aykırı bulunması bile dava açıldığında iptalleri gerekir”[39].

Anayasa Mahkemesi bu Kararını ancak beşe[40] karşı altı[41] oy çokluğuyla verebilmiştir.

Anayasa Mahkemesi 5 Şubat 1995 tarih ve K.1992/6 sayılı bu Kararından sonra, kendisi tarafından iptal edilmiş bulunan 3479, 3911, 3987, 3990, 3991 ve 4113 sayılı Yetki Kanunlarına dayanılarak çıkarılmış yirmiden fazla kanun hükmünde kararnameyi iptal etmiştir[42]. Bu kanun hükmünde kararnameleri iptal ederken bunların içeriklerinin Anayasaya aykırı olup olmadığını araştırmamış, sadece, dayandıkları yetki kanununun iptal edilmiş olmasını gerekçe göstermiştir.

Eleştiri.- Yetki kanunu iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerin kendiliğinden Anayasa aykırı hale geldikleri yolundaki Anayasa Mahkemesinin içtihadına katılmak mümkün değildir.

Anayasa Mahkemesinin bu içtihadı, Anayasa Mahkemesinin çoğunluk üyelerinin, maalesef, kamu hukukunun klasik başlıklarından biri olan “zaman bakımından  (ratione temporis) yetkisizlik”[43] konusundan habersiz olduklarını göstermektedir. Ratione temporis yetkisizlik , yetkinin kullanımının belirli bir süre ile sınırlandığı durumlarda, yetkili organın bu sınırlandırılmış sürenin dışında yaptığı işlemlerin sakat olması anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle, konu bakımından yetkili organ, bu yetkisi belli bir süre ile sınırlandırılmış ise, bu yetkisini ancak o süre içinde kullanabilir. Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetki kanunu ile Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini vermesi durumunda da gerçekten zaman bakımından böyle bir sınırlandırma vardır. Zira yetki kanunları yetkinin kullanılma süresini belirlemektedir. İşte Bakanlar Kurulunun bu yetkinin süresinin bitiminden sonra kanun hükmünde kararname çıkarması durumunda şüphesiz ki, çıkarılan kanun hükmünde kararname ratione temporis yetkisizlik ile sakattır.

Ancak, zaman bakımından yetki kurallarına göre, işlemin yetki süresi içinde yapılmış olması kaydıyla, işlemi yapan makamın daha sonra yetkisiz hale gelmesinin bu işlemin geçerliliği üzerinde hiçbir etkisi yoktur. Kamu hukuku literatüründe, bir organın yetkili olduğu dönemde yaptığı işlemlerin, yetki süresi sona erince geçerliliklerini yitirdikleri şimdiye kadar duyulmamış bir şeydir. Bizim bilebildiğimiz kadarıyla kara Avrupası kamu hukuku doktrininde böyle bir düşünce şimdiye kadar kimsenin aklına gelmemiştir. O nedenle Anayasa Mahkemesinin yukarıdaki içtihadı kamu hukuku literatüründe büyük bir yeniliktir.

Gerçekten de, Türkiye Büyük Millet Meclisi çıkardığı yetki kanunu ile Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini belli bir süre ile vermektedir. Bakanlar Kurulunun yetki süresi içinde çıkardığı kanun hükmünde kararnamelerin, bu yetki kanununun daha sonra ortadan kalkmasıyla geçersiz hale gelmesine yol açacak kamu hukukunda hiçbir ilke yoktur; bu yolda şimdiye kadar hiçbir düşünce ileri sürülmemiştir. Çıkarıldığı an yürürlükte olan bir yetki kanununa dayanan kanun hükmünde kararnameler yetki bakımından ratione temporis sakat değildir.

Anayasa Mahkemesi yukarıdaki içtihadında, “KHK'nin Anayasa’ya uygun bir yetki yasasına dayanması, geçerliliğinin bir ön koşuludur” demektedir. Şüphesiz ki, bu böyledir. Ancak, “yetki yasasına dayanmak ön koşulu”, kanun hükmünde kararname için sadece çıkarıldığı an itibarıyla aranır. Oysa Anayasa Mahkemesi yukarıdaki içtihadında, bu koşulu devamlı olarak aramaktadır. Zira Anayasa Mahkemesi, “bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan..., dayandığı yetki yasasının Anayasa’ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları birbirinden farksızdır” demektedir. Bu iddia tamamıyla hatalıdır. Yetki kanununa dayanmadan veya yetki süresi bittikten sonra çıkarılan kanun hükmünde kararname her zaman için sakattır. Ancak, çıkarıldığı an yetki kanununa dayanan bir kanun hükmünde kararnamenin, daha sonra yetki kanununun iptal edilmesiyle nasıl sakat hale geldiğini anlamak mümkün değildir. Tersine, ratione temporis yetki kurallarına  göre, böyle bir kararnamenin geçerliliğinin, dayandığı yetki kanununun daha sonra iptal edilmesinden etkilenmemesi gerekir.

Kanımızca, kanun hükmünde kararnamenin, bir yetki kanununa dayanılarak çıkarıldıktan sonra yetki kanununa devamlı olarak dayanması şart değildir. Zaten bu mümkün de değildir. Yetki kanunları altı ay, bir yıl gibi kısa süreli kanunlar olduğuna göre, bu yetki kanununa dayanılarak çıkarılan kanun hükmünde kararnameler haliyle dayanakları olan yetki kanununun süresinin bitimi ile yürürlükten kalktıktan sonra da varlıklarını devam ettirecekleridir. Aksi takdirde kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapmanın bir anlamı kalmazdı. Dayandığı yetki kanununun süresinin bitmesiyle, kanun hükmünde kararname nasıl geçerliliğini yitirmiyorsa, dayandığı yetki kanununun Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi de, kanun hükmünde kararnamenin geçerliliğini etkilemez.

Yukarıdaki açıklamalarımızdan anlaşılacağı üzere, Anayasa Mahkemesi, yukarıda içtihadında ratione temporis yetki ilkesini yanlış uygulamıştır. Kanımızca Anayasa Mahkemesinin içtihadı ağır ve bariz bir bilgi hatasıyla lekelidir. Bu durum, Anayasa Mahkemesinin çoğunluk üyelerinin ratione temporis yetki ilkesini maalesef bilmediklerini göstermektedir[44].

Yüzbaşıoğlu.- İlginçtir ki, böylesine ağır ve bariz bir bilgi hatasını doktrinde hararetle savunmuş profesörler vardır. Onların da bu ilkeden habersiz oldukları düşünülebilir. Örneğin Necmi Yüzbaşıoğlu’na göre,

“KHK'ler rejiminin kendine özgü özelliği ve yetki kanunu ile sıkı bağ karşısında, yetki kanununun iptali halinde ona dayanılarak çıkarılan KHK'lerin bundan etkilenmeyerek geçerliliklerini sürdürmeye devam edeceklerini söylemek, Anayasa’nın Başlangıc’ındaki ‘kuvvetler ayrılığı’, ikinci maddesindeki ‘hukuk devleti’, yedinci maddesindeki ‘yasama yetkisinin devredilmezliği’ ve 153. maddesindeki ‘AYM kararlarının bağlayıcılığı’ ilkelerine de açık olarak ters düşer”[45].

Yazar burada birtakım genel ilkelerden bahsetmekte ama yetki kanunu iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerin geçerliliklerini sürdürecekleri fikrinin bu ilkelere nasıl aykırı olduğunu göstermemektedir. Yazarın bu görüşü bir şeyi ispatlamaktan uzaktır.

Profesör Yüzbaşıoğlu’nun ileri sürdüğü ikinci bir argümanı şöyledir:

“Anayasanın 153. maddesindeki ‘iptal kararları geriye yürümez’ hükmü, iptal edilen yetki kanununa dayanarak çıkarılmış olan kanun hükmünde KHK'lerin, yetki kanununu iptal kararı yürürlüğe girmezden önceki geçerliliklerini ve hukukî sonuçlarını korumak işlevi görür. Yoksa, yetki kanununu iptal kararından önce yürürlüğe girdi diye, iptal kararından sonra da bu KHK'lerin hukukî geçerliliklerini koruma işlevi görmez. Aksine yorum halinde yetki kanunlarının Anayasa’ya uygunluk denetiminin anlamı kalmaz ya da en azından büyük ölçüde anlamını yitirir. Çünkü, yetki kanunları nitelikleri itibarıyla zaten altı ay ya da bir yıl gibi kısa süre için geçerliliği olacak ve dolayısıyla bu kısa süre içinde yürürlükte kalacak olan kanunlardır. AYM'nin ağır işleyen denetim süreci ve AYM kararlarının RG’de yayımlanarak yürürlüğe girmeleri dikkate alındığında, çok muhtemel olarak, Bakanlar Kurulu yetki kanununa dayanarak gerekli bütün KHK'leri zaten çıkarmış, hatta belki de yetki süresi dolmuş olacağından, gereği ya da geçirliliği bile kalmayacaktır. Böyle bir durumda da, AYM'nin yetki kanununun iptal kararı hiç bir anlam taşımayacaktır. Ayrıca, iptal kararının, yetki kanununun iptalinden sonra artık Bakanlar Kurulu’nun KHK çıkaramayacağına ilişkin sonuçları da pratikte etkili olmayacaktır”[46].

Yüzbaşıoğlu ’nun akıl yürütmesi şu çıkarım ile özetlenebilir:

1.        Anayasa Mahkemesi denetimi yavaş işlemekte, yetki kanunu daha sonra iptal edillecek olsa bile, zaten Bakanlar Kurulu, yetki süresi içinde çıkarmak istediği kanun hükmünde kararnameleri çıkarabilmektedir.

2.        Bu ise, Anayasa Mahkemesinin yaptığı denetimin etkisiz kalmasına yol açmaktadır.

3.        O halde, dayandığı yetki kanunu Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilen kanun hükmünde kararnameler geçerliliğini yitirmelidir.

Yüzbaşıoğlu’nun bu çıkarımı yanlıştır. Zira, tasvirî öncüllerden normatif sonuçlar çıkarılamayacağı yolundaki “Hume kanunu”[47]nu çiğnemektedir. Şöyle ki, yazarın 1 ve 2 numaralı öncülleri tasvirî niteliktedir. Yazar, Anayasa Mahkemesi denetiminin yavaş işlediğini, yetki kanunu daha sonra iptal edilmiş olsa bile, zaten Bakanlar Kurulunun, yetki süresi içinde çıkarmak istediği kanun hükmünde kararnameleri çıkarabildiğini, böylece Anayasa Mahkemesinin yaptığı denetimin etkisiz kaldığı olgusunu tasvir etmektedir. Ancak bu tasvirî öncüllerden normatif bir sonuç olan 3 numaralı önermeyi çıkarmaktadır. Hume kanununa göre, tasvirî öncüllerden normatif bir önerme istihraç edilemez. Olgusal dünya ile normatif dünya birbirinden ayrıdır. Bunlar arasında geçiş mümkün değildir. Olgusal âlemdeki bir önermeye dayanılarak, normatif bir önerme ileri sürülemez. Olgudan norm türetilemez. Diğer bir ifadeyle, normatif dünyadaki bir önermeyi doğrulamak için olgusal dünyadan bir argüman kullanılamaz.

Aslında Yüzbaşıoğlu’nun bu hatası, Anayasa Mahkemesinin böyle bir hata yapmaya, kamu hukukunda yeni ilkeler “keşfetmeye” iten sebepleri de aydınlatmaktadır. Anayasa Mahkemesi, kendi denetiminin etkisiz kalmasından korkmaktadır. Bu korku da onu yeni kamu hukuku ilkeleri uydurmaya itmektedir.

Necmi Yüzbaşıoğlu  Anayasa Mahkemesinden de ileri giderek, yetki kanunu iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerin, ayrıca Anayasa Mahkemesi kararına gerek kalmadan kendiliklerinden, otomatik olarak yürürlükten kalkıp kalkmayacakları sorununu tartışmıştır[48]. Hatta Yüzbaşıoğlu, bu tür kararnamelerin kendiliklerinden yürürlükten kalktıkları fikri kabul edilirse, “bu noktada çıkabilecek bir tereddüt halinde... bu tespitin her mahkemede yaptırılabileceğini ve her mahkemenin de bu tespiti yapabileceğini kabul etmek” gerektiğini ileri sürebilmiştir.

Kanımızca, yetki kanunu iptal edilen kanun hükmünde kararnamenin ayrıca bir Anayasa Mahkemesi kararına gerek kalmaksızın yürürlükten kalkacağı yolundaki tartışma, özellikle, kanun hükmünde kararnamenin kendiliğinden yürürlükten kalktığının herhangi bir mahkeme tarafından tespit edilebileceği yolundaki görüş, tek kelimeyle bir “fantezi”den ibarettir. Görüş sahibinin kara Avrupası hukuk sisteminin temellerinden habersiz olduğunu göstermektedir. Nasıl olup da, yürürlükte olan kanun hükmünde kararname kendiliğinden yürürlükten kalkacaktır? Keza, yargı ayrılığı esasının olduğu ve kanunlar ile kanun hükmünde kararnamelerin geçerliliği konusunda münhasıran karar vermeye yetkili bir Anayasa Mahkemesinin olduğu bir sistemde, nasıl olup da, herhangi bir mahkeme, örneğin bir asliye hukuk mahkemesi bir “kanun hükmünde kararnamenin kendiliğinden yürürlükten kalktığını” tespit edebilecektir? Bu sorulara olumlu cevap vermek mümkün değildir.

Kanımızca, yetki kanunları iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerin kendiliklerinden yürürlükten kalkmaları mümkün değildir. Mutlaka Anayasa Mahkemesi tarafından ayrıca iptal edilmeleri gerekir. Anayasa Mahkemesi de bu kanıdadır. Anayasa Mahkemesi, yetki kanununun iptal edilmiş olmasının kanun hükmünde kararnamelerin geçerliliğini etkilediğini kabul ediyorsa da, bu kararnamelerin kendiliğinden yürürlükten kalkacaklarını kabul etmemektedir. Bunlar ancak Anayasa Mahkemesinin önüne gelirlerse Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilebileceklerdir. Kanun hükmünde kararname, yetki süresi devam ederken çıkarılmış olduğuna göre, Anayasa Mahkemesi de yetki kanununu daha sonraki bir tarihte iptal edeceğine göre, Kanun hükmünde kararnameye karşı daha önceden iptal davası açılmamış ise, yetki kanununun iptal edilmiş olması nedeniyle kanun hükmünde kararnameye karşı tekrar iptal davası açmak mümkün olmayacaktır; çünkü, 60 günlük iptal davası açma süresi muhtemelen geçmiş olacaktır.

Necmi Yüzbaşıoğlu  bu “soruna” da bir çözüm önermiştir. Yazara göre, yetki kanunları daha sonra iptal edilmiş kanun hükmünde kararnamelere karşı iptal davası açmak için, “60 günlük iptal davası açma süresini, yetki kanununun iptal kararının RG'de yayınlanmasından itibaren yeniden başlatmak suretiyle bu sorunu aşmak mümkündür”[49]. Böylece Yüzbaşıoğlu, bir yandan, dava açma süresinin başlangıcı konusunda kara Avrupası hukuk literatürüne önemli bir “katkı”da bulunmuş, diğer yandan da 1982 Anayasasının dava açma süresini düzenleyen 151’inci maddesinde, şimdiye kadar kimsenin farkına varamadığı, “ikinci fıkra”yı keşfetmiştir.

Son olarak şunu da belirtmek isteriz ki, yetki kanunu iptal edilmiş bir kanun hükmünde kararnameyi Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylaması da her zaman mümkündür. Bu takdirde, kanun hükmünde kararname artık Anayasa Mahkemesi içtihadına ve anayasal pratiğe göre kanuna dönüşeceğinden Anayasa Mahkemesi tarafından yetki kanunu iptal edilmiş olması gerekçesiyle iptal edilemeyecektir.

Ayrıca şunu da belirtmek isteriz ki, Anayasa Mahkemesinin ilk kararlarında belirttiği gibi, yetki kanununun iptal edilmesi nedeniyle kanun hükmünde kararnamelerin iptal edilmesi, kazanılmış haklar ve hukuk güvenliği bakımından bazı problemler ortaya çıkarabilir. Ancak bunu her somut olay için ayrıca değerlendirmek gerekir.

6. Yürütmeyi Durdurma  Kararları Üzerine Bir Not

Anayasa Mahkemesi, Anayasanın 148 ve 153’üncü maddelerinde kendisine böyle bir yetki verilmemiş olmasına rağmen, kendisinin “yürütmeyi durdurma” kararı verme yetkisine sahip olduğunu ilk kez 21 Eylül 1993 tarih ve K.1993/40-1 sayılı Kararında ileri sürmüş[50] ve bu tarihten itibaren birçok yürütmeyi durdurma kararı vermiştir. Anayasa Mahkemesinin yürütmeyi durdurma kararı verip veremeyeceği sorunu bizim çalışmamızın konusuna girmemektedir. Ancak burada şuna işaret etmek isteriz ki, Anayasa Mahkemesi, ilk kez hakkında yürütmeyi durdurma kararı verdiği metin bir kanun hükmünde kararnamedir: 509 sayılı Türk Telekomünikasyon Anonim Şirketi Kurulması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname[51]. Anayasa Mahkemesi daha sonra da kanun hükmünde kararnameler ve yetki kanunları üzerinde bol bol yürütmeyi durdurma kararı vermiştir.

Kanımızca, yürütmeyi durdurma kararlarının kanun hükmünde kararnameler konusunda ve özelliklede özelleştirmeyle ilgili kanun hükmünde kararnameler konusunda verilmiş olması bir rastlantı değildir. Yukarıda bir yerde bahsettiğimiz gibi, Anayasa Mahkemesinin “alerji” olduğu konular vardır. Bunların başında da kanun hükmünde kararname ve özelleştirme gelir. Bu konularda Anayasa Mahkemesi önüne gelen her metni, şu ya da bu gerekçeyle iptal etmektedir. Böyle konularda bir metin önüne geldiğinde, Anayasa Mahkemesinin mantığı durmakta, duyguları ön plana geçmekte, denetlediği metin Anayasa aykırı olsun ya da olmasın, bu metni denetlemeye yetkisi olsun ya da olmasın, şu ya da bu şekilde mutlaka o metni iptal etmektedir. Anayasa Mahkemesinin bu eğilimi 1993’te zirvesine ulaşmıştır. Anayasa Mahkemesi artık iptal kararı vermekle tatmin olmamış, henüz iptal etmemiş olmasına rağmen, alerji olduğu metinlerin “yürütülmesinin durdurulmasına” karar vermiştir.

Anayasa Mahkemesi üyelerinin ezici çoğunluğunun iktisadî politika bakımından “devletçi” bir ideolojiye ve hukuk tekniği bakımından da Cumhuriyetin ilk devirlerinden kalma “kanuncu” bir zihniyete sahip olduğunu gözlemleyebiliriz. Anayasamızın iktisadî politikalar konusunda ideolojik bir tercihi yoktur. “Devletçi” ideoloji, Anayasanın değil, Anayasa Mahkemesinin ideolojisidir. Anayasamızın hukuk tekniği bakımından ise, “kanuncu” bir yaklaşıma sahip olmadığını, kanun hükmünde kararnamelere de tamamıyla açık olduğunu. bu çalışmanın bütününde gösterilmektedir.


 

[1].   Bkz. supra, s.37-39.

[2].   Turhan Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, Ankara, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, 1965, s.116.

[3].   Bu konudaki tartışmalar için bkz. Güneş, op. cit. s.113.

[4].   Resmî Gazete, 21 Kasım 1988, Sayı 19996.

[5].   “İptal İsteminin Gerekçesi”, in Anayasa Mahkemesinin 16 Mayıs 1989 Tarih ve E.1989/4 ve K.1989/23 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 25, s.235.

[6].   Anayasa Mahkemesinin 16 Mayıs 1989 Tarih ve E.1989/4 ve K.1989/23 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 25, s.245.

[7].   Anayasa Mahkemesinin 6 Ocak 1987 Tarih ve E.1986/14, K.1987/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 23, s.12. (12’nci sayfada dizgi hatası vardır. Sayfanın ikinci satırı ile dördüncü satırı yer değiştirmelidir).         

[8].   Anayasa Mahkemesinin 8 Şubat 1989 Tarih ve E.1988/38, K.1989/7 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 25, s.77-78.

[9].   Ibid., s.78.

[10]. Özbudun, op. cit., s.205.

[11]. “Negatif statü hakları-pozitif statü hakları-aktif statü hakları” ayrımı konusunda bkz. Georg Jellinek, L’Etat modern et son droit, Traduction française par Georges Fardis, Paris, M. Giard et E. Brière, 1912, Cilt 2, s.51 vd; Gözler, Hukuka Giriş, op. cit., s.323-324.

[12]. Fazıl Sağlam, “Kanun Hükmünde Kararname Çıkarma Yetkisinin Sınırları: Uygulamanın Yaygınlaşmasından Doğabilecek Sorunlar”, Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayınları, 1984, (Cilt 1), s.268.

[13]. Ibid., s.269.

[14]. Ibid.

[15]. Ibid., s.268.

[16]. Anayasa Mahkemesinin 6 Ocak 1987 Tarih ve E.1986/14, K.1987/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 23, s.12. İtalikler bize ait.

[17]. Ibid., s.11. İtalikler bize ait.

[18]. Anayasa Mahkemesinin 22 Aralık 1988 Tarih ve E.1988/5 ve 1988/55 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 24, s.506.

[19]. Anayasa Mahkemesinin 6 Ocak 1987 Tarih ve E.1986/14, K.1987/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 23, s.12. İtalikler bize ait.

[20]. Bu değişikliğin kaynağı kanımızca bu davanın konusudur. Anayasa Mahkemesi kararları incelendiğinde, Anayasa Mahkemesinin “özelleştirme”, “sözleşmeli personel” gibi “alerji” olduğu bazı “hassas” konular vardır. Bu konularda Anayasa Mahkemesi müstakar içtihadı ne olursa olsun, bu yönde yapılan düzenlemeleri iptal etme eğilimdedir.

[21]. Resmî Gazete, 12.8.1988, Sayı 19897.

[22]. Anayasa Mahkemesinin 8 Şubat 1989 Tarih ve E.1988/38, K.1989/7 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 25, s.78. Sadece iki üye (Yekta Güngör Özden ve Ahmet N. Sezer) “düzenlenecek hususlar da kimi temel haklar, kişi hakları ve ödevleri düzeyinde ve niteliğinde olduğuna göre bunlar KHK. konusu yapılamaz” gerekçesiyle karşı oy kullanmışlardır (Ibid., s.85).

[23]. Özbudun, op. cit., s.208.

[24]. Ibid.

[25]. 1961 Anayasası döneminde bazı yazarlar kanun hükmünde kararnamelerin Danıştay denetimine tâbi olması gerektiğini savunmuşlardır (örneğin Duran , “Kanun hükmünde kararname”, op. cit., s.8; Erdoğan Teziç, “Yasama Yetkisi ve Kanun Hükmünde Kararnameler”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 5, Mart 1972, Sayı 1, s.11; Misket Yılmaz (=Hükhet Turgut), “Türk Hukukunda Kanun Hükmünde Kararname”, Prof.Dr.Bülent Nuri Esen’e Armağan, Ankara, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1977, s.551; N. Kibar, “Türk Hukukunda Kararname (Kanun Hükmünde Kararname Dahil)”, İdare Hukuku ve İdarî Yargı ile İlgili İncelemeler, Ankara, 1982, Cilt III, s.305; M. Bumin, “Fransız ve Türk Hukukunda Kanun Hükmünde Kararname (Karşılaştırmalı Olarak)”, İdare Hukuku ve İdarî Yargı ile İlgili İncelemeler, Ankara, 1982, Cilt III, s.345). Ancak, 1961 Anayasası döneminde, bir kanun hükmünde kararname aleyhine açılan iptal davasını Danıştay, “davanın inceleme kabiliyeti olmadığı” gerekçesiyle reddetmişti.

[26]. Örneğin Duran, “Kanun Hükmünde Kararname”, op. cit., s.8; Teziç, “Yasama Yetkisi ve Kanun Hükmünde Kararnameler”, op. cit., s.11; Yılmaz, op. cit., s.551; N. Kibar, “Türk Hukukunda Kararname (Kanun Hükmünde Kararname Dahil)”, İdare Hukuku ve İdarî Yargı ile İlgili İncelemeler, Ankara, 1982, Cilt III, s.305; M. Bumin, “Fransız ve Türk Hukukunda Kanun Hükmünde Kararname (Karşılaştırmalı Olarak)”, İdare Hukuku ve İdarî Yargı ile İlgili İncelemeler, Ankara, 1982, Cilt III, s.345.

[27]. Danıştay Dava Daireleri Kurulunun 7 Haziran 1974 tarih K.1974/540 Sayılı Kararı (Çarşı ve Mahalle Bekçileri), (Nakleden Duran, “Kanun Hükmünde Kararname”, op. cit., s.8, dipnot 1).

[28]. Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.419.

[29]. “Kanun Hükmünde Kararnameler Fihristi”, T.C. Kanunları, Cilt 11, s.144-148.

[30]. Ibid., s.145-148.

[31]. Özbudun, op. cit., s.211.

[32]. Anayasa Mahkemesinin 6 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/62, K.1990/3 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 26, s.104-105.

[33]. Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.91. İtalikler bize ait. Anayasa Mahkemesi aynı içtihadını birçok kararında tekrarlamıştır. Örneğin:

-     5 Mayıs 1992 tarih ve E.1991/33, K.1992/32 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.136.

-     6 Ekim 1993 Tarih ve E.1993/32, K.1993/32 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.357.

-     6 Ekim 1993 Tarih ve E.1993/36, K.1993/35 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.438.

-     8 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/53, K.1994/48 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.315.

-     13 Kasım 1995 Tarih ve E.1995/45, K.1995/58 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.790.

-     23 Mayıs 1996 Tarih ve E.1996/22, K.1996/16 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 32, Cilt 2, s.739.

-     30 Ocak 1997 Tarih ve E.1997/17, K.1997/6 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 33, Cilt 1, s.289.

-     7 Mayıs 1997 Tarih ve E.1997/40, K.1997/47 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 33, Cilt 1, s.387.

[34]. Resmî Gazete, 28 Ekim 1988, Sayı 19973.

[35]. Resmî Gazete, 6 Kasım 1989, Sayı 20334.

[36]. Anayasa Mahkemesinin 1 Şubat 1990 Tarih ve E.1988/64, K.1990/2 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.51-93.62-64;

[37]. Anayasa Mahkemesinin 17 Temmuz 1990 Tarih ve E.1990/1, K.1990/21 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.318-319.

[38]. Ibid., s.321-322.

[39]. Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.91-93. Anayasa Mahkemesi bu kararını daha sonra verdiği birçok kararında tekrarlamıştır. Örneğin:

-     5 Mayıs 1992 Tarih ve E.1991/33, K.1992/32 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.136-137.

-     6 Ekim 1993 Tarih ve E.1993/32, K.1993/32 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.358-359.

-     6 Ekim 1993 Tarih ve E.1993/36, K.1993/35 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.438-439;

-     8 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/53, K.1994/48 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.315-316.

-     13 Kasıl 1995 Tarih ve E.1995/45, K.1995/58 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.790-791.

-     23 Mayıs 1996 Tarih ve E.1996/22, K.1996/16 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 32, Cilt 2, s.739-740.

-     30 Ocak 1997 Tarih ve E.1997/17, K.1997/6 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 33, Cilt 1, s.289-290

-     7 Mayıs 1997 Tarih ve E.1997/40, K.1997/47 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 33, Cilt 1, s.386-387.

[40]. Servet Tüzün, İhsan Pekel, Erol Cansel, Yavuz Nazaroğlu, Haşim Kılıç.

[41]. Yekta Güngör Özden, Yılmaz Aliefendioğlu, Mustafa Şahin, Selçuk Tüzün, Ahmet N. Sezer, Yalçın Acargün.

[42]. Örneğin 3911 sayılı yetki kanununun iptali üzerine buna dayanılarak çıkarılmış olan 493, 501, 502, 508, 510, 511, 512, 513, 514, 515, 516, 517, 518, 519, 520, 521 ve 524 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Aynı şekilde, 3987 sayılı Yetki Kanununun iptali üzerine buna dayanılarak çıkarılmış olan 530, 531, 533, 546 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Keza, 3990 sayılı Yetki Kanununun iptali üzerine buna dayanılarak çıkarılmış olan 527, 528, 529, 534, 535, 536 ve 538 sayılı kanun hükmünde kararnameler sırf dayandıkları Yetki Kanunu iptal edilmiş olması nedeniyle Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmişlerdir (A. Şeref Gözübüyük ve Turgut Tan, İdare Hukuku, Ankara, Turhan Kitabevi, 1998, Cilt I, s.84).

[43]. Bu konuda bkz. Günday, op. cit., s.110-111; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.328-330; René Chapus, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, 5e édition, 1990, c.I, s.703.

[44]. Anayasa Mahkemesinin bu içtihadına değişik tarihlerde karşı oy yazmış Servet Tüzün, İhsan Pekel, Erol Cansel, Yavuz Nazaroğlu, Haşim Kılıç, daha sonra Güven Dinçer, Lütfi F. Tuncel ve Sacit Adalı’yı bu yargımızdan ayrık tutmak isteriz. Özellikle Güven Dinçer’in şu karşı oy yazısının altını çizmek gerekir: “Yürütme tarafından yasal düzenleme yetkisinin KHK olarak kullanılması yürütmenin diğer yetkilerinin kullanılmasından farklı değildir. Yetkinin kullanıldığı gün yasal temeller ve sınırlar içinde kullanılmış olması yeterlidir. Yetkinin kullanılmasından sonra yetkili organın yetkisinin kaldırılması o organın daha önce yaptığı işlemleri yetki yönünden kusurlu hale getirmez. Ortada yetki yasasına dayanılarak ve yasal usûllere göre konulmuş bir KHK vardır. Sırf daha sonra kalkan bir yetki nedeniyle KHK'nin Anayasa’ya aykırı sayılması yürütmeye verilen ‘yetki’nin doğasına ve devletin devamlılığı anlayışına aykırıdır” (Güven Dinçer’in Karşı Oy Yazısı, in Anayasa Mahkemesinin 6 Ekim 1993 Tarih ve E.1993/32, K.1993/32 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.362).

[45]. Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.139.

[46]. Ibid., s.138-139.

[47]. Bu kanun için bkz. David Hume, Traité sur la nature humaine, 1777 baskısında naklen Christophe Grzegorczyk, “Le positivisme comme méthodologie juridique”, in Christophe Grzegorczyk, Françoise Michaut et Michel Troper (sous la direction de-), Le positivisme juridique, Paris, Bruxelles, L.G.D.J., Story‑Scientia, 1992, s.176; Gözler, Hukukun Genel Teorisine Giriş, op. cit., s.s.16;

[48]. Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.140-141.

[49]. Ibid., s.142.

[50]. Anayasa Mahkemesinin 21 Eylül 1993 Tarih ve E.1993/33, K.1993/40-1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.562-563.

[51]. Resmî Gazete, 14 Eylül 1993, Sayı 21698.

Üçüncü Bölüm
ret, Onay ve değiştirerek onay kanunları

 

 

Yukarıda birinci bölümde yetki kanunlarının, ikinci bölümde bu yetki kanunlarına dayanılarak çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimini gördük. Bu bölümde ise, kanun hükmünde kararnameler üzerine Türkiye Büyük Millet Meclisinin çıkardığı ret, onay ve değiştirerek onay kanunlarının hukukî rejimini göreceğiz. Ama ilk önce kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmalarını ve görüşülmelerini görelim.

I. kanun hükmünde kararnamelerin Meclise Sunulmaları  ve Görüşülmeleri

1. Sunulmaları

1982 Anayasası kanun hükmünde kararnameleri Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine tâbi tutmuştur. Anayasanın 91’inci maddesinin yedinci fıkrasına göre, “kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur”. Aynı maddenin sekizinci fıkrasına göre de, “yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kanun hükmünde kararnameler bu tarihte... yürürlükten kalkar”.

2. Görüşülmeleri

Anayasaya göre, “kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür” (m.91/8). Ne var ki, Anayasa kanun hükmünde kararnamelerin görüşülmesi için bir süre öngörmemiştir. Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü olağanüstü hal kanun hükmünde kararnameleri için “otuz günlük” süre koymuş olmasına rağmen (m.128)[1], olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri için bir süre öngörülmemiş sadece Anayasanın 91’inci maddesinin 8’inci fıkrasındaki hükme paralel olarak “Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kanun hükmünde kararnameler... komisyonlarda ve Genel Kurulda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülür” hükmünü getirmiştir (m.90).

 “Öncelikle görüşme”, gündemdeki diğer işlerden birine öncelik verilerek, o işin gündemin ilk sırasına geçirilmesi demektir. Normalde, öncelikle görüşülmeye, Hükûmetin veya esas komisyonun istemesi üzerine Genel Kurul işaret oyuyla karar verir (Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü, m.52/2). Kanun hükmünde kararnamelerde buna gerek yoktur. Öncelik usûlüyle görüşülmeleri doğrudan Anayasadan kaynaklanmaktadır. Buna göre, kanun hükmünde kararnamelerin, “Gündem”in “Kanun Tasarı ve Teklifleri ile Komisyonlardan Gelen Diğer İşler” başlıklı kısmın ilk sırasına konulmaları gerekir.

Yürürlükteki Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde “ivedilikle görüşme”[2] diye bir usûl yoktur. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 52’nci maddesinin ilk fıkrası “Genel Kurula sevk edilen bir komisyon raporu veya herhangi bir metin, aksine karar alınmadıkça dağıtımı tarihinden itibaren kırksekiz saat geçmedikçe görüşüleme(yeceğini)” öngörmektedir. Maddenin ikinci fıkrası ise, “bu süre geçmeden, gündeme alınması... Hükûmet veya esas komisyon tarafından gerekçeli olarak Genel Kuruldan istenebilir. Bu takdirde, Genel Kurul işaret oyuyla karar verir” demektedir. İşte 52’nci maddenin ikinci fıkrasında öngörülen bu kırksekiz saatlik bekleme süresinin kaldırılması usûlü, belki “ivedilik”le görüşme olarak değerlendirilebilir. Kanun hükmünde kararnamelerin “ivedilikle” görüşüleceği bizzat Anayasa tarafından öngörüldüğüne göre, Hükûmetin veya esas komisyonun istemesine ve Genel Kurulun karar vermesine gerek olmaksızın, kanun hükmünde kararnameler, Genel Kurulda, kırksekiz saat bekletilmeksizin derhal görüşülmelidir.

Anayasa kanun hükmünde kararnamelerin her ne kadar öncelikle ve ivedilikle görüşülmesini istemişse de uygulamada, Anayasanın bu isteğine uyulmamaktadır. Birçok kanun hükmünde kararname yıllardır Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görüşülmeyi beklemektedir. “Kanun Hükmünde Kararnameler Fihristi”ne bakıldığında bugüne kadar çıkarılmış kanun hükmünde kararnamelerin aşağı yukarı yasının Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından henüz görüşülmediği gözlemlenmektedir[3].

3. Görüşme Sırası

Bakanlar Kurulunun bir konuda birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarması halinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi bunları hangi sıraya göre görüşecektir? Diğer bir ifadeyle, Türkiye Büyük Millet Meclisi görüşmeye istediği kanun hükmünde kararnameden başlayabilir mi?

Bu konuda, Anayasada ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde hüküm yoktur. Böyle bir durumda üç ihtimal düşünülebilir: Meclis ilk tarihli kanun hükmünde kararnameden başlayarak sona doğru gidebilir veya son tarihli kanun hükmünde kararnameden başlayarak başa doğru gidebilir veyahut istediği kanun hükmünde kararnameden işe başlayabilir[4]. Uygulamada, Türkiye Büyük Millet Meclisinin istediği kanun hükmünde kararnameyi incelemeye aldığı görülmektedir. Anayasa Mahkemesi bunu 14 Ekim 1975 tarih ve K.1975/198 sayılı Kararıyla Anayasaya aykırı görmemiştir. Mahkemeye göre,

“burada önemli olan bu tür kararnamelerin, gündemdeki öteki kanun tasarı ve tekliflerinden öncelik ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanmasıdır. Çünkü, Anayasa buyruğu budur. Bu husus sağlandığına göre, Anayasa buyruğu yerine getirilmiş bulunmaktadır. Aynı sırada bulunan kararnamelerden birinin ötekilerden daha önce görüşülmesi sorunu bundan sonra bir Anayasa sorunu olmaktan çıkmış ve Yasama Meclisleri Komisyonlarının genel görüşme usûlleri içinde yürütülmesi gereken bir duruma dönüşmüştür... Öncelikle görüşülmesi kararlaştırılan kanun hükmünde kararnamelerin, komisyonca öncelik koşuluna bağlı kalmak kaydı ile, sıralarının değiştirilemeyeceği hakkında ne Anayasa’da, ne de İçtüzüklerde bir hüküm yer alma(maktadır)”[5].

Burhan Kuzu Anayasa Mahkemesinin bu kararına katılmakla birlikte, Türkiye Büyük Millet Meclisinin ilk tarihli kanun hükmünde kararnameden incelemeye başlamasını, anayasa koyucunun amacına daha uygun olduğunu düşünmektedir[6].

Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 90’ıncı maddesinin dördüncü fıkrası bu konuya açıklık getirmektedir. Bu fıkraya göre, “kanun hükmünde kararnameler, varsa değişiklikleriyle birleştirilerek bütünüyle görüşülür”. Bundan şu sonuç çıkmaktadır ki, Türkiye Büyük Millet Meclisi kanun hükmünde kararnameleri kendisine sunuluş sırasıyla görüşmek zorunda değildir. Tersine, ilkinde değişiklik yapan kanun hükmünde kararnameler varsa bunlar birlikte görüşülmek zorundadır. Uygulamada, birçok kanun hükmünde kararname önceki kanun hükmünde kararnamede değişiklik yapmaktadır. O nedenle, Türkiye Büyük Millet Meclisinin tarih sırasını izleme ihtimalî pratikte düşüktür.

4. Bakanlar Kurulu Meclise Sunduğu KHK'yi
Yürürlükten Kaldırabilir veya Değiştirebilir mi?

Bakanlar Kurulu, Türkiye Büyük Millet Meclisine onay için sunduğu kanun hükmünde kararnameyi Meclisin kararından önce yürürlükten kaldırabilir veya değiştirebilir mi?

Bu soruya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 16 Mayıs 1996 tarih ve 424 sayılı Karar ile değişik 90’ıncı maddesinin ikinci fıkrasında açıkça cevap verilmiştir: “Kanun hükmünde kararnameler diğer bir kanun hükmünde kararname ile değiştirilebilir veya yürürlükten kaldırılabilir”.

Ancak bunu mutlak olarak anlamamak gerekir. Zira, eğer yetki kanunu sadece bir tek kanun hükmünde kararname çıkarmak için Bakanlar Kuruluna yetki vermiş ise, Bakanlar Kurulunun bu kanun hükmünde kararnameyi yürürlükten kaldırması veya değiştirmesi mümkün değildir. Zira yürürlükten kaldırma veya değiştirme işlemi için Bakanlar Kurulunun ikinci bir kanun hükmünde kararname çıkarması gerekir; oysa bunu yapmaya yetkili değildir.

Buna karşılık, yetki kanununda süresi içinde birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarılabileceği belirtiliyorsa, Bakanlar Kurulunun yetki süresi içinde kalmak şartıyla, daha önce çıkardığı kanun hükmünde kararnameyi, çıkaracağı bir başka kanun hükmünde kararname ile değiştirebilir veya yürürlükten kaldırabilir. Bunun aksini düşündürtecek hiçbir hukukî sebep yoktur. Zira, bir işlemi yapmaya yetkili makam, kural olarak, onu değiştirmeye veya ortadan kaldırmaya da yetkilidir.

Burada şunu belirtmek isteriz ki, Erdoğan Teziç, sorunu yanlış bir terminolojiyle ortaya koymaktadır. Yazara göre,

“Bakanlar Kurulunun daha önce çıkarılmış bir KHK'yi değiştirebilmesi, ya da geri alması mümkündür. Bu durumda, geri alma, bir KHK'yi önceye etkili olarak yürürlükten kaldırmaz; KHK geri alındığı tarihe kadar geçerliliğini sürdürür”[7].

Erdoğan Teziç , “geri alma” ile “yürürlükten kaldırma (ilga )”yı birbirine karıştırmaktadır. Bahsettiği şeye, “geri alma (retrait)” değil, “yürürlükten kaldırma (ilga, abrogation)” denir. Zira, “geri alma (retrait)”, bir işlemin alındığı tarihten itibaren hukuk âleminden silinmesidir. Yani “geri alma” geçmişe yürür. Buna karşılık “yürürlükten kaldırma (ilga)”, bir işlemin bir başka işlem ile geleceğe yönelik ortadan kaldırılmasıdır. Yani “yürürlükten kaldırma” geçmişe yürümez[8].

Gerçekten de bu husus, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 16 Mayıs 1996 tarih ve 424 sayılı Karar ile değişik 90’ıncı maddesinin ikinci fıkrasında “usûlüne göre Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kanun hükmünde kararnameler geri çekilemez” denilerek dile getirilmiştir. Tabiî ki buradaki “geri çekme” ibaresini “geri alma (retrait)”, yani kanun hükmünde kararnamenin geçmişe yönelik olarak, yürürlüğe girdiği günden itibaren hukuk âleminden silinmesi olarak anlamak gerekir.

II. Meclisin Ret, Kabul veya Değiştirerek Kabul İşleminin Hukukî Niteliği Nedir? (“Kanun” mu, “Karar” mı?)

Anayasanın 91’inci maddesinin son fıkrasından çıkan sonuç şudur ki, Türkiye Büyük Millet Meclisi, kendisine sunulan bir kanun hükmünde kararnameyi reddedebileceği, aynen kabul edebileceği gibi değiştirerek de kabul edebilir. Acaba, Türkiye Büyük Millet Meclisi bu “ret”, “kabul” veya “değiştirerek kabul” işlemlerini bir “kanun” biçiminde mi, yoksa bir “parlâmento kararı” biçiminde mi yapacaktır?

Bu soruya verilecek cevap pratik bakımdan da çok önemlidir. Zira, eğer bu işlem kanun biçiminde ise, bunun Anayasa Mahkemesi tarafından denetimi mümkündür. Yok eğer bu işlem “parlâmento kararı” niteliğinde ise, bunun Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesi mümkün değildir.

Anayasadaki ifade bu işlemlerin bir “parlâmento kararı” şeklinde olacağı izlenimini uyandırmaktadır. Gerçekten de, 91’inci maddenin son fıkrası, “reddedilen kararnameler, bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar” ifadesini kullanmaktadır[9]. Burada, italik olarak verdiğimiz kelimenin de gösterdiği gibi Anayasa bir “karar”dan bahsetmektedir.

Bazı yazarlar bu işlemin bir “karar” şeklinde olduğunu iddia etmişlerdir[10]. Bazı yazarlar da kanun hükmünde kararnamenin Meclis tarafından reddedilmesinin “karar”, ancak “kabul” veya “değiştirerek kabul” işlemlerinin ise kanun biçiminde olacağını savunmuşlardır[11].

1. Doktrindeki Hâkim Görüş

Doktrindeki hâkim görüşe göre ise, Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararnameyi ret, kabul veya değiştirerek kabul yönündeki iradesi, “parlâmento kararı” değil, “kanun” biçiminde ortaya çıkmaktadır.

Bu görüşü ispatlamak için doktrinde dört değişik argüman ileri sürülmektedir.

a) Birinci argüman, gramatikal bir argümandır. Bu argüman, Anayasada kullanılan “karar” kelimesini çürütmek için kullanılmıştır. Doktrinin ezici çoğunluğuna göre, Anayasada “karar” kelimesi, teknik anlamda, yani “parlâmento kararı” anlamında değil, genel anlamda, yani “bir sonuca varma”, “bir işin sonuçlandırılması” anlamında kullanılmaktadır[12].

Eleştiri.- Kanımızca bu argüman, kabul veya ret işleminin parlâmento kararı şeklinde olmayacağını ispatlamaktan uzaktır. Zira, “karar” kelimesinin genel anlamda kullanılmış olma ihtimalinden böyle bir sonuç çıkarılamaz. Çünkü, “parlâmento kararı”nda da karar genel anlamda kullanılmaktadır. Parlâmento kararıyla da bir sonuca varılmakta, bir iş sonuçlandırılmaktadır. Yani kullanılan bu argüman, kabul ve ret kararlarının kanun olma ihtimaline işaret etmekte, ama parlâmento kararı olma ihtimalini çürütmemektedir.

b) İkinci argüman, Anayasada kendilerine “karar ” dendiği halde, bazı işlemlerin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından “kanun” biçiminde yapıldığına işaret edilmesinden ibarettir. Örneğin Anayasanın 87’nci maddesi Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerini sayarken para basılmasına, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine “karar vermek”ten söz ettiği halde, bu işlemlerin hepsi uygulamada “kanun”la yapılmaktadır[13].

Eleştiri.- Kanımızca bu argüman da çürütülebilir niteliktedir. Bu argüman da aslında sadece kabul veya ret kararının kanun niteliğinde olabileceği ihtimaline işaret etmekte, ama parlâmento kararı olma ihtimalini dışlamamaktadır. Gerçekten de, bu argümanı ileri sürenler, Anayasanın 87’nci maddesinden örnek olarak alıntılar yapmaktadırlar. Gerçekten de Anayasanın 87’nci maddesinde para basılmasına, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine “karar vermek”ten bahsedildiği halde, bunlar uygulamada kanunla olmaktadır. Ancak, 87’nci maddede “para basmak” ile “genel ve özel af ilân etmek” arasında “savaş ilânına karar vermek”ten de bahsedilmektedir. Oysa bilindiği gibi, Türkiye Büyük Millet Meclisi, “savaş ilânına karar vermek” yetkisini kanun biçiminde değil, parlâmento kararı biçiminde kullanır. O halde, 87’nci maddeden böyle bir sonuç çıkarılamaz. 87’nci maddede “karar vermek” ifadesinden “parlâmento kararı”nın kastedildiği durumlar da vardır. Yukarıdaki argümanı ileri sürenlerin, 87’nci maddeden alıntı yaparken, bu “savaş ilânına karar vermek” ibaresini atlamış olmaları ilginçtir.

c) Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararnameleri kabul veya ret işlemlerinin bir kanun şeklinde olduğunu kanıtlamak için ileri sürülen üçüncü argüman ise, Türk anayasa sisteminde, vatandaşlar için uyulması zorunlu kuralların “parlâmento kararı” ile değil, “kanun” ile getirilebileceği savından ibarettir. Gerçekten de, parlâmento kararlarıyla vatandaşlar için yükümlülükler getirilemez. Parlâmento kararlarıyla, ya Meclisin iç işleri, ya da yürütme organıyla olan ilişkileri düzenlenmektedir[14]. Vatandaş için uyulması zorunlu kurallar koyan kanun hükmünde kararnamelerin onaylanması işlemi o halde parlâmento kararı ile olamaz[15].

Eleştiri.- Kanımızca bu argümanda isabet yoktur. Zira, bir kere, bu argüman doğru olsa bile onaylama işlemi için geçerlidir. Ret işlemi için geçerli değildir. Çünkü, ret işlemi, mahiyeti gereği, yükümlülük yaratmaz; olsa olsa yükümlülük kaldırıcıdır. İkinci olarak, bu argüman onay işlemi için de geçersizdir. Çünkü vatandaşlar için bağlayıcı kurallar koyan şey, onay işlemi değil, kanun hükmünde kararnamenin kendisidir. Vatandaşlar için konulan yükümlülükler zaten daha onaylanmadan önce kanun hükmünde kararnamenin yürürlüğe girmesiyle ortaya çıkmıştır. Kanun hükmünde kararnamenin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanmasının, yeni yükümlülükler yaratıcı bir yanı yoktur. Zira, kanun hükmünde kararnamenin vatandaşlar için yükümlülük yaratması için Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanmaya ihtiyacı yoktur. Muhtemelen bu nedenle, kanun hükmünde kararname, bağımsız bir tür işlem olarak Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi tutulmuştur. O halde, vatandaşlar için parlâmento kararı ile yükümlülük getirilemeyeceği argümanının burada ileri sürülmesi anlamsızdır.

d) Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararnameleri kabul veya ret işlemlerinin bir kanun şeklinde olduğunu kanıtlamak için ileri sürülen dördüncü argüman Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 90’ıncı maddesinin ikinci fıkrasından çıkarılmaktadır. İçtüzüğün 16 Mayıs 1996 tarih ve 424 sayılı Karar ile değişik 90’ıncı maddesinin ikinci fıkrasına şu hüküm konulmuştur: “Türkiye Büyük Millet Meclisi ancak bir kanunla kanun hükmünde kararnameler reddedebilir, aynen veya değiştirerek kabul edebilir”.

İçtüzüğün bu hükmüne dayanarak, Necmi Yüzbaşıoğlu gibi bazı yazarlar, kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddedilmesinin, aynen veya değiştirerek kabul edilmesinin ancak kanunla olabileceği yolundaki görüşün “pozitif düzenlemeyle” çözüldüğünü iddia etmektedirler[16].

Eleştiri.- Kanımızca, bu iddiaya katılmak mümkün değildir. Zira, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü “parlâmento kararı” niteliğindedir. Eğer kabul ve ret kararı gerçekten bir parlâmento kararı ise, bu kararın kanun niteliğinde olduğunu kanıtlamak için bir başka parlâmento kararı kullanılamaz. Bir parlâmento kararının “kanun” niteliğini bir başka parlâmento kararı sayesinde aldığını iddia etmek mantıken anlamsızdır. Zira, “bir parlâmento kararının yine bir parlâmento kararı gereği kanun niteliğine dönüşür” önermesi oto-referansiyel bir önermedir. Mantıkta oto-referansiyel önermeler anlamdan yoksundur.

Diğer yandan, İçtüzük hükümleri Anayasaya uygun olmak zorundadır. İçtüzük Anayasanın altında yer alır. Eğer Anayasa kabul ve ret işlemini bir kanun değil, bir parlâmento kararı” olarak kabul etmiş ise, Anayasanın altında yer alan bir metnin Anayasanın pozitif düzenlemesine aykırı “pozitif düzenleme” yapması tasavvur edilemez. İçtüzüğün Anayasaya aykırı düzenlemesinden Anayasa hükmünü ihmal ettirecek bir sonuç çıkarılamaz.

Sonuç olarak, Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararnamenin reddi veya onaylanması yolundaki işleminin “parlâmento kararı” değil, “kanun” niteliğinde olduğu yolunda doktrinde ileri sürülen görüş ispatlanmış değildir. Bu görüş lehine ileri sürülen tüm argümanlar yukarıda görüldüğü gibi çürütülebilir niteliktedir.

2. Görüşümüz

Yukarıda yönelttiğimiz eleştirilerden anlaşılacağı üzere, kanımızca, kanun hükmünde kararnamenin reddi veya kabulü konusundaki Türkiye Büyük Millet Meclisinin iradesi, “kanun” biçiminde değil, “parlâmento kararı” şeklinde ortaya çıkmalıdır[17]. Çünkü, bir kere, kanun hükmünde kararnamenin reddedilmesi veya kabul edilmesi Türkiye Büyük Millet Meclisinin yürütme organı ile ilişkileri çerçevesine girer. Bu ilişki çerçevesindeki bir işlemin ise kanunla değil, parlâmento kararıyla yapılması gerekir. Diğer yandan, Türkiye Büyük Millet Meclisinin ret veya kabul işlemlerinin parlâmento kararı şeklinde olmasında hiçbir sakınca yoktur. Zira, ret kararı, niteliği gereği, vatandaşlar için yükümlülük yaratmaz. Kabul kararının kendisi de vatandaşlar için yükümlülük yaratıcı değildir. Vatandaşlar için yükümlülüğü kanun hükmünde kararnamenin kendisi yaratmıştır. Bu yükümlülükler kabul kararından önce de hüküm ve sonuçlarını doğurmuştur.

3. Uygulama

Yukarıda doktrindeki hâkim görüşü ve kendi görüşümüzü dile getirdik. Şimdi uygulamada benimsenen çözüm tarzını görelim.

Anayasa Mahkemesinin İçtihadı.- 1961 Anayasası döneminde Anayasa Mahkemesi, 11 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin  Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddine ilişkin işlemin iptali için açılan davada verdiği 14 Ekim 1975 tarih ve K.1975/198 sayılı Kararıyla Meclisin kanun hükmünde kararnameler konusunda ret, onay veya değiştirerek onay işlemlerinin “kanun” niteliğinde olduğuna karar vermiştir. Mahkemeye göre,

“Kanun hükmünde kararname(lerin) Türkiye Büyük Millet Meclisince Anayasanın ve Yasama Meclislerinin İçtüzüklerinin kanunların görüşülmesi için koyduğu kurallara göre, görüşerek ret veya değiştirilerek kabul biçiminde oluşturduğu metinlerin birer kanun olduğu ve Anayasa’nın değişik 147. maddesi, uyarınca Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi bulunduğu kuşkusuzdur”[18].

Anayasa Mahkemesi 1982 Anayasası döneminde verdiği birçok kararda da Türkiye Büyük Millet Meclisinin kabul işleminin kanun şeklinde olacağını belirtmiştir. Mahkemeye göre,

“KHK'nin yetki yasası ile olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu yasa KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüşür”[19].

Eleştiri.- Anayasa Mahkemesi, onay işleminin kanun niteliğinde olduğuna karar vermekte, ama bu kararının gerekçesini belirtememektedir. Niçin onay işleminin bir kanun niteliğinde olması gerektiğini açıklamamaktadır. Anayasa Mahkemesinin bunun gerekçesini de göstermesi gerekir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi.- Türkiye Büyük Millet Meclisinin uygulaması da doktrindeki hâkim görüş ve Anayasa Mahkemesinin içtihadı doğrultusundadır. Uygulamada Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararnameleri kabulü veya reddi konusundaki işlemi “parlâmento kararı” değil, “kanun” biçiminde olmaktadır. Bunlar, “kanun” başlığını taşımakta, kanunlar gibi tarih ve sayı almakta ve kanun usûlü izlenerek Cumhurbaşkanı tarafından Resmî Gazetede yayımlanmaktadır[20].

* * *

Sonuç olarak, uygulamaya göre, Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararnameler üzerinde yaptığı ret, onay ve değiştirerek onay işlemleri “kanun” biçiminde olmaktadır. O halde burada, bu “ret”, “onay” ve “değiştirerek onay” kanunlarının nun hukukî rejimlerini incelemek gerekir.

III. Ret Kanunu

Türkiye Büyük Millet Meclisinin bir kanun hükmünde kararnameyi reddedebileceği Anayasanın 90’ıncı maddesinin son fıkrasında açıkça belirtilmiştir. Şimdi bu ret kanununun biçimini, sonuçlarını, Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesini ve ret kanunu dolayısıyla ortaya çıkan bazı sorunları görelim.

1. Ret Kanununun Biçimi

Uygulamada Türkiye Büyük Millet Meclisi, bir kanun hükmünde kararnameyi istisnaî olarak reddetmektedir[21]. Ret işlemi kanun ismi altında kanun gibi sayı alarak Cumhurbaşkanı tarafından yayımlamaktadır. Örneğin 1961 Anayasası döneminde Türkiye Büyük Millet Meclisi 15 Mayıs 1975 tarih ve 1896 sayılı Kanun[22] ile 13 Şubat 1975 tarih ve 11 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyi[23] reddetmiştir. Keza 1982 Anayasası döneminde 24 Mayıs 1983 tarih ve 71 sayılı “Bölge Valiliği Hakkında Kanun Hükmünde Kararname”[24], Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından 11 Temmuz 1984 tarih ve 3036 sayılı “Bölge Valiliği Hakkında 71 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Reddine Dair Kanun” ile reddedilmiştir. Bu Kanunun metni ret kanununa örnek teşkil etmesi için aşağıya aynen alınmıştır:

Bölge Valiliği Hakkında 71 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Reddine Dair Kanun

 

Kanun No: 3036                                                                                              Kabul Tarihi: 11.7. 1984

MADDE 1.- 4.10.1983 tarih ve 18181 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan “Bölge Valiliği Hakkında” 71 sayılı Hükmünde Kararnamenin hükümlerinin tümü reddedilerek yürürlükten kaldırılmıştır.

MADDE 2.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

MADDE 3.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür[25].

27/7/1984

Kanımızca, yukarıda açıkladığımız gibi, ret işlemi bir kanun şeklinde değil, “karar” şeklinde olmalıdır. “Falan tarih ve filân sayılı kanun hükmünde kararname reddedilmiştir” ifadesinden ibaret olan metin kanun şeklinde kabul edilmesinin bir anlamı yoktur.

Uygulamada kanun hükmünde kararnamenin reddi işleminin, kanunla değil, parlâmento kararı ile yapıldığı bir de örnek vardır: 2 Mayıs 1983 tarih ve 63 ve 6 Eylül 1983 sayılı 82 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler kanunla değil, 17 Ekim 1984 tarih ve 9 numaralı Karar ile reddedilmiştir. Bu karar haliyle Resmî Gazetede “kanun” başlığı altında değil “TBMM Kararı” başlığı altında yayımlanmıştır[26].

Ancak bu ret kararı , uygulamada istisna olarak kalmış, diğer ret işlemleri hep kanun biçiminde olmuştur. O nedenle, 17 Ekim 1984 tarih ve 9 numaralı TBMM Kararına bakarak, uygulamada kanun hükmünde kararnamelerin ret işleminin “TBMM kararı” şeklinde yapıldığını iddia etmek mümkün değildir.

2. Ret Kanununun Sonuçları

Kanun hükmünde kararnamenin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddedilmesinin sonucu Anayasanın 91’inci maddesinin son fıkrasında açıkça belirtilmiştir: “Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler, bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar”.

Ret kanununun Resmî Gazetede yayımlandığı tarihe kadar kanun hükmünde kararname, hukuken geçerli bir işlem olarak bütün hüküm ve sonuçlarını doğurur. Kanun hükmünde kararnamenin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddedilmesi kanun hükmünde kararnameyi alındığı günden itibaren hukuk âleminden silmez. Diğer bir ifadeyle ret kanunu geçmişe yürümez. Türkiye Büyük Millet Meclisinin ret kanunu, kanun hükmünde kararnameyi, ret kanunun Resmî Gazetede yayımlandığı günden itibaren hukuk âleminden siler. Kanun hükmünde kararnamenin Resmî Gazetede yayımlandığı tarih ile ret kanununun Resmî Gazetede yayımlandığı tarih arasında, bu kanun hükmünde kararnameye dayanılarak yapılan hukukî işlemler geçerliliklerini ret kanununun yayımlanmasından sonra da korurlar.

3. Ret Kanununun Anayasa Mahkemesi Tarafından Denetlenmesi

Biz yukarıda Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararnamenin reddi konusundaki işleminin “parlâmento kararı” niteliğinde olduğu yolundaki görüşümüzü belirtmiştik. Dolayısıyla kanun hükmünde kararnamenin reddi konusundaki karar, kanımızca, Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi değildir. Ret kararlarının Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olmamasının hukuk devleti açısından bir sakıncası yoktur. Zira, ret kararının niteliği gereği vatandaşlara yükümlülükler yaratması mümkün değildir.

Ancak yukarıda belirttiğimiz gibi, Anayasa Mahkemesi içtihadı ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin uygulaması aksi yöndedir. Buna göre, “ret” kararı, “kanun” biçiminde olmaktadır. Dolayısıyla, kanunların kabul ediliş ve yayımlanış usûlüne tabidir. O halde, ret kanunlarını da Cumhurbaşkanı bir kez daha görüşülmek üzere geri gönderebilir. Keza bu kanunlar da Cumhurbaşkanı tarafından Resmî Gazetede yayımlanır. Aynı şekilde, ret kanunları Anayasa Mahkemesinin denetimine de tâbidir.

Kanımızca, Anayasa Mahkemesinin ret kanunları üzerindeki denetim yetkisi, şekil bakımından denetimden ibarettir. Zira, ret kanunlarının içeriği yukarıda örneğiyle açıkladığımız gibi “falan tarih filân sayılı kanun hükmünde kararnamenin hükümlerinin tümü reddedilerek yürürlükten kaldırılmıştır” cümlesinden ibarettir. Bu cümleden ibaret bir hükmün Anayasa Mahkemesi şekil dışında neyini denetleyecektir?

Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararname üzerinde yaptığı değerlendirme siyasal bir değerlendirmedir. Anayasaya göre buna yetkisi de vardır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararnameyi reddetmesi için o kanun hükmünde kararnamenin Anayasa aykırı olmasına gerek yoktur. Anayasaya uygun olan bir kanun hükmünde kararnameyi de Türkiye Büyük Millet Meclisi şu ya da bu nedenle reddedebilir. Anayasa Mahkemesinin böyle bir ret yolundaki kanunu esas yönünden denetlemesi, hukukîlik değil, yerindelik denetimi yapması anlamına gelir.

Türkiye Büyük Millet Meclisinin ret kararının bir kanun değil, parlâmento kararı olduğu kabul edilirse yukarıdaki paragrafta değinilen sorunlar ortaya çıkmayacaktır.

4. KHK'nin Reddi Halinde, KHK'nin İlga Ettiği
Kanunlar Kendiliğinden Yürürlüğe Girer mi?

Kanun hükmünde kararnamenin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddi halinde, kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kaldırmış olduğu kanun hükümleri yeniden ve kendiliğinden uygulanabilir hale gelir mi? Bu soruya bazı yazarlar olumlu yanıt vermektedir[27]. Örneğin Ergun Özbudun’a göre,

“KHK ile kaldırılan kanun hükümleri bir çeşit bozucu (infisahî) şarta bağlı olarak yürürlükten kaldırılmış veya... uygulanabilirlikleri askıya alınmıştır. Meclisin reddi, bozucu infisahî şartın gerçekleşmesiyle, bu kanun hükümlerinin kendiliğinden yürürlüğe girmesi icap eder”[28].

Kanımızca bu görüşe katılmak mümkün değildir. Bu görüşün doğru olduğunun ispatlanması için öncelikle, kanun hükmünde kararnameyle ilga edilen kanun hükümlerinin bir çeşit bozucu (infisahî) şarta  bağlı olarak yürürlükten kaldırılmış olduğunu ispat etmek gerekir ki, bunun ispatı mümkün değildir. Bu sadece bir varsayımdır. Anayasa hukukunda özel hukukun kavramlarını kullanmak her zaman doğru olmaz. Zira, kanun hükmünde kararnameyle bir kanun hükmünün ilgası işlemi, bir özel hukuk işlemi değildir. Böyle bir düşünce, kanun hükmünde kararname ile bir kanun hükmünün ilga edilmesi durumunda, kanun hükmünün gerçekten yürürlükten kalkmadığı, geçici bir süre için “uygulanabilirliliğinin askıya alındığı” anlamına[29] gelir ki, bir kanun hükmünde kararname ile ilga edilen kanunun nasıl yürürlükten kalkmadığını, ama “askıda kaldığını” anlamak güçtür.

Kanımızca, bir kanun hükmünde kararname bir kanunu ilga ettiğinde, o kanun yürürlükten kalkar, yani geçerliliğini kaybeder. Böyle bir durumda, Türkiye Büyük Millet Meclisinin ret kararının, ilga eden kanun hükmünde kararnameyi ilga ettiğini söyleyebiliriz. Ancak, ilga eden kanun hükmünde kararname ret kararıyla ilga edilirse, ilk ilga edilen kanunun otomatik olarak yürürlüğe girmesi mümkün değildir. Zira o kanunun geçerliliği çoktan sona ermiştir. Böyle bir kanun hukuken yoktur. Eğer ilga edilmiş ilk kanunun düzenlediği davranış tekrar emredilmek isteniyorsa yapılması gereken şey, o kanunu ilga eden kanun hükmünde kararnameyi ilga etmek değil, ilga edilen kanun ile aynı içerikte ikinci bir kanun koymaktır. Ama bu halde dahi, ilga edilen kanun ile yeni kabul edilen kanun aynı kanun değildir. Zira içerikleri aynı olsa da geçerlilikleri tamamen farklıdır[30].

Bu soru, aslında hukukun genel teorisinde tartışılmış[31] şu sorundan farklı bir sorun değildir: Acaba ilga eden kanun daha sonra ilga edilirse ilk ilga edilen kanun kendiliğinden yürürlüğe girer mi? Bu soruya hukukun genel teorisinde olumsuz yanıt verilmiştir. Bir kanunu ilga eden kanun başka bir kanun ile ilga edilirse ilk kanun tekrar yürürlüğe girmez. Bu kural, şu özdeyişle ifade edilmiştir: Abrogata lege abrogante  non revivescit lex abrogata (İlga eden kanunu ilga etmek, ilga edilmiş kanuna tekrar hayat vermez).

Yargıtay Hukuk Genel Kurulu da bu görüştedir. Yargıtay Hukuk Genel Kurulu, 10 Aralık 1997 tarih ve K.1997/1016 sayılı Kararıyla, kanun hükmünde kararnamenin “yürürlükten kalkması(nın), kaldırılan ya da hükümleri değiştirilen yasanın geri gelmesi sonucunu doğurma(yacağına)” karar vermiştir[32].

5. Ret Kanunu Anayasa Mahkemesi Tarafından İptal Edilirse, Reddedilen Kanun Hükmünde Kararname Tekrar Yürürlüğe Girer mi?

Ret işleminin bir kanun değil, “parlâmento kararı” niteliğinde olduğu kabul edilirse, ret işlemi Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olmayacak ve ortaya bir sorun da çıkmayacaktır. Ancak, uygulamada Türkiye Büyük Millet Meclisinin ret işlemini bir parlâmento kararı ile değil, bir kanun ile yaptığına göre, bu ret kanunu, Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbidir ve Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi mümkündür. Anayasa Mahkemesinin ret kanununu iptal etmesi durumunda, acaba ret kanunu ile yürürlükten kalkan kanun hükmünde kararname tekrar, kendiliğinden yürürlüğe girer mi? Anayasa Mahkemesinin ret kanununu iptal etmesi, reddedilen kanun hükmünde kararnameye yeniden hayat verir mi?

Bu soruya da kanımızca olumsuz yanıt vermek durumundayız. Ret kanunu Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilirse, ret kanunu ile yürürlükten kalkan kanun hükmünde kararname tekrar yürürlüğe girmez. Bunun sebebi de yine yukarıda açıkladığımız sebebe benzemektedir. Zira, kanun hükmünde kararname, ret kararının Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlükten kalkmış (m.91/son), yani geçerliliğini yitirmiş, hukuk âleminden silinmiştir. Yok olmuş bir hukukî metne, Anayasa Mahkemesinin bir kararı tekrar hayat kazandıramaz. Reddedilen kanun hükmünde kararname geçerliliğini yitirmiştir. Ret kararının iptal edilmesi  bu kanun hükmünde kararnameyi tekrar hayata getiremez. Zaten Anayasa Mahkemesi kararları da geriye yürümez. Geriye yürümediklerine göre ret kanunu, iptal kararının Resmî Gazete yayımlandığı güne kadar geçerli bir kanundur. Geçerli olduğu içinde tüm hüküm ve sonuçlarını doğurmuştur.

IV. Onay Kanunu

Türkiye Büyük Millet Meclisi kendisine sunulan kanun hükmünde kararnameyi “aynen kabul ” edebilir. Anayasada “değiştirilerek kabul” (m.91/son) yer almasına rağmen “aynen kabul” ifadesi yer almamaktadır. 91’inci maddenin dördüncü fıkrasında ise kanun hükmünde kararnamenin “onaylanması”ndan bahsedilmektedir. Bu nedenle Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kanun hükmünde kararnamenin aynen kabul edilmesine ilişkin kanuna “onay kanunu” denebilir. Onay kanunları, aşağıda örneklerini göreceğimiz gibi Resmî Gazetede “... kanun hükmünde kararnamenin kabulü hakkında kanun” başlığı ile yayımlanmaktadır. O nedenle bunlara “kabul kanunu” da denebilir. Biz burada “onay kanunu” ifadesini tercih ediyoruz.

1. Onay Kanununun Biçimi

Uygulamada Türkiye Büyük Millet Meclisi daha çok kanun hükmünde kararnameleri değiştirerek kabul etmektedir. Aynen onay kanunlarına daha az olmakla birlikte yine de rastlanmaktadır. Örneğin, 26 Eylül 1988 tarih ve 344 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından 26 Şubat 1992 tarih ve 3779 sayılı kanunla aynen kabul edilmiştir. 24 Ocak 1989 tarih ve 356 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, 14 Mart 1991 tarih ve 3703 sayılı Kanunla aynen kabul edilmiştir. 12 Şubat 1989 tarih ve 360 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, 24 Ocak 1990 tarih ve 3611 sayılı Kanunla aynen kabul edilmiştir. 30 Ekim 1989 tarih ve 390 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 20 Mart 1991 tarih ve 3704 sayılı Kanunla aynen kabul edilmiştir. Keza, 16 Haziran 1989 tarih ve 374 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 17 Ocak 1990 tarih ve 3600 sayılı Kanunla aynen kabul edilmiştir[33].

Onay kanunları, “... Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabulü Hakkında Kanun” başlığını taşımaktadırlar. Bunlar Resmî Gazetede yayımlanmakta ve kanunlar tarih ve numara almaktadırlar. Aynen kabul kanunları, kabul ettikleri kanun hükmünde kararnamenin metnini aynen tekrarlamaktadırlar. Örnek olarak yukarıda zikrettiğimiz kabul kanunlarına bakılabilir[34]. Kabul kanunlarında yetki süresi henüz bitmemiş ise son iki maddeden önce “geçici madde” başlıklı bir madde bulunmaktadır. Bu geçici maddede, Anayasanın 91’inci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin dayanağı olan Bakanlar Kuruluna verilmiş bulunan kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin devam edip etmediği belirtilmektedir[35]. Genelde de bu yetkinin devam ettiği belirtilmektedir.

Örnek:

3392 Sayılı 103 İlçe Kurulması Hakkında  Kanunun Geçici Birinci Maddesinin Değiştirilmesine Dair Kanun Hükmünde
Kararnamenin Kabulü Hakkında Kanun

 

Kanun No: 3408                                                                                              Kabul Tarihi: 24.2.1998

MADDE 1.- 3392 sayılı 103 İlçe Kurulması Hakkında Kanunun Geçici 1 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

   Geçici Madde 1.- İstanbul ve İzmir Büyükşehir belediyeleri hudutları içinde kurulan ilçelerin merkezlerindeki belediye seçimleri, ülke çapında ilk genel mahallî idareler seçimleri ile birlikte yapılır.

   Bu süre içinde Küçükçekmece, Ümraniye, Pendik, Kağıthane, ilçe belediyelerine ait hak, yetki ve görevler; ayrıldıkları belediyeler tarafından 27 Haziran 1984 tarih ve 3030 sayılı kanun hükümlerine göre kullanılır ve yürütülür.

Bu süre içinde Buca İlçe Belediyesine ait hak, yetki ve görevlerin tamamı ise İzmir Büyükşehir Belediyesi tarafından kullanılır ve yerine getirilir.

İlk genel mahallî idareler seçimlerini müteakip mezkur belediyeler teşkilatlanıncaya kadar bunların her türlü hizmetlerinin ayrıldıkları belediyeler (Buca için İzmir Büyükşehir Belediyesi) tarafından yürütülmesine devam olunur.

Yeni kurulan mezkûr belediyeler hakkında 3030 sayılı Kanunun geçici hükümleri kıyasen uygulanır ve koordinasyon büyükşehir belediyelerince sağlanır.

GEÇİCİ MADDE- 12.3.1986 tarih ve 3268 sayılı, 9.4.1987 tarih ve 3347 sayılı Yetki Kanunları ile Bakanlar Kuruluna verilen Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi, 3392 sayılı 103 İlçe Kurulması Hakkında Kanun için adı geçen kanunlarla verilen süre bitimine kadar geçerlidir

MADDE 2.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

MADDE 3.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür[36].

1/3/1988

Bu Kanunun kabul ettiği 17 Kasım 1987 tarih ve 300 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin metni de bu Kanunla tamamıyla aynıdır:

3392 Sayılı 103 İlçe Kurulması Hakkında  Kanunun Geçici Birinci Maddesinin Değiştirilmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname

 

Karar Sayısı: KHK/300

3392 sayılı 103 İlçe Kurulması Hakkında Kanunun Geçici 1 inci maddesinin değiştirilmesi 12/3/1986 tarih ve 3268 sayılı Kanun ile 3347 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak Bakanlar Kurulu’nca 17/11/1987 tarihinde kararlaştırılmıştır.

MADDE 1.- 3392 sayılı 103 İlçe Kurulması Hakkında Kanunun Geçici 1 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

                   Geçici Madde 1.- İstanbul ve İzmir Büyükşehir belediyeleri hudutları içinde kurulan ilçelerin merkezlerindeki belediye seçimleri, ülke çapında ilk genel mahallî idareler seçimleri ile birlikte yapılır.

                   Bu süre içinde Küçükçekmece, Ümraniye, Pendik, Kağıthane, ilçe belediyelerine ait hak, yetki ve görevler; ayrıldıkları belediyeler tarafından 27/6/1984 tarih ve 3030 sayılı kanun hükümlerine göre kullanılır ve yürütülür.

Bu süre içinde Buca İlçe Belediyesine ait hak, yetki ve görevlerin tamamı ise İzmir Büyükşehir Belediyesi tarafından kullanılır ve yerine getirilir.

İlk genel mahallî idareler seçimlerini müteakip mezkur belediyeler teşkilatlanıncaya kadar bunların her türlü hizmetlerinin ayrıldıkları belediyeler (Buca için İzmir Büyükşehir Belediyesi) tarafından yürütülmesine devam olunur.

Yeni kurulan mezkûr belediyeler hakkında 3030 sayılı Kanunun geçici hükümleri kıyasen uygulanır ve koordinasyon büyükşehir belediyelerince sağlanır.

MADDE 2.- Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

MADDE 3.- Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

Kenan EVREN
Cumhurbaşkanı

T. ÖZAL

Başbakan                    (Bakanların Listesi) [37]

 

Eleştiri.- Yukarıdaki örnekte de görüldüğü gibi, onay kanunlarının metninin hiçbir yerinde, onaylandıkları kanun hükmünde kararnamenin “onaylandığı” veya “kabul edildiği” belirtilmemektedir. Onay kanununun sadece başlığında “kabul” kelimesi geçmektedir (... Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabulü Hakkında Kanun). Eğer Kanun başlığında bu kelime geçmese, zaten bu kanunun yeni bir kanun mu, yoksa bir onay kanunu mu, eğer onay kanunu ise, hangi kanun hükmünde kararnameyi onaylayan bir kanun olduğunu anlamamız mümkün olmayacaktır. Kanımızca, Türkiye Büyük Millet Meclisinin bu şekilde onay kanunu çıkarması Anayasaya aykırıdır. Anayasa kanun hükmünde kararnamelerin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından “onaylanmasını” (m.91/4) veya “reddedilmesini” (m.91/son) veya “değiştirerek kabul edilmesini” (m.91/son) öngörmektedir. Anayasada kanun hükmünde kararnameyle aynı içerikte bir kanun çıkarılmasını öngören bir hüküm yoktur.

2. Önerimiz: Üç Maddelik Kanunla Onay

Yukarıda açıkladığımız gibi, aynen kabul veya onay işlemi “kanun” şeklinde değil, “parlâmento kararı” şeklinde olmalıdır. Ve bu parlâmento kararının içeriği “falan tarih ve filân sayılı kanun hükmünde kararname onaylanmıştır” cümlesinden ibaret olmalıdır. Onaylama işlemi bizim önerdiğimiz gibi “parlâmento kararı” ile değil, uygulamada olduğu gibi “kanun” biçiminde yapılacak ise, hiç olmazsa, onay kanununda, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin metni tekrarlanmamalı, “falan sayılı ve filân tarihli kanun hükmünde kararname onaylanmıştır (veya kabul edilmiştir)” denmelidir.

Zira, bir kere, onay, onayladığı işlemin metnini tekrarlayan bir işlem değil, onun sadece uygun bulunduğunu belirten bir işlemdir. Diğer bir ifadeyle, onay, onayladığı metni tekrarlayan bir irade değil, o metnin sadece uygun bulunduğu yolundaki bir iradedir. Onamaya tâbi işlemlerde, işlemin kendisi, özellikle metni, onay iradesinden daha önce oluşmuştur. Onay, özünde, bir işlemi geçersiz hale getirme yetkisine sahip bir makamın, bu yetkisini kullanmayacağı yolundaki irade beyanıdır. Nasıl ki ret işlemi, reddettiği işlemin metnini (hükümlerini) tekrarlayamazsa, onay işlemi de onayladığı işlemin metnini (hükümlerini) tekrarlayamaz. O halde ret kanunu nasıl kanun hükmünde kararnamenin metnini tekrarlamıyorsa, onay kanunu da kanun hükmünde kararnamenin metnini tekrarlayamaz.

İkinci olarak onay kanununda, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin metninin tekrarlanmaması ve “falan sayılı ve filân tarihli kanun hükmünde kararname onaylanmıştır” denmesi yolundaki önerimizin kabul edilmesini engelleyen Anayasamızda bir hüküm yoktur. Anayasamızın hiçbir hükmü onay kanununun onayladığı kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini tekrarlamasını emretmemektedir.

Nihayet, bu önerimiz, Türkiye’de kanun yapma pratiğinde bir yenilik, görülmemiş bir çözüm tarzı da değildir. Zira, bilindiği gibi Türkiye Büyük Millet Meclisi, yürütme organının yaptığı milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını bir kanunla uygun bulmaktadır. Böyle bir onay kanunu da üç maddeden ibarettir: “Madde 1.- Falan Andlaşmanın onaylanması uygun bulunmuştur. Madde 2.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer. Madde 3.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür”. Türkiye Büyük Millet Meclisi milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını nasıl üç maddelik bir kanunla uygun buluyorsa, kanun hükmünde kararnameleri de aynı şekilde, böyle bir üç maddelik kanunla onaylamalıdır. Böyle bir onay kanunu, şu içerikten ibaret olacaktır:

Madde 1.- ... tarih ve ... sayılı Kanun Hükmünde Kararname onaylanmıştır.

Madde 2.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Madde 3.- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

Fransa ’daki Durum.- Bu arada son olarak belirtelim ki, Fransa’da, bizdeki kanun hükmünde kararnamelerin dengi olan “ordonans (ordonance )”ların[38] Parlâmento tarafından onaylanmaları da bir “kanun”la olmaktadır. Ancak bu onay kanunları (lois de ratification), bizim yukarıda önerdiğimiz gibi, onayladığı ordonansın hükümlerini tekrarlamamaktadır. Onay kanunları “tek madde (article unique)”den oluşmaktadır. Ve bu madde de, “falan tarih filân sayılı ordonans(lar) onaylanmıştır” cümlesinden ibaret olmaktadır. Aşağıya örnek olarak 6 Haziran 1984 tarih ve 84-421 sayılı Onay Kanununun metni alınmıştır.

“Tek Madde.- Anayasanın 38’inci maddesi uyarınca Hükümeti çeşitli malî tedbirler alma konusunda yetkilendiren 22 Nisan 1983 tarih ve 83-332 sayılı Kanunun uygulanmasıyla çıkarılmış olan aşağıdaki ordonanslar onaylanmıştır:

1. Zorunlu İstikraza Dair 30 Nisan 1983 Tarih ve 83-354 Sayılı Ordonans;

2. Sosyal Güvenlik Rejimlerinin Finansmanına Yönelik Gerçek Kişilerin Gelirleri Üzerinden Bir Katkı Payı İhdası Hakkında 30 Nisan 1983 Tarih ve 83-355 Sayılı Ordonans;

3. Sosyal Güvenlikle İlgili Çeşitli Tedbirler Alan 19 Ocak 1983 Tarih ve 83-25 Sayılı Kanunun 26’ncı Maddesiyle İhdas Edilen Tütün Üzerinden Alınan Kesintilere İlişkin 30 Nisan 1983 Tarih ve 83-355 Sayılı Ordonans;

4. Petrol Ürünleri Üzerindeki İç Tüketim Vergisi Tarifesinin Değişikliği Hakkında 18 Mayıs 1983 Tarih ve 83-392 Sayılı Ordonans.

İşbu kanun, Devletin kanunu olarak yürütülecektir”[39].

Şuna da işaret edelim ki, yukarıdaki onay kanunuyla, dört ayrı ordonans aynı anda onaylanmıştır.

3. Onay Kanununun Sonuçları

Türkiye Büyük Millet Meclisi kendisine sunulan kanun hükmünde kararnameyi aynen veya değiştirerek kabul edebilir. Değiştirerek kabul ederse bunun sonucunun ne olduğu Anayasada belirtilmiştir: Anayasanın 91’inci maddesinin son fıkrasına göre, “değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer”. Buna karşılık Anayasa, aynen kabulün ne gibi bir sonucu olduğunu belirtmemiştir.

Yukarıda belirttiğimiz gibi, bizim kanımıza göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi, kanun hükmünde kararname üzerindeki aynen kabul yani onay işlemini bir kanunla değil, parlâmento kararı ile yapmalıdır. Kanun hükmünde kararname bir parlâmento kararı ile kabul edilirse, kanımızca, ortaya hiçbir değişiklik çıkmaz. Zaten yürürlükte olan kanun hükmünde kararname, bir “kanun hükmünde kararname” olarak yürürlükte kalmaya devam eder. Anayasada, kabul kararının sonucunun ne olduğunun belirtilmemesi de buna delildir. Çünkü, kabul kararının ayrıca bir sonucu olmaz. Zaten yürürlükte olan, hukukî sonuçlarını doğuran kanun hükmünde kararname hükümleri yürürlükte kalmaya ve hukukî sonuçlarını doğurmaya devam ederler.

Ancak, yukarıda açıkladığımız gibi, uygulamada aynen kabul veya onay işlemi parlâmento kararı şeklinde değil, kanun şeklinde olmaktadır. Kanımızca, bu onay kanunlarında hiç olmazsa, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin metni yer almamalı, bu kanunda sadece “falan tarih ve filân sayılı kanun hükmünde kararname kabul edilmiştir” denmelidir. Zira, bir kere, aynen kabul kanununda metnin tekrarlanmasına ihtiyaç yoktur. Kanun hükmünde kararnamenin zaten bir metni vardır ve yürürlüktedir. Bu kanun hükmünde kararnamenin aynen kabul edilmesi veya diğer bir ifadeyle onaylanması, o metnin yürürlüğünü devam ettirir. Kaldı ki aynen kabul kanunlarında kanun hükmünde kararnamenin hükümlerinin tekrarlanması garip bir durumu ortaya çıkarmaktadır. Zira, bu takdirde, aynı norm iki değişik biçime bürünecektir. Birinci olarak kanun hükmünde kararname hükmü olacak, ikinci olarak ise kanun hükmü olacaktır.

4. Onaylanan Kanun Hükmünde Kararname Ne Olur?

Burada şu soru ortaya çıkmaktadır: Onaylanan, yani hükümleri aynen kabul kanunuyla kanunlaştırılmış olan kanun hükmünde kararname ne olur? Bu soruya üç değişik cevap verilebilir: (a) Kanun hükmünde kararname yürürlükten kalkar; (b) kanun hükmünde kararname yürürlükte kalır; (c) kanun hükmünde kararname kanuna dönüşür.

a) Kanun Hükmünde Kararname Yürürlükten Kalkar

Birinci cevaba göre, onay kanununun yürürlüğe girmesiyle birlikte kanun hükmünde kararname yürürlükten kalkar.

Kanımızca bu cevabının doğruluğu şüphelidir. Zira, kanun hükmünde kararnamenin burada yürürlükten kalktığı kolayca söylenemez. Çünkü, bir kere, Anayasanın kendisinde, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalkacağını öngören bir hüküm yoktur. O halde ortada “yürürlükten kalkma” hallerinden birisinin olup olmadığını araştırmak gerekir. Bilindiği gibi, bir kanunun yürürlükten kalkmasının üç hali vardır: Kendiliğinden yürürlükten kalkma, ilga ve iptal[40].

aa) Birinci yürürlükten kalkma hali, kendiliğinden yürürlükten kalkmadır. Kendiliğinden yürürlükten kalkma, ya kanunun kendi metninde öngörülen sürenin dolmasıyla, ya da kanunun konusunun gerçekleşmesiyle veyahut kanunun konusuz kalmasıyla olmaktadır[41]. Onaylanan kanun hükmünde kararname için bu haller söz konusu mudur?

aaa) Kanun hükmünde kararnamenin kendi metninde öngörülen bir süre yoksa “sürenin bitmesi” ihtimali söz konusu olmaz. Zaten kanun hükmünde kararnamenin kendi metninde bir yürürlük süresi varsa ve bu süre onaylanmadan sona ererse kanun hükmünde kararname yürürlükten kalkar. Ama bu durumda onaylanması nedeniyle bir yürürlükten kalkma hali söz konusu değildir.

bbb) Acaba kanun hükmünde kararnamenin onaylanması durumunda, “konusuz kalma” veya “konunu gerçekleşmesi” hali mi söz konusudur? Kanun hükmünde kararnamenin onaylanması ile kanun hükmünde kararnamenin konusunun gerçekleştiğini söyleyemeyiz. Çünkü aynı konu varlığını sürdürmektedir ki, o konu onay kanunuyla düzenlenmiştir. Ancak kanun hükmünde kararnameyi, düzenlediği konuları, onay kanunuyla düzenleninceye kadar, geçici olarak düzenleyen bir işlem türü olarak kabul edersek, belki bu durumda, kanun hükmünde kararnamenin onaydan sonra yürürlükten kalktığını söyleyebiliriz. Kanımızca, kanun hükmünde kararnamenin düzenlendiği konuları, onay kanunuyla bu konuların kesin olarak düzenlenmesine kadar, geçici olarak düzenlediğinin söylenmesi bir varsayımdan ibarettir. Hiçbir kanun hükmünde kararnamede, onay kanununa kadar düzenleme yaptığına ilişkin bir ibare yoktur. Böyle bir ibare Anayasada da yoktur. Kaldı ki, yukarıda bizim düşündüğümüz gibi, onay işlemi bir parlâmento kararı ile olursa veya üç maddelik bir kanunla olursa, zaten kanun hükmünde kararnamenin onay işlemi ile konusuz kaldığını kimse iddia edemez. O halde onaylanan kanun hükmünde kararnamenin “kendiliğinden yürürlükten kalktığı”nı kesin olarak söylemeyiz.

bb) Yürürlükten kalkma hallerinden ikincisi bir kanunun başka bir kanunla yürürlükten kaldırılması halidir. Buna ilga denir. İlga, sarih ilga ve zımnî ilga olarak ikiye ayrılır[42].

aaa) Kanımızca ortada bir sarih ilga durumu yoktur. Zira, onay kanunları yukarıda gördüğümüz gibi, onayladıkları kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini tekrarlamakta, ama onayladıkları kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalktığını belirten bir hüküm içermemektedirler. Keza, onaylanan kanun hükmünde kararnameyi, Bakanlar Kurulu ikinci bir kanun hükmünde kararname ile de ilga etmemektedir.

bbb) Ortada sarih ilga olmadığı gibi zımnî ilga da yoktur. Çünkü, zımnî ilga, kanunların zaman bakımından uygulanmasıyla ilgili bir husustur ve esas itibariyle lex posterior derogat legi priori ilkesinin uygulanmasından ibarettir. Bu ilkenin uygulanabilmesi için ise, önceki ve sonraki tarihli kanunlar arasında çatışma olmalıdır[43]. Oysa, burada çatışma değil, tam uyuşma, daha doğrusu “tekrar” vardır. Dolayısıyla lex posterior derogat legi priori ilkesi uygulanamaz.

cc) Bir kanunun yürürlükten kalkma hallerinden üçüncüsü, kanunun Anayasa Mahkemesi kararı ile yürürlükten kaldırılmasıdır. Buna iptal denir. Şüphesiz ki, bir kanun hükmünde kararname Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilince yürürlükten kalkar. Ancak bu durum, bizim burada incelediğimiz sorun bakımından pek anlamlı değildir. Çünkü, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin sırf bu onay kanunu nedeniyle yürürlükten kalkıp kalmadığını tartışıyoruz.

Görüldüğü gibi, onay kanunuyla birlikte kanun hükmünde kararnamenin nasıl yürürlükten kalktığı sorusuna kesin bir cevap verilememektedir.

Diğer yandan onay kanunu ile birlikte kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalktığı cevabı kabul edilirse, onay kanununun yürürlüğe girmesiyle birlikte, kanun hükmünde kararname hakkında Anayasa Mahkemesinde açılmış bulunan iptal davaları, konusuz kaldığından düşmelidir. Aynı konuda yetkili makamlar istiyorsa onay kanununa karşı iptal davası açmalıdırlar. Ancak bu durum, muhakeme ekonomisine pek uygun düşmeyecektir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Anayasa Mahkemesi tarafından iptaline günler kalmış bir kanun hükmünde kararnameyi onaylayarak, Anayasa Mahkemesinin önündeki davanın konusuz kalmasına yol açabilir. Şüphesiz onay kanununa karşı da yetkili makamlar tekrar iptal davası açabilirler. Ancak bu davanın sonuçlanması da bir iki yıl zaman alır. Ve Anayasa Mahkemesi bu davada gereksiz yere aynı incelemeleri iki defa yapmış olur.

b) Kanun Hükmünde Kararname Yürürlükte Kalır

Onaylanan kanun hükmünde kararnameye ne olur sorusuna verilecek ikinci bir cevap ise, “kanun hükmünde kararname yürürlükte kalır” cevabıdır. Zira, hükümlerinin onaylanması, o kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalkmasını doğuracak bir sebep değildir. Yukarıda da açıkladığımız gibi, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalkmış olduğunu bize söyletecek herhangi bir veri elimizde yoktur. Onaylanan kanun hükmünde kararname yürürlükten kalkacağını Anayasa öngörmemektedir. Keza, kanun hükmünde kararname ne onay kanunuyla, ne de diğer kanun hükmünde kararname ile ilga edilmektedir. Zımnî ilgada söz konusu değildir. O halde, herhangi bir şekilde yürürlükten kalkmamış olduğuna göre, kanun hükmünde kararname yürürlüktedir.

Kanımızca bu cevap doğrudur. Ancak bu cevap kabul edilirse, tuhaf bir durum ortaya çıkmaktadır. Aynı hüküm iki ayrı hukukî biçim altında hukuk âleminde mevcut olacaktır. Kanun ve kanun hükmünde kararname olarak. Diğer bir ifadeyle, ortada aynı içerikte, aynı güçte iki tür işlem bulunacaktır.

Bunlardan her ikisi de, Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olacaktır. Aynı hüküm iki ayrı defa Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenebilecektir. Bir kere bu hüküm, bir “kanun hükmünde kararname” hükmü olarak Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenecektir. İkinci olarak, aynı hüküm, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onay kanununda tekrarlandığı için, “kanun” hükmü olarak Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenebilecektir. Keza kanun hükmünde kararnamenin ve onay kanununun ayrı ayrı varlıklarını sürdürdükleri kabul edilirse, itiraz yoluyla da her zaman bu aynı hükmün iki ayrı defa denetlenmesi mümkün olacaktır. Bir hükmün iki ayrı defa Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesi saçmalıktır. Şöyle ki, Anayasa Mahkemesi bir kararıyla, kanun hükmünde kararname hükmünü iptal ederse, kanun hükmü geçerliliğini korur. Bunun tersi de söz konusu olabilir. Hatta Anayasa Mahkemesi bir kararıyla, kanun hükmünde kararname şeklindeki hükmü Anayasaya uygun, kanun biçimindeki aynı hükmün ise Anayasa aykırı olduğuna karar verebilir. Türk Anayasa Mahkemesinin birkaç ayda içtihat değiştirdiği çok görülmüştür.

c) Kanun Hükmünde Kararname Kanuna Dönüşür

Üçüncü muhtemel cevaba göre, onay kanunuyla birlikte kanun hükmünde kararname kanuna dönüşür. Bu makul bir cevap gibi görünmektedir. Ancak, nasıl oluyor da, onay kanunundan sonra, kanun hükmünde kararname kanuna dönüşmektedir?

Bu soruya kanımızca bir yanıt verilemez. Yukarıda gördüğümüz gibi, onay kanunu kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini tekrarlamaktadır. Onay kanununun, kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini içine alması, kanun hükmünde kararnamenin kanuna dönüştüğü anlamına gelmez. Kanun hükmünde kararname, kanun hükmünde kararname olarak ortada kalır. Kanun hükmünde kararname ortadan kalkmadıkça, kanun haline dönüşmüş olmaz. Eğer gerçekten kanun hükmünde kararname kanun haline dönüşüyorsa, kendisi artık ortada olmamalıdır.

Ergun Özbudun, Türkiye Büyük Millet Meclisinin “bir KHK'yi ister aynen ister değiştirerek kabul etsin, onay kanununun KHK'yi kanun haline dönüştürdüğünü” savunmaktadır[44].

Kanımızca Ergun Özbudun’un görüşünün doğruluğu şüphelidir. Zira, kanun hükmünde kararnamenin hükümleri onay kanunu ile birlikte kanun haline dönüşüyorsa, kanun hükmünde kararnamenin “kanun hükmünde kararname” olarak ne olduğu sorusuna cevap vermek gerekir. Eğer onay kanunu, kanun hükmünde kararnameyi kanuna dönüştürüyorsa, zorunlu olarak kanun hükmünde kararnamenin, “kanun hükmünde kararname” olarak artık hukuken geçerliliğini yitirdiğini, hukuk âleminden silindiğini kabul etmek gerekir. Yani, onay kanunu ile birlikte kanun hükmünde kararnamenin hükümleri kanun haline geliyorsa, bu hükümlerin “kanun hükmünde kararnameliği” sona erer. Diğer bir ifadeyle, kanun hükmünde kararname yürürlükten kalkar, yani kanun hükmünde kararname ilga olmuş olur.

Ancak, yukarıda açıkladığımız gibi, Anayasanın kendisinde, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalkacağını öngören bir hüküm yoktur. İkinci olarak ortada bir sarih ilga durumu da yoktur. Çünkü, ne onay kanunu, ne de bir başka kanun hükmünde kararname, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalkacağını öngörmemektedir. Yukarıda açıkladığımız gibi ortada zımnî ilga da söz konusu değildir. O halde onay kanunundan sonra kanun hükmünde kararnamenin nasıl ortadan yok olduğu açıklanamamaktadır.

Onay kanunu ile kanun hükmünde kararnamenin kanuna dönüştüğü ve dolayısıyla ortadan kalktığı bir an kabul edilse bile ortaya başka meseleler çıkmaktadır. Zira, kanun hükmünde kararname kanuna dönüşüyorsa, hükümleri kanun hükmünde kararname olarak ortadan kalkacaktır. Eğer bu böyleyse, kanun hükmünde kararnameye karşı yayımlandığı zaman Anayasa Mahkemesinde açılmış olan iptal davaları, kanun hükmünde kararnamenin onaylanmasından sonra, konusuz kaldıklarından dolayı düşecektir. Yani, kanun hükmünde kararname konusunda Anayasa Mahkemesi kararını vermeden önce, Türkiye Büyük Millet Meclisi onay kanununu kabul etmiş ise, Anayasa Mahkemesi, kanun hükmünde kararname üzerindeki denetimine artık devam edemez. Mahkeme, davanın inceleme kabiliyeti kalmadığından düşmesine karar vermelidir.

O halde, onay kanunu kanun hükmünde kararname hakkında açılmış iptal davasını konusuz bırakmaktadır. Şüphesiz onay kanunu hakkında da Anayasa Mahkemesinde ayrıca iptal davası açılabilecektir. Ancak bu başka bir sorundur. Kanun hükmünde kararname hakkında iptal davası açılmasına rağmen, şu ya da bu nedenle onay kanunu hakkında iptal davası açılmamış olması her zaman ihtimal dahilindedir.

Aslında onay kanunları onayladıkları kanun hükmünde kararnamenin metnini tekrarlamamalı, sadece “falan tarih ve filân sayılı kanun hükmünde kararname kabul edilmiştir” demesi gerektiği yolundaki düşüncemiz kabul edilirse, ortaya hepten büyük bir problem çıkar. Zira, bu takdirde, onay kanununa karşı iptal davası açılırsa, Anayasa Mahkemesinin bu kanun üzerinde yapacağı denetim fevkalâde sınırlı olacaktır. Bu durum ise hukuk devleti açısından sakıncalıdır. Yargı denetimi dışında vatandaşlar için yükümlülük getiren norm koyma imkânı açılmaktadır.

d) Görüşümüz

Yukarıda görüldüğü gibi bu üç muhtemel cevabın üçünün de zayıf yanları vardır. Uygulamada birtakım mahzurlar çıkarmaları da muhtemeldir. Eğer bizim yukarıda önerdiğimiz gibi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararnamenin onaylanması işleminin bir “kanun” değil, bir “parlâmento kararı” olduğu görüşü kabul edilirse, burada yapılan bu tartışmaya gerek kalmayacaktır. Çünkü, parlâmento kararı, kanun hükmünde kararnamenin metnini tekrarlamayacağına ve vatandaşlar için hukuk kuralları koymayacağına göre, o zaman ortada sadece kanun hükmünde kararnamenin düzenlemeleri olacaktır. Parlâmento kararı Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olmayacağından çifte denetim ihtimali de söz konusu olmayacaktır.

e) Uygulama

Yukarıda “onaylanan kanun hükmünde kararnamenin ne olduğu” sorusuna verilen üç muhtemel cevabı ve kendi görüşümüzü de verdik. Şimdi bu cevaplardan hangisinin uygulamada benimsenmiş olduğunu saptayalım.

Uygulamada onay işleminin kanunla olduğunu ve onay kanununun, kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini tekrarladığını daha önce söylemiştik. İlk önce şu gözlemde bulunalım ki, kanun hükmünde kararname kabul edildikten sonra, kanun hükmünde kararnamenin hükümleri, artık kanun külliyatlarında ve derlemelerinde, “kanun hükmünde kararname” hükmü olarak değil, onay kanunu hükmü olarak işlenmektedir. İlk defa kanun hükmünde kararname ile getirilen düzenleme, onaylandıktan sonra, kanun hükmünde kararnamenin tarih ve sayısıyla değil, onaylayan kanunun tarih ve sayısı ile anılmaktadır.

Yargı pratiğinde de, uygulanan hüküm içerik olarak aynı olsa da, ilk defa kanun hükmünde kararname ile getirilen ve daha sonra onay kanunu ile onaylanan bir hükmün uygulanmasında dayanak olarak kanun hükmünde kararname değil, onay kanunu zikredilmektedir. Böyle bir hükme, kanun hükmünde kararnamenin tarih ve sayısıyla değil, bu kanun hükmünde kararnameyi kabul eden onay kanununun tarih ve sayısıyla atıf yapılmaktadır.

Nihayet Anayasa Mahkemesinin içtihadları da, onay kanunu ile kanun hükmünde kararnamenin kanuna dönüştüğü yolundadır. Anayasa Mahkemesi, 5 Şubat 1992 tarih ve K.1992/6 sayılı Kararında şöyle demiştir:

“Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce aynen ya da değiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıp Anayasa’da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu yasa KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüşür. Bu nedenle, KHK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ, KHK'nin aynen veya değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir”[45].

Anayasa Mahkemesinin bu kararından kanun hükmünde kararnamenin onay kanunuyla birlikte kanuna dönüştüğü fikrini kabul ettiği izlenimi çıkmaktadır. Burada “izlenimi” çıkmaktadır diyoruz, çünkü, Anayasa Mahkemesi eğer bu görüşte ise, bu görüşünü ifade etmeyi başaramamıştır. Zira, yukarıdaki alıntıda italik olarak verilen ifadelerinde gösterdiği gibi, Anayasa Mahkemesine göre, kanun hükmünde kararnameyi aynen ya da değiştirerek kabul eden “yasa KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüşür”[46]. Mahkeme zaten, “genel anlamda bir yasa niteliğine” kanun hükmünde kararnamenin değil, “onay yasası”nın dönüştüğünü söylemektedir. Bunun söylenmesi ise abesle iştigaldir. Tabiî ki “onay kanunu” bir “kanun”dur. Bu tartışma konusu değildir. Tartışma konusu olan şey, kanun hükmünde kararnamenin kanuna dönüşüp dönüşmediğidir. Anayasa Mahkemesi, bırakınız kanun hükmünde kararnamenin nasıl kanuna dönüştüğünü göstermeyi, sorunu ifade etmeyi bile başaramamıştır.

1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Karardan anlamlı bir sonuç çıkartılamasa da, Anayasa Mahkemesinin onaylanan kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalktığını kabul ettiği sonucuna varabiliriz. Zira, söz konusu davada Bakanlar Kurulu 12 Şubat 1989 tarih ve 360 sayılı bir Kanun Hükmünde Kararnameyi çıkarmıştır. Bu Kanun Hükmünde Kararnameye karşı Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılmıştır. Ancak dava devam ederken 24 Ocak 1990 tarih ve 3611 sayılı Kanunla[47] bu Kanun Hükmünde Kararname Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından değiştirilerek kabul edilmiştir. Bunun üzerine Anayasa Mahkemesi 1 Şubat 1990 tarih ve K.1990/2 sayılı Kararıyla “konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA” oybirliğiyle karar vermiştir[48].

Onay kanunu ile kanun hükmünde kararnameye karşı açılan davanın konusuz kaldığına karar verdiğine göre, Anayasa Mahkemesi onay kanununun yürürlüğe girmesiyle birlikte, kanun hükmünde kararnamenin, yürürlükten kalktığını kabul etmektedir.

Kanımızca, pozitif hukuktaki durum bundan ibarettir. Kanun hükmünde kararnamenin onay kanunu ile onaylanması, kanun hükmünde kararnameyi yürürlükten kaldırmaktadır. Ancak yine de kanun hükmünde kararnamenin kanuna dönüştüğünü söylemeye gerek yoktur. Çünkü, zaten onay kanunu, onayladığı kanun hükmünde kararnameyi kelime kelime tekrarlamaktadır. Kanun hükmünde kararnamenin kanuna dönüşmesini gerektirecek bir sebep yoktur. Kanun hükmünde kararname olsa olsa ortadan kalkmaktadır.

Sonuç olarak Türk pozitif hukukunda yukarıdaki birinci cevabın, yani onaylanan kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalktığının kabul edildiğini söyleyebiliriz.

5. Onay Kanunu Anayasa Mahkemesi Tarafından İptal Edilirse Onaylanan Kanun Hükmünde Kararname Yürürlükten Kalkar mı?

Bizim önerdiğimiz gibi, onay işleminin bir kanun değil, bir “parlâmento kararı” biçiminde yapılması görüşü kabul edilirse, böyle bir sorun ortaya hiç çıkmaz; çünkü, böyle bir parlâmento kararının Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesi mümkün değildir.

Ancak, yukarıda belirttiğimiz gibi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onay işlemi uygulamada “kanun” biçiminde yapılmaktadır ve onay kanunları da Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbidir. Dolayısıyla onay kanunlarının Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmeleri ihtimali ortaya çıkar. Onay kanunu, Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilirse onaylanan kanun hükmünde kararname yürürlükten kalkar mı?

Kanımca bu soruya yukarıda verdiğimiz üç tür cevap ışığında cevap vermek gerekir. Eğer onay kanunu ile kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalkmadığı, kanun hükmünde kararnamenin yürürlükte kaldığı cevabı kabul edilirse, burada da onay kanununun Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesinin kanun hükmünde kararnameyi yürürlükten kaldırmayacağı sonucuna ulaşırız.

Ancak, onay kanunundan sonra kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalktığı veya kanun hükmünde kararnamenin kanun haline dönüştüğü cevapları kabul edilirse -ki pozitif hukukta geçerli olan cevap budur-, onay kanununun iptal edilmesinin, zaten yürürlükten kalkmış bir kanun hükmünde kararnameyi tekrar yürürlükten kaldırması mümkün değildir. Zaten bu ihtimalde bu sorunun sorulması anlamsızdır. Çünkü, kanun hükmünde kararname zaten onay kanunu ile yürürlükten kalkmıştır. Yürürlükten kalkmış olan bir şeyin tekrar yürürlükten kalkmasını tartışmanın bir anlamı yoktur.

V. Değiştirerek Onay Kanunu

Türkiye Büyük Millet Meclisi kendisine sunulan kanun hükmünde kararnameyi aynen kabul edebileceği gibi, değiştirerek de kabul edebilir (m.91/son). Biz Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanun hükmünde kararnameyi aynen kabul etmesini “onay kanunu” başlığı altında incelediğimiz için, “değiştirerek kabul” etmesini de, “değiştirerek onay kanunu” başlığı altında inceliyoruz.

1. Değiştirerek Onay Kanununun Biçimi  

Uygulamada Türkiye Büyük Millet Meclisi kanun hükmünde kararnameleri daha çok değiştirerek kabul etmektedir. Örneğin, 10 Ağustos 1993 tarih ve 492 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından 13 Kasım 1997 tarih ve 4307 sayılı Kanunla değiştirilerek kabul edilmiştir. 28 Temmuz 1993 tarih ve 488 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 13 Ağustos 1997 tarih ve 4303 sayılı Kanunla değiştirilerek kabul edilmiştir. 23 Aralık 1991 tarih ve 474 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 24 Haziran 1994 tarih ve 4009 sayılı Kanunla değiştirilerek kabul edilmiştir.

Değiştirerek onay kanunları “... Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun” başlığını taşımaktadırlar. Bunlar Resmî Gazetede yayımlanmakta ve kanunlar gibi tarih ve sayı almaktadırlar. Değiştirilerek kabul kanunlarında sadece değiştirilen hükümler değil, kanun hükmünde kararnamenin değiştirilmeden kabul edilen hükümleri de aynen tekrarlanmaktadır. Örnek:

211 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununun
70 inci Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında
Kanun Hükmünde Kararname

 

Karar Sayısı: KHK/469

211 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununun 3683 sayılı Kanun ile değişik 70 inci maddesinin değiştirilmesi, 6/6/1991 tarih ve 3755 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak, Bakanlar Kurulu’nca 12/12/1991 tarihinde kararlaştırılmıştır.

Madde 1- 211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununun 3683 sayılı Kanun ile değişik 70 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

“Madde 70 -­­­ Subay, askeri memur, astsubay, uzman jandarma ve Türk Silahlı Kuvvetlerinde görevli 657 sayılı Kanuna tâbi memur emeklileri ile bunların 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre sağlık hizmetlerinden yararlanabilecek aile fertleri ve dul ve yetimleri... bunların vazife malûllüğünü gerektiren sebeplerden dolayı ölümleri halinde, askeri sağlık kuruluşları yanında diğer resmî sağlık kurum ve kuruluşlarından da yararlanırlar. Bunların tedavi giderleri Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığınca ilgili mevzuat hükümlerine göre karşılanır ve sağlık karneleri Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı tarafından verilir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tâbi emekliler ve aile fertleri ile dul ve yetimleri hariç olmak üzere birinci fıkrada sayılan hak sahipleri ayrıca 211 sayılı Kanunun 66 ncı maddesinin (b) fıkrası hükmünden de yaralanır.

Subay, askeri memur, astsubay, uzman jandarma emeklilerinin... eşleri askeri kimlik kartı ve sosyal güvenlik kurumlarının karneleri ile askeri sağlık kurum ve kuruluşlarından da yaralandırılır. Bunlara ait askeri sağlık kurum ve kuruluşlarındaki tedavi giderleri Millî Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerinden ödenir.”

Madde 2 - Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Madde 3 - Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

Turgut Özal

Cumhurbaşkanı

Süleyman DEMİREL

Başbakan                                    (Bakanların Listesi)[49]

Bu Kanun Hükmünde Kararname aşağıdaki Kanun ile değiştirilerek kabul edilmiştir:

211 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununun 70 inci Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında 21.1.1992 Tarih
ve 469 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin
Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun

 

Kanun No: 3810                                                                                             Kabul Tarihi: 17.6.1992

MADDE 1.- 4.1.1961 tarih ve 211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununun 47 nci maddesine aşağıdaki fıkra eklenmiştir.

Koruma hizmeti ile görevlendirilen kişiler, karakol, karakol nöbetçisi ve devriye hak ve yetkilerine sahiptir. Koruma görevlileri bu Kanunun 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanununun ve diğer kanunların silah kullanmayı öngördüğü hal ve şartlardan herhangi birinin tahakkuku halinde silah kullanmaya yetkilidir. Bunlar korudukları kişiye karşı silahlı saldırıya teşebbüs edilmesi halinde doğruca ve duraksamadan hedefe ateş edebilirler.

MADDE 2.- 211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununun 70 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Madde 70.- Subay, askeri memur, astsubay, uzman jandarma ve Türk Silahlı Kuvvetlerinde görevli 657 sayılı Kanuna tâbi memur emeklileri ile bunların 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre sağlık hizmetlerinden yararlanabilecek aile fertleri ve dul ve yetimleri... bunların vazife malûllüğünü gerektiren sebeplerden dolayı ölümleri halinde, askeri sağlık kuruluşları yanında diğer resmî sağlık kurum ve kuruluşlarından da yararlanırlar. Bunların tedavi giderleri Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığınca ilgili mevzuat hükümlerine göre karşılanır ve sağlık karneleri Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı tarafından verilir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tâbi emekliler ve aile fertleri ile dul ve yetimleri hariç olmak üzere birinci fıkrada sayılan hak sahipleri ayrıca 211 sayılı Kanunun 66 ncı maddesinin (b) fıkrası hükmünden de yararlanır.

Subay, askeri memur, astsubay, uzman jandarma emeklilerinin... eşleri askeri kimlik kartı ve sosyal güvenlik kurumlarının karneleri ile askeri sağlık kurum ve kuruluşlarından da yaralandırılır. Bunlara ait ait askeri sağlık kurum ve kuruluşlarındaki tedavi giderleri Millî Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerinden ödenir.

MADDE 3.- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

MADDE 4.- Bu Kanunun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür[50].

1/7/1992

Dikkat edileceği gibi, 17 Haziran 1992 tarih ve 3810 sayılı değiştirerek onay Kanununun birinci maddesi yeni bir hüküm, ikinci maddesi ise 469 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin aynen tekrarıdır. Aslında Kanun Hükmünde Kararnamenin hükmü aynen onaylanmakta ve Kanun Hükmünde Kararnamenin değişiklik yaptığı asıl kanuna bir yeni fıkra eklenmektedir. Bu şu anlama gelmektedir ki, Kanun Hükmünde Kararname aslında değiştirilmeden onaylanmıştır.

Yukarıdaki kanun aslında kanun hükmünde kararnameye ilişkin kısmıyla bir aynen onay kanunudur. Kanun hükmünde kararnamede değişiklik yapıldığı yoktur. Onay kanununda aslında onaylanan kanun hükmünde kararnameyle ilgisiz bir madde bulunmaktadır. Türkiye Büyük Millet Meclisi, şüphesiz ki, istediği bir hükmü istediği bir kanuna koyma yetkisine sahiptir. Ancak kanımızca, onay kanunlarına, onaylanan kanun hükmünde kararnameyle ilgisiz veya yeni bir düzenleme oluşturan hükümlerin konulması yasama tekniği açısından hoş değildir. Türkiye Büyük Millet Meclisi değiştirerek onay kanunu çıkaracak idiyse, gerçekten, kanun hükmünde kararnamenin ilk hükümlerinde değişiklik yapmalıdır. Onlara yeni hükümler getirmemelidir. Bizim yaptığımız incelemelerde, değiştirerek onay kanunlarının çoğunluğunun aslında lk kanun hükmünde kararnamenin hükümlerinde hiçbir değişiklik yapılmadığını, sadece yeni hükümler eklendiğini gördük.

Kanımızca, değiştirerek onay kanunlarında da, yukarıda aynen onay kanunları için belirttiğimiz gibi, kanun hükmünde kararnamenin değişiklik yapılmadan benimsenen hükümleri değiştirerek onay kanununda tekrarlanmamalı, kanun hükmünde kararnamenin onaylandığı belirtildikten sonra değişiklikler belirtilmelidir.

Fransa ’daki Durum.- Bu arada belirtelim ki, Fransa’da bizdeki kanun hükmünde kararnamelerin dengi olan “ordonans (ordonnace)”ların[51] değiştirilerek onaylanmasına ilişkin kanunlarda sadece yapılan değişiklikler belirtilmekte, ordonansın onaylanan hükümleri tekrarlanmamaktadır. Aşağıya örnek olarak 3 Ocak 1985 tarih ve 85-10 sayılı Kanun un değiştirerek onaya ilişkin maddesinin metni alınmıştır:

“Anayasanın 38’inci maddesi uyarınca, Hükümeti, sosyal nitelikte tedbirler almaya yetkilendiren 6 Ocak 1982 tarih ve 82-3 sayılı yönlendirme Kanunun birinci maddesinin uygulanmasıyla alınmış olan aşağıdaki ordonanslar onaylanmıştır:

1. İş Kanununun geçici çalışmaya ilişkin hükümlerini değiştiren, ilga edilen 16’ncı maddesi hariç olmak üzere, 5 Ocak 1982 tarih ve 82-131 sayılı Ordonans;

2. İş Kanununun L.322-1 ilâ L.322-4’ maddeleri uyarınca Rıhtım İşçileri Millî Teminat Sandığını Devlet ile sözleşmeler yapmaya yetkilendiren, birinci maddesindeki “1 Ocak 1985” kelimelerinin yerine “1 Ocak 1987” kelimelerinin konulması kaydıyla, 11 Mart 1982 tarih ve 82-234 sayılı Ordonans”[52].

Görüldüğü gibi, Fransa’da değiştirerek onay kanunu, ordonansın değiştirmeden onayladığı hükümlerini tekrarlamamakta, sadece, değiştirilen hükümleri, değiştirilen kelimeleri belirtmektedir. Örneğin 5 Ocak 1982 tarih ve 82-131 sayılı Ordonansın 16’ncı maddesi ilga edilmiş, diğer tüm maddeleri ise onaylanmıştır. 11 Mart 1982 tarih ve 82-234 sayılı Ordonansın ise, birinci maddesinde geçen “1 Ocak 1985” tarihi, “1 Ocak 1987” olarak değiştirilmiştir[53].

2. Değiştirerek Onay Kanununun Sonuçları

Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendisine sunulan kanun hükmünde kararnameyi değiştirerek kabul etmesinin sonucunun ne olduğunu Anayasa belirtmiştir: Anayasanın 91’inci maddesinin son fıkrasına göre, “değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer”.

Buna göre, kanun hükmünde kararname bazı hükümlerini Türkiye Büyük Millet Meclisi değiştirirse, değiştirilen hükümler yeniden kâleme alınıp Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından oylanıp kabul edilecek ve Resmî Gazetede yayımlanacaktır.

 


 

[1].   Bu madde, 16 Mayıs 1996 tarih ve 424 sayılı TBMM Kararıyla kabul edilmiştir (Resmî Gazete, 24 Mayıs 1996, Sayı 22645).  

[2].   Genel olarak ivedilikle görüşme, “çift görüşme” usûlünün olduğu bir sistemde, kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülmesinde “tek görüşme” ile yetinilmesi demektir. “Çift görüşme” usûlünün olmadığı bir sistemde, “ivedilikle görüşme”nin zaten bir anlamı yoktur.

[3].   “Kanun Hükmünde Kararnameler Fihristi”, T.C. Kanunları, Cilt 11, s.107-151.

[4].   Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit.,s.395.

[5].   Anayasa Mahkemesinin 14 Ekim 1975 Tarih ve E.1975/145 Tarih ve K.1975/198 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 13, s.566-567.

[6].   Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit.,s.396.

[7].   Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.31. İtalikler bize ait.

[8].   Chapus, op. cit., s.789-791; Günday, op. cit., s.134-138.

[9].   Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit.,s.398.

[10]. 1961 Anayasası döneminde A. S. Özçelik ve K. Baydur bu düşüncededir. Bu konudaki tartışmalar için Bkz. Yılmaz, op. cit., s.538-539.

[11]. Lütfi Duran, “Kanun Hükmünde Kararname” Amme İdaresi Dergisi, Cilt 8, Haziran 1975, Sayı 2, s.6.

[12]. Yılmaz, op. cit. s.540.

[13]. Özbudun, op. cit.,s.209.

[14]. Teziç, “Yasama Yetkisi ve Kanun Hükmünde Kararnameler”, op.cit. s.10-11.

[15]. Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit.,s.402-403.

[16]. Örneğin bkz. Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.154.

[17]. “Değiştirerek kabul” işleminde ise Türkiye Büyük Millet Meclisinin iradesi, kanımızca, değiştirilen hükümlere ilişkin olarak “kanun” niteliğinde, diğer hükümlere ilişkin olarak ise “parlâmento kararı” niteliğindedir.

[18]. Anayasa Mahkemesinin 14 Ekim 1975 Tarih ve E.1975/145 Tarih ve K.1975/198 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 13, s.558. İtalikler bize ait.

[19]. Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.91. İtalikler bize ait.

[20]. Ret, onay ve değiştirerek onay kanunlarına örnek olarak bkz. infra, s.143, 150, 168.

[21]. Örneğin Türkiye Büyük Millet Meclisi 15 Mayıs 1975 Tarih ve 1896 Sayılı Kanun (Resmî Gazete, 15 Mayıs 1975, Sayı 15243) ile 13 Şubat 1975 Tarih ve 11 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyi (Resmî Gazete, 15 Şubat 1974, Sayı 14800) reddetmiştir.

[22]. Resmî Gazete, 22 Mayıs 1975, Sayı 15243.

[23]. Resmî Gazete, 15 Şubat 1974, Sayı 14800.

[24]. Resmî Gazete, 4 Ekim 1983, Sayı 18181.

[25]. Resmî Gazete, 28 Temmuz 1984, Sayı 18472.

[26]. 17 Ekim 1984 Tarih ve 9 Sayılı TBMM Kararı, Resmî Gazete, 3 Ocak 1985, Sayı 18624.

[27]. Özbudun, op.cit.,s.211; Duran, op cit. s.5; Yüzbaşıoğlu, op.cit., s.155-156.

[28]. Özbudun, op. cit.,s.211. Aynı yönde Duran, op. cit. s.5; Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.155-156.

[29]. Duran, op. cit. s.5; Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.155-156.

[30]. Bu görüşün savunulması için bkz.: Hans Kelsen, Théorie générale des normes, (Traduit de l’Allemand parlâmento Olivier Beaud ve Fabrice Malkani), Paris, Presses universitaires de France, 1996, s.140-141. Bu konu hakkında genel olarak bkz. Gözler, Hukuka Giriş, op. cit., s.228.

[31]. Bu tartışma için bkz. Gözler, Hukukun Genel Teorisine Giriş, op. cit., s.39; Gözler, Hukuka Giriş, op. cit., s.228. Örneğin Hans Kelsen bu görüşü savunuyor (Kelsen, Théorie générale des normes, op.cit., s.140-141).

[32]. Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 10 Aralık 1997 Tarih ve E.1997/19-665, K.1997/1016 Sayılı Kararı (Nakleden: Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.30).

[33]. Resmî Gazete, 24 Ocak 1990, Sayı 20412.

[34]. Mesela, 24 Şubat 1988 Tarih ve 3408 sayılı kabul Kanunu (Resmî Gazete, 2 Mart 1988, Sayı 19742); 17 Ocak 1990 tarih ve 3600 sayılı kabul Kanunu (Resmî Gazete, 24 Ocak 1990, Sayı 20412); 31 Ekim 1990 tarih ve 3672 sayılı kabul Kanunu (Resmî Gazete, 3 Kasım 1990, Sayı 20684).

[35]. Üst dipnotta anılan kanunların geçici maddelerine bakınız.

[36]. Resmî Gazete, 2 Mart 1988, Sayı 19742.

[37]. Resmî Gazete, 23 Kasım 1987, Sayı 19643.

[38]. Ordonansların tâbi olduğu hukukî rejim 1958 Fransız Anayasasının 38’inci maddesinde düzenlenmiştir. Ordonanslar, Parlâmentodan aldığı yetkiye dayanarak Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılmakta, yayımlanmalarıyla yürürlüğe konulmakta ve daha sonra Parlâmento tarafından onaylanmaktadırlar.

[39]. Journal officiel de la Republique française, 7 Haziran 1984, s.1762 (Onay kanununun metnini bize gönderen Bordeaux Üniversitesinden Emmanuel Sur’e teşekkür ederiz).

[40]. Gözler, Hukuka Giriş, op. cit., s.227-230.

[41]. Ibid., s.227.

[42]. Gözler, Hukuka Giriş, op. cit., s.227-228.

[43]. Bu ilke için bkz. Gözler, Hukuka Giriş, op. cit., s.

[44]. Özbudun, op. cit.,s.210.

[45]. Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.91. İtalikler bize ait. Anayasa Mahkemesi aynı içtihadını birçok kararında tekrarlamıştır. Örneğin:

-     5 Mayıs 1992 Tarih ve E.1991/33, K.1992/32 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.136.

-     6 Ekim 1993 Tarih ve E.1993/32, K.1993/32 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.357.

-     6 Ekim 1993 Tarih ve E.1993/36, K.1993/35 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.438.

-     8 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/53, K.1994/48 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 30, Cilt 1, s.315.

-     13 Kasıl 1995 Tarih ve E.1995/45, K.1995/58 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 2, s.790.

[46]. Anayasa Mahkemesinin 5 Şubat 1992 Tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 29, Cilt 1, s.91.

[47]. Resmî Gazete, 1 Şubat 1990, sayı 20420.

[48]. Anayasa Mahkemesinin 12 Şubat 1990 Tarih ve E.1989/12, K.1990/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 26, s.50.

[49]. Resmî Gazete, 2 Ocak 1992, Sayı 21099.

[50]. Resmî Gazete, 3 Temmuz 1992, Sayı 21273

[51]. Ordonansların tâbi olduğu hukukî rejim 1958 Fransız Anayasasının 38’inci maddesinde düzenlenmiştir. Bunları Parlâmentodan aldığı yetkiye dayanarak Bakanlar Kurulu çıkarmakta, bunlar yayımlanmalarıyla yürürlüğe girmekte ve daha sonra parlâmento tarafından onaylanmaktadırlar.

[52]. Journal officiel de la Republique française, 4 Janvier 1984, s.94 (Kanunun metnini bize gönderen Emmanuel Sur’e teşekkür ederiz).

[53]. Burada şunu da ilâve edelim ki, Fransa’da ordonansların çıkmasıyla Parlâmento tarafından onaylanması arasından yıllar geçmektedir. Örneğin 5 Ocak 1982 tarih ve 82-131 sayılı Ordonans, üç yıl sonra 3 Ocak 1985 tarih ve 85-10 sayılı Kanunla onaylanmıştır.

 

İkinci Kısım
Olağanüstü hâl ve Sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri

 

 

 

Biz burada “olağanüstü hâl” ve “sıkıyönetim” gibi “olağanüstü yönetim usûllerini”[1] değil, sadece bu hâllerde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimini inceleyeceğiz.

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri, birer kanun hükmünde kararnamedir ve birçok bakımdan yukarıda birinci kısımda gördüğümüz olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerine benzemektedir. Bununla birlikte, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerine benzemeyen birçok yanları da vardır. İşte biz burada, esasen, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerden ayrılan yönlerini inceleyeceğiz. Bu kısımda olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin değinmediğimiz noktaları bakımından, birinci kısımda olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin yaptığımız açıklamalara bakılmalıdır.

Plân.- Bu kısımdaki plânımız da esas itibarıyla birinci kısımda olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri hakkındaki plânımıza paralel olacaktır.

Hatırlanacağı üzere, birinci kısımda, olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerinin tâbi olduğu hukukî rejimi, üç bölüme ayırarak incelemiştik. Birinci bölümde Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesini, ikinci bölümde Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasını, üçüncü bölümde ise çıkarılan kanun hükmünde kararnamenin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddedilmesini, aynen veya değiştirilerek onaylanmasının usûl ve şartlarını incelemiştik. Diğer bir ifadeyle birinci bölümde yetki kanunu, ikinci bölümde kanun hükmünde kararname, üçüncü bölümde ise onay kanunu incelenmişti.

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelere ilişkin olarak da, bu kısımda esas itibarıyla aynı plânı izleyeceğiz. Ancak bir farkla: Bu kısım üç bölüm değil, iki bölümden ibaret olacaktır. Zira, aşağıda göreceğimiz gibi, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin çıkarılabilmesi için yetki kanununa ihtiyaç yoktur. Yetki doğrudan doğruya Anayasadan kaynaklanmaktadır. O hâlde, bu kısımda, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin hukukî rejimini üç değil, iki bölüme ayırarak inceleyebiliriz. Birinci bölümde Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarmasının usûl ve şartları ile bu kararnamelerin unsurlarını, ikinci bölümde ise çıkarılan bu kararnamelerin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından bir onay kanunuyla onaylanmasının usûl ve şartlarını inceleyeceğiz. Diğer bir ifadeyle birinci bölümde olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin, ikinci bölümde ise bu kararnameler hakkındaki onay kanunlarının hukukî rejimini açıklamaya çalışacağız.

* * *

Birinci bölüme geçmeden önce, birinci ve ikinci bölüm için ortak olan, terminoloji meselesini (1) ve olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri hakkındaki anayasal düzenlemeyi (2) görelim.

1. Terminoloji

Anayasada “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” veya “sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi” veyahut “olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi” terimi geçmemektedir. Anayasanın 121’inci maddesinde “olağanüstü hâl süresince, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararnameler çıkarabilir”; 122’nci maddesinde ise “sıkıyönetim süresinde, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu sıkıyönetim hâlinin gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararname çıkarabilir” denmektedir.

Uygulamada da olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri, “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” veya “sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi” olarak isimlendirilmemektedir. Bu tür kararnameler Resmî Gazetede, “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” veya “sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi” olarak değil, doğrudan “kanun hükmünde kararname” başlığı altında yayımlanmaktadır[2].

Doktrinde bu hâllerde çıkarılan kanun hükmünde kararnameleri için, “olağanüstü kanun hükmünde kararnameler”, “olağanüstü dönem kanun hükmünde kararnameleri” “olağanüstü hâllerde çıkarılabilecek kanun hükmünde kararnameler”, “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri” gibi değişik isimler kullanılmaktadır. Anayasanın 121’inci maddesinde olağanüstü hâl rejiminde çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler, 122’nci maddesinde ise, sıkıyönetim hâlinde çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler düzenlenmektedir. Dolayısıyla sadece “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” denmesi yanlış olur. O hâlde, kanımızca, 121 ve 122’nci maddeyi birlikte kapsayacak şekilde, “olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri” teriminin kullanılması daha doğru olacaktır. Bu terim Anayasadaki terminolojiye de oldukça yakın olacaktır.

2. Anayasal Düzenleme: m.121/3 ve m.122/2-3

Şimdi de olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri hakkında Anayasadaki düzenlemeleri görelim.

a) m.121/3 ve m.122/2-3

Anayasanın “Olağanüstü Hâllerle İlgili Düzenleme” başlığını taşıyan 121’inci maddesinin üçüncü fıkrası şöyledir:

“Olağanüstü hâl süresince, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnameler çıkarabilir. Bu kararnameler, Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur; bunların Meclisçe onaylanmasına ilişkin süre ve usul içtüzükte belirlenir”.

Anayasanın “Sıkıyönetim, Seferberlik ve Savaş İlânı” başlıklı 122’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları şöyledir:

                   “Sıkıyönetim süresinde, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu sıkıyönetim hâlinin gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararname çıkarabilir.

                   Bu kararnameler Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur. Bunların Meclisçe onaylanmasına ilişkin süre ve usul içtüzükte belirlenir”.

b) Bir Ön Sorun: m.121/3 ve 122/2-3’te Hüküm Yoksa, m.91 Uygulanabilir mi?

Yukarıda görüldüğü gibi, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrası ile 122’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında mevcut olan hükümler çok azdır. Bu hükümler, olağanüstü hâl veya sıkıyönetim süresince, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun, olağanüstü hâlin veya sıkıyönetimin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnameler çıkarabileceği ve bu şekilde çıkarılan kararnamelerin, Resmî Gazetede yayımlanacağı ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulacağı; bunların Meclisçe onaylanmasına ilişkin süre ve usûlün İçtüzükte belirleneceği hususlarından ibarettir.

Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrası ile 122’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleriyle ilgili ortaya çıkabilecek birçok sorun hakkında düzenleme getirilmemiştir. Örneğin olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri kendi metinlerinde hangi gün yürürlüğe gireceklerini belirtmemişlerse hangi gün yürürlüğe gireceklerdir? Keza, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulmazlarsa, bu kanun hükmünde kararnameler kendiliklerinden yürürlükten kalkacaklar mıdır? Keza, Türkiye Büyük Millet Meclisi bunları reddederse, bu kanun hükmünde kararnameler hangi tarihte yürürlükten çıkacaklardır? Acaba Türkiye Büyük Millet Meclisi olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini değiştirerek de onaylayabilir mi? Eğer değiştirerek onaylayabilirse, değiştirilen hükümler ne zaman yürürlüğe girer? Bu ve buna benzer sorulara Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrası ile 122’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında cevap verilmemiştir. Oysa bütün bu konularda olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin olarak Anayasanın 91’inci maddesinde hüküm vardır.

Acaba, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin olarak, Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrası ile 122’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında hüküm olmayan konularda, Anayasanın 91’inci maddesinin hükümleri uygulanabilir mi? Bu soruya cevap verebilmemiz içinse, Anayasanın 91’inci maddesi ile Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü, 122’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları arasında ne gibi bir ilişkinin olduğu sorusuna cevap vermek gerekir.

m.91 ile m.121/3, 122/2-3 Arasındaki İlişki.- Kanımızca, Anayasanın 91’inci maddesi ile Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü, 122’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları arasında “genel hüküm - özel hüküm” ilişkisi vardır. Anayasanın 91’inci maddesi karşısında 121’inci maddenin üçüncü, 122’nci maddenin ikinci ve üçüncü fıkraları özel hüküm niteliğindedir. Zira, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri de, birtakım özellikleri olmakla birlikte, nihayette bir kanun hükmünde kararnamedirler. Bu nedenle, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri de Anayasada kendileri için getirilmiş özel hükümler (m.121/3, 122/2-3 ve 148/1) dışında, kanun hükmünde kararnamelerin genel rejimine tâbidir. Kanun hükmünde kararnamelerin genel rejimi de Anayasanın 91’inci maddesinde düzenlenmiştir. O hâlde, 91’inci madde genel hüküm, 121 maddenin üçüncü, 122’nci maddenin ikinci ve üçüncü fıkraları özel hüküm niteliğindedir.

Anayasanın 91’inci maddesinin ilk fıkrası, kendisinin olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri için uygulanamayacağını açıkça belirtmektedir. 91’inci maddenin yetki kanununa ilişkin hususları düzenleyen ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının da mahiyetleri gereği olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerine uygulanabileceği zaten düşünülemez. Ancak 91’inci maddenin diğer fıkralarında yer alan birçok hükmün olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri hakkında da uygulanması mümkündür.

91’inci maddenin beşinci fıkrası, “sıkıyönetim ve olağanüstü hâllerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler(in) saklı” olduğunu belirtmektedir. Bu hüküm, 91’inci maddenin bazı hükümlerinin olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerine uygulanmasını yasakladığı şeklinde yorumlanamaz. Tersine, bu hüküm şu anlama gelmektedir: Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin bir konuda, 121’inci maddenin üçüncü, 122’nci maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarında hüküm varsa, 91’inci maddedeki hüküm değil, bu fıkralardaki hükümler uygulanır. Ancak, 121’inci maddenin üçüncü fıkrası ve 122’nci maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarında hüküm yoksa, o konuda 91’inci maddedeki hüküm uygulanır.

Eğer bu böyleyse, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin olarak ortaya çıkan sorunlarda, Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrası ve 122’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkrasında hüküm yoksa, 91’inci maddede olan hükümler uygulanabilir. Diğer bir ifadeyle Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrası ve 122’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkrasındaki boşluklar, 91’inci madde ile doldurulabilir.

Bu sonuca göre örneğin, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri kendi metinlerinde hangi gün yürürlüğe gireceklerini belirtmemişlerse, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler (m.91/6). Keza, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulmazlarsa, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün kendiliğinden yürürlükten kalkarlar (m.91/son). Aynı şekilde, Türkiye Büyük Millet Meclisi olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini reddederse, bu kararnameler ret kararının Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlükten kalkarlar (m.91/son). Nihayet, Türkiye Büyük Millet Meclisi olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini reddedebileceği, aynen onaylayabileceği gibi, değiştirerek de onaylayabilir (m.91/son). Bu takdirde, değiştirilerek onaylanan hükümler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler (m.91/son).

* * *

Terminoloji sorununu ve olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri hakkındaki anayasal düzenlemeyi gördükten sonra, şimdi asıl konumuza geçelim. Yukarıda belirttiğimiz gibi bu kısım iki bölümden oluşacaktır.

 

PLÂN:

Birinci Bölüm: Olağanüstü Hâl ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde
Kararnamelerinin Unsurları

İkinci Bölüm: Olağanüstü Hâl ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde
Kararnamelerinin Onaylanması

İkinci Kısım  Olağanüstü hâl ve Sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri         173

1. Terminoloji...................................................... 175

2. Anayasal Düzenleme: m.121/3 ve m.122/2-3..... 176

a) m.121/3 ve m.122/2-3................................... 176

b) Bir Ön Sorun: m.121/3 ve 122/2-3’te Hüküm Yoksa, m.91 Uygulanabilir mi?        176


 

[1].   Bu usûller konusunda bkz.: Özbudun, op. cit., s.315-325; Burhan Kuzu, Olağanüstü Hâl Kavramı ve Türk Anayasa Hukukunda Olağanüstü Hâl Rejimi, İstanbul, Kazancı Yayınları, 1993, s.189-215; Bülent Daver, İcra Organının İstisnaî Yetkileri Bakımından Fevkalade Hâl Rejimleri, Ankara, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, 1961; Pertev Bilgen, 1961 Anayasasına göre Sıkıyönetim, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1976; Hayati Hazır, Türkiye’de ve Yabancı Ülkelerde Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Kamu Hürriyetlerinin Sınırlanması, Konya, Selçuk Üniversitesi Yayınları, 1991; Hayati Hazır, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinin Hukukî Niteliği ve Pozitif Hukuk Düzeni Üzerindeki Tesiri”, Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt 1, 1988, Sayı 1, s.29-41; Mehmet Semih Gemalmaz, Ulusalüstü İnsan Hakları Hukukunda ve Türk Hukukunda Olağanüstü Rejim Standartları, İstanbul, Beta Yayınları, 1994; Mehmet Semih Gemalmaz, Anayasada Olağanüstü Rejim, Demokratikleşmede Sivil Toplum, İstanbul, Kavram İnsan Hakları Yayınları, 1995; Erol Alpar, “Olağanüstü Hâller”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 22, Aralık 1989, Sayı 4, s.47-67; Kemal Berkarda, “Olağanüstü Yönetim Usûlleri”, in İl Han Özay, Günışığında Yönetim, İstanbul, Alfa, 1994, s.601-683.

[2].   Örneğin 9 Mayıs 1990 tarih ve 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, “2935 Sayılı Kanun ile 285 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” (Resmî Gazete, 10 Mayıs 19990, Sayı 20514); 15 Aralık 1990 tarih ve 430 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, “Olağanüstü Hâl Bölge Valiliği ve Olağanüstü Hâlin Devamı Süresince Alınacak İlâve Tedbirler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” başlığını taşımaktadır (Resmî Gazete, 16 Aralık 1990, Sayı 20727).

 

Birinci Bölüm
Olağanüstü hâl ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde Kararnamelerinin Unsurları

 

 

 

Bu bölümde, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun çıkardığı olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin unsurlarını inceleyeceğiz. Burada sırasıyla yetki (I), sebep (II), usûl ve şekil (III), konu (IV), süre (V), yer (VI) ve yargısal denetim (VII) unsurlarını göreceğiz.

I. Yetki 

İlk önce olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin yetki unsurunu görelim.

1. Yetkili Makam

Olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerinde, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi Bakanlar Kuruluna aittir (m.91/1). Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini çıkarma yetkisi ise, “Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu”na aittir (m.121/3).

2. Yetki Kanununa Gerek Var mı?

Yukarıda gördüğümüz gibi, olağan dönemlerde Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarabilmek için, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından çıkarılacak bir yetki kanunu ile yetkilendirilmesine ihtiyacı vardır (m.91/1-2). Acaba, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarabilmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisinin çıkaracağı bir yetki kanunu ile yetkilendirilmesine ihtiyacı var mıdır?

a) Çetin Özek.- 1990 Nisanında çıkarılan 413[1] ve 421[2] sayılı olağanüstü hâl Kanun Hükmünde Kararnameleri üzerinde yapılan tartışmada Çetin Özek gibi bazı yazarlar, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarabilmesi için yetki kanununa gerek olduğu görüşünü savunmuşlardır. Profesör Özek’e göre,

“Anayasanın 91. ve 121. maddelerinde yetki kanunu açısından bir ayrıcalık konulmuş değildir. Bu nedenledir ki olağanüstü hâl durumlarında, anayasanın 91. maddesine uygun olarak ‘çıkarılacak KHK'nin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla KHK çıkarılıp çıkarılamayacağını’ gösteren bir yetki kanunu bulunmadıkça KHK çıkartılamaz”[3].

Görüldüğü gibi yazar, Anayasanın 91’inci maddesinin ikinci fıkrasına dayanmakta ve bu maddede “yetki kanunu açısından bir ayrıcalık hükmü konulmuş değildir” diyebilmektedir. Eğer profesör Özek, alıntı yaptığı fıkranın iki altında yer alan beşinci fıkrayı okumak zahmetine katlansaydı, “bir ayrıcalık hükmü” getirildiğini görecekti.

b) Görüşümüz.- Kanımızca, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarabilmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından çıkarılacak bir yetki kanununa ihtiyacı yoktur. Zira olağan kanun hükmünde kararnamelerin yetki kanununa dayanması zorunluluğunu getiren Anayasanın 91’inci maddesinin beşinci fıkrası, açıkça bu zorunluluğu kaldırmaktadır. Bu fıkraya göre,

“sıkıyönetim ve olağanüstü hâllerde, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır”.

Keza, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi çıkarma yetkisinin düzenlendiği Anayasanın 121’inci maddesinin 3’üncü fıkrasında da, yetki kanunlarından bahsedilmeksizin, adı geçen Kurulun, “olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararname çıkarabileceği” hükme bağlanmıştır.

c) Anayasa Mahkemesinin İçtihadı.- Anayasa Mahkemesi de 9 Mayıs 1990 tarih ve 424 sayılı olağanüstü hâl Kanun Hükmünde Kararnamesinin iptali için açılan davada verdiği 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi çıkarması için yetki kanununa ihtiyaç olmadığına karar vermiştir. Mahkemeye göre,

“Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü ve 122. maddesinin ikinci fıkrasında olağanüstü hâl ve sıkıyönetim süresince Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu’nun, olağanüstü hâlin ve sıkıyönetimin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararname (KHK) ler çıkarılabileceği öngörülmektedir. Bu nedenle, olağanüstü hâllerde ve sıkıyönetimde KHK çıkarabilmek için yetki yasasına gerek bulunmamaktadır. Anayasa’nın 121. ve 122. maddeleri bu durumlarda çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerin dayanağını oluşturur”[4].

d) Olağanüstü Hâl ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde Kararnamesi Çıkarma Yetkisinin Kaynağı.- Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri çıkarabilmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından bir yetki kanunuyla yetkilendirilmiş olmasına gerek olmadığına göre, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu bu tür kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini nereden almaktadır? Kanımızca bu soruya verilecek basit bir cevap vardır: Anayasadan. Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarma yetkisini, doğrudan Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü, 122’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarından ve 91’inci maddesinin beşinci fıkrasından almaktadır. Ergun Özbudun’un belirttiği gibi, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi, “yürütmenin 1982 Anayasasına göre sahip olduğu özerk veya aslî düzenleme yetkisinin tipik bir örneğini” meydana getirir[5].

II. Sebep 

Genel olarak bir işlemin sebebi, işlemi yapan makamı o işlemi yapmaya sevk eden etkenlerdir. Bu etkenler, işlemden önce ve işlemin dışında bulunurlar[6]. Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri “sebebe bağlı bir işlem”dir.

Gerçekten de Anayasanın 122’nci maddesine göre, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarabilmesi için ülkede Anayasanın 122’nci maddesine uygun olarak “sıkıyönetim” ilân edilmiş olmalıdır. Burada, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun Anayasanın 122’nci maddesinin ilk fıkrasındaki usûle göre “sıkıyönetim ilân etme kararı”, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarabilmesinin sebep unsurudur.

Aynı şekilde, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi (m.121/3) çıkarabilmesi için, ülkede Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun, “tabiî afet ve ağır ekonomik  bunalım sebebiyle olağanüstü hâl” (m.119) veya “şiddet olaylarının yaygınlaşması ve kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması sebebiyle olağanüstü hâl” (m.120) ilân etmesi gerekir. Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun “olağanüstü hâl ilân kararı”, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarabilmesinin sebep unsurunu oluşturur.

Buna göre, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun, ülkede daha önceden ilân edilmiş bir olağanüstü hâl veya sıkıyönetim olmadan, olağanüstü hâl veya sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarması durumunda, çıkarılan kararname sebep unsuru bakımından Anayasa aykırı olur.

III. Usûl ve Şekil 

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin çıkarılmasında uyulacak usûl ve şekil, Bakanlar Kurulunun normal kanun hükmünde kararnamelerinde izlenen usûl ve şekilden farksızdır. Normal kanun hükmünde kararnamelerde, Cumhurbaşkanının imzası, kanun hükmünde kararnameye sonradan eklenen bir unsurdur. Oysa olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinde, Cumhurbaşkanının imzası kararnameye sonradan ilâve olan bir unsur değil, kanun hükmünde kararnamenin ilk oluşumunda aranan bir unsurdur.

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri de Resmî Gazetede yayımlanır. Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrasına ve 122’nci maddesinin üçüncü fıkrasına göre, “bu kararnameler, Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur”.

Anayasanın 121 ve 122’nci fıkralarında olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin hangi gün yürürlüğe girecekleri ayrıca belirtilmemiştir. Bu kısmın başında gösterdiğimiz gibi[7], 91’inci madde ile 121 ve 122’nci maddeler arasında “genel hüküm - özel hüküm” ilişkisi vardır. Buna göre, 121 ve 122’nci maddelerde özel hüküm olmayan konularda genel hüküm olan 91’inci madde uygulanır. O hâlde, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri kendi metinlerinde hangi gün yürürlüğe gireceklerini ayrıca belirtmemişlerse, genel hüküm olan 91’inci maddenin altıncı fıkrası uyarınca Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler (m.91/6).

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerine örnek oluşturması için aşağıya 9 Mayıs 1984 tarih ve 424 sayılı Kanun Hükmünde Kararname alınmıştır:

Şiddet Olaylarının Yaygınlaşması ve Kamu Düzeninin
Ciddî Şekilde Bozulması Sebebine Dayalı Olağanüstü
Hâlin Devamı Süresince Alınacak İlâve Tedbirlere
İlişkin Kanun Hükmünde Kararname

 

Karar Sayısı: KHK/424

Şiddet olaylarının yaygınlaşması ve kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması sebebine dayalı olağanüstü hâlin devamı süresince alınacak ilâve tedbirlere ilişkin Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabulü; Anayasa’nın 121 inci maddesi ile 25/10/1983 tarihli ve 2935 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu’nca 9/5/1990 tarihinde kararlaştırılmıştır.

Madde 1 - 285 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile ihdas edilen Olağanüstü Hâl Bölge Valiliği, olağanüstü hâlin devamı süresince; genel güvenlik, asayiş ve kamu düzenini korumak ve şiddet olaylarının yaygınlaşmasını önlemek amacıyla aşağıdaki ilâve tedbirleri alabilir...

(Madde 2 - Madde 12)

Madde 13 - Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Madde 14 - Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

Turgut ÖZAL

Cumhurbaşkanı

Y. AKBULUT

Başbakan                                   (Diğer Bakanların İsimleri)[8]

Yukarıda görüldüğü gibi olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinde kanun hükmünde kararnamenin Anayasanın 121’inci maddesinin ve 25 Ekim 1983 tarih ve 2935 sayılı Olağanüstü Hâl Kanununun  4’üncü maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından kabul edildiği belirtilmektedir. Kanımızca, burada Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin dayanağı olarak sadece Anayasanın 121’inci maddesinin zikredilmesi yeterlidir. Ayrıca 25 Ekim 1983 tarih ve 2935 sayılı Olağanüstü Hâl Kanununun 4’üncü maddesini zikretmeye gerek yoktur. Zira, Olağanüstü Kal Kanunu, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri bakımından bir yetki kanunu değildir.

IV. Konu  

Yukarıda gördüğümüz gibi, Anayasamız, olağan dönemlerde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini konu unsuru bakımından sınırlandırmıştır. 91’inci maddenin ilk fıkrasına göre olağan dönemlerde, “Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez”. Buna karşılık, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinde Anayasamızın öngördüğü bir konu sınırlaması yoktur. Çünkü, olağan kanun hükmünde kararnameler için sınırlamayı getiren yukarıda alıntıladığımız 91’inci maddenin 1’inci fıkrasının 2’nci cümlesinin hemen başında “sıkıyönetim ve olağanüstü hâller saklı kalmak üzere” denmektedir. Ayrıca aynı maddenin 5’inci fıkrasında “sıkıyönetim ve olağanüstü hâllerde, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümlerin saklı olduğu” bir kez daha belirtilmiştir. Bu hükümlere bakarak, hiç tereddüde yer olmaksızın söyleyebiliriz ki, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri bakımından bir konu sınırlaması yoktur.

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri ile düzenlenemeyecek bir konu kural olarak yoktur. Örneğin olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri ile temel haklar, kişi hakları, siyasî haklar ve ödevler düzenlenebilir.

Anayasa Mahkemesinin içtihadı da bu doğrultudadır. Anayasa Mahkemesi, 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında şöyle demiştir:

“Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim KHK'leri olağan KHK'ler için Anayasa’nın 91. maddesinde yer alan konu sınırlandırmalarına bağlı değildirler. Temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile siyasî haklar ve ödevler de bu tür KHK'lerle düzenlenebilir”[9] 

Ancak, buna rağmen olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin tâbi olduğu konu sınırlandırmaları vardır. Bu sınırlandırmaların birincisi Anayasanın 15’inci maddesinden, ikincisi ise Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü ve 122’nci maddesinin ikinci fıkrasından kaynaklanmaktadır.

A. Anayasanın 15’inci Maddesinden Kaynaklanan Sınırlamalar [10]

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleriyle yapılan düzenlemeler genellikle temel hak ve özgürlüklere getirilen bir sınırlandırma niteliğindedir. O nedenle temel hak ve özgürlükleri sınırlandıran olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri de Anayasada öngörülen temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması sistemine uymak zorundadır.

Bir Ön Sorun: m.13 mü, m.15 mi ?- Ancak burada, bir ön sorunu çözmek gerekir. Zira, Anayasamızda temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması konusunda, biri 13’üncü maddede, diğeri 15’inci maddede olmak üzeri iki ayrı sistem öngörülmüştür. Olağanüstü hâl rejimlerinde temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında uyulması gereken sistem hangisidir? Bu sistem 13’üncü maddede mi, yoksa 15’inci maddede mi belirlenmiştir? Eğer 15’inci maddede belirlenmiş ise, bu maddenin öngördüğü sistem yanında 13’üncü maddenin öngördüğü sistemde yer alan güvenceler (kanunla sınırlama, genel ve özel sebeplere, Anayasanın sözüne ve ruhuna, ve nihayet demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun olma şartları) olağanüstü hâllerde de uygulama alanı bulur mu?

Kanımızca, 1982 Anayasası, bu soruların cevabını çok açık bir şekilde vermiştir. Anayasanın 15’inci maddesine göre, “savaş, seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hâllerde..., temel hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir[11]”. Bu ifadeden açıkça anlaşılmaktadır ki, olağanüstü hâl rejimlerinde, sadece 15’inci madde uygulanır; Anayasanın diğer maddelerinde belirtilen güvenceler geçerli değildir. Buna göre, olağanüstü hâl rejimlerinde temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması sistemi Anayasanın 15’inci maddesinde belirtilmiştir. Yani olağanüstü hâllerde temel hak ve özgürlükler, 15’inci maddeye uygun olmak şartıyla, başta 13’üncü maddeye, sonra diğer maddelere aykırı olarak sınırlandırılabilir. Biz bu değerlendirmeyi 1990 yılında yayınladığımız bir makalede yapmış[12] ve şu sonuca ulaşmıştık:

“1982 Anayasası, olağanüstü hâl rejimlerinde temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması bakımından 13’üncü maddenin dışında ve ötesinde bir sınırlandırma sistemi öngörmüştür. Bu sistem 15’inci madde de ifade edilmiştir. Buna göre, 13’üncü madde ile 15’inci madde özgürlüklerin sınırlandırılmasında ayrı sistemler getiren iki çerçeve maddedir. Diğer bir ifadeyle, bu iki madde, alternatif sistemleri getiren paralel maddelerdir. Şöyle ki, olağan hâllerde özgürlükler 13’üncü maddeye, olağanüstü hâllerde ise 15’inci maddeye göre sınırlandırılır; 15’inci madde uygulandığında, 13’üncü madde uygulanmaz”[13].

Anayasa Mahkemesi de 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında aynı doğrultuda görüş bildirmiştir:

“Anayasa genel olarak temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını 13. maddesinde düzenlemiştir. Ancak, savaş, seferberlik, sıkıyönetim ve olağanüstü hâllerde hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını ve hatta durdurulmasını özel olarak düzenleyen 15. maddedir”[14].

15’inci Maddenin Sistemi.- İlk önce Anayasanın “Temel Hak ve Hürriyetlerin Kullanılmasının Durdurulması” başlığını taşıyan 15’inci maddesinin metnini görelim:

“Savaş, seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hâllerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir.

Birinci fıkrada belirlenen durumlarda da, savaş hukukuna uygun fiiller sonucu meydana gelen ölümler ile, ölüm cezalarının infazı dışında, kişinin yaşama hakkına, maddî ve manevî varlığının bütünlüğüne dokunulamaz; kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini açıklamaya zorlanamaz; suç ve cezalar geçmişe yürütülemez; suçluluğu mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlu sayılamaz”.

Görüldüğü gibi, Anayasanın 15’inci maddesi, “savaş, seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hâllerde” temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını düzenlemektedir. Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleriyle de bu hâllere ilişkin düzenlemeler getirildiğine göre, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri için de Anayasanın 15’inci maddesinde öngörülen sınırlandırmalar geçerlidir.

Anayasanın 15’inci maddesi, temel hak ve özgürlüklerin olağanüstü hâllerde sınırlandırılmasına üç şart getirmektedir. (1) Milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlâl edilmemeli; (2) Ölçülülük ilkesine uyulmalı; (3) 15’inci maddenin ikinci fıkrasında sayılan hak ve ilkelerden oluşan çekirdek alana dokunulmamalıdır. Şimdi bu üç şartı tek tek inceleyelim.

1. Milletlerarası Hukuktan Doğan Yükümlülüklerin İhlâl Edilmemesi Kaydı

Biz bu şartı, 1990 yılında yayınladığımız ve Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1  sayılı Kararında[15] izlendiği anlaşılan “Olağanüstü hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi ve Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnamelerinin Hukukî Rejimi” başlıklı makalemizde şu şekilde açıklamıştık[16]:

“Anayasamızın 15’inci maddesinin 1’inci fıkrası, olağanüstü hâllerde temel hak ve özgürlüklerin kullanılmasının durdurulması veya bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilmesini, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklerin ihlâl edilmemesi kaydına bağlamıştır. Milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklerin içine öncelikle milletlerarası hukukun genel prensipleri, sonra da devletin taraf olduğu sözleşmelerden doğan yükümlülükler girer. O hâlde olağanüstü hâllerde yapılan düzenlemeler, önce milletlerarası hukukun genel ilkelerine, sonra da Türkiye’nin imzaladığı sözleşmelere uygun olmak zorundadır[17].

Bu sözleşmelerin başında Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi [18] gelir. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) olağanüstü hâllerde temel hak ve özgürlüklerin olağan dönemlerden daha fazla sınırlandırılabileceğini, hatta geçici olarak tümüyle ortadan kaldırılabileceğini, Sözleşmeye katılan tarafın, Sözleşmeye göre üstlendiği yükümlülüklere aykırı tedbirler alabileceğini kabul etmiştir.

Sözleşmenin 15’inci maddesi şöyledir:

“Harb veya milletin varlığını tehdit eden diğer umumi bir tehlike hâlinde her Yüksek Akid Taraf, durumun iktiza ettiği nispette ve devletler hukukundan doğan diğer mükellefiyetlerle tezat teşkil etmemek şartiyle işbu Sözleşmede derpiş olunan mükellefiyetlere aykırı tedbirler alabilir.

Yukarıdaki hüküm, meşru harb fiilleri neticesinde vâki ölüm hadisesi müstesna, ikinci ve üçüncü maddeler ile dördüncü maddenin birinci fıkrası ve yedinci maddeyi hiçbir surette ihlale mezun kılmaz”.

Peki neler getirmiştir, Sözleşmenin 2’nci, 3’üncü, 4’üncü ve 7’nci maddeleri? Şimdi bunları görelim:

“Madde 2.- Her ferdin yaşama hakkı kanunun himayesi altındadır. Kanunun ölüm cezası ile cezalandırdığı bir suçtan dolayı hakkında mahkemece hükmedilen bu cezanın infazı dışında, hiç kimse kasden öldürülemez”.

“Madde 3.- Hiç kimse işkenceye, gayri insani yahut haysiyet kırıcı ceza ve muameleye tâbi tutulamaz”.

“Madde 4 (Birinci Fıkra).- Hiç kimse köle veya kuruluşlar hâlinde tutulamaz”.

“Madde 7.- Hiç kimse işlendiği zaman millî veya milletlerarası hukuka göre suç teşkil etmeyen bir fiil veya ihmalden dolayı mahkum edilemez. Keza hiç kimse suç işlediği zaman tertibi gereken cezadan daha ağır bir cezaya çarptırılamaz”[19].

Görüldüğü gibi, 1982 Anayasasının 15’inci maddesi ile Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 15’inci maddeleri arasında büyük bir benzerlik vardır. Hatta, tuhaf bir rastlantı, her iki maddenin numaraları da aynıdır. Bu durumda Anayasanın 15’inci maddesi, AİHS'nin 15’inci maddesinin bir tekrarı olduğundan, olağanüstü hâl düzenlemelerinin, Anayasasının 15’inci maddesine uygunluğunu tartıştıktan sonra, bir de, söz konusu kararnamelerin AİHS'nin 15’inci maddesine uygunluğunu tartışmak gereksizdir”[20].

Anayasa Mahkemesi de 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında yukarıya alıntıladığımız açıklamalarımız doğrultusunda karar vermiştir[21].

2. Ölçülülük İlkesi ne Uyulması Şartı[22]

1982 Anayasasının 15’inci maddesinin birinci fıkrası, olağanüstü hâllerde temel hak ve özgürlüklerin ancak “durumun gerektirdiği ölçüde” sınırlandırılabileceğini öngörmüştür. Bu husus doktrinde, “ölçülülük ilkesi” olarak isimlendirilmektedir. Bu ilke genel olarak, “sınırlandırmada başvurulan aracın sınırlama amacını gerçekleştirmeye elverişli olmasını; bu aracın sınırlama amacı açısından gerekli olmasını ve araçla amacın ölçüsüz bir oran içinde bulunmamasını ifade eder”[23]. Görüldüğü gibi ölçülülük ilkesi, üç alt ilkeye ayrılabilir. Bunlar, elverişlilik, gereklilik ve oranlılık ilkeleridir[24].

a) Elverişlilik İlkesi

Yukarıdan da çıkarılabileceği gibi, elverişlilik ilkesi, sınırlamada başvurulan aracın, sınırlama amacını gerçekleştirmeye elverişli olmasını ifade eder. Bunun içinse, sınırlamada başvurulan tedbirin ulaşılmak istenen sonuca bir katkıda bulunması gerekir[25]. Daha başlangıçta öngörülen tedbirin hedeflenen amacın gerçekleşmesine bir katkıda bulunmayacağı anlaşılıyorsa, düzenlemenin elverişlilik ilkesine, dolayısıyla da ölçülülük ilkesine, nihaî olarak da Anayasanın 15’inci maddesine aykırı olacağı söylenebilir.

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri de “elverişlilik ilkesine” uygun olmalıdır. Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin elverişlilik ilkesine uygun olup olmadığının ise, her kararname için ayrıca incelenmesi gerekir. Zira, bu inceleme için kararname ile getirilen tedbirlerin ve kararname ile ulaşılmak istenen amacın bilinmesi gerekir. Kanun hükmünde kararname ile getirilen tedbirler, hedeflenen amacın gerçekleştirilmesine hiçbir katkıda bulunmayacak ise, böyle bir kararnamenin elverişlilik ilkesine, dolayısıyla ölçülülük ilkesine yani Anayasanın 15’inci maddesine aykırı olduğunu söyleyebiliriz.

b) Gereklilik İlkesi

Ölçülülük ilkesinin ikinci alt ilkesini gereklilik ilkesi oluşturmaktadır. Fazıl Sağlam, gereklilik ilkesini şu şekilde açıklamaktadır:

“Bu ilke, sınırlamanın dayandığı amacı gerçekleştirmek için ilgili temel hak açısından en yumuşak aracın seçilmesi gerektiğine işaret etmektedir... Bu seçim, amaca ulaşmak için aynı derecede etkili olan araçlar arasından yapılmalıdır. Başka bir deyişle temel hakkı sınırlama derecesi bakımından karşılaştırılacak olan yasal önlemler güdülen amacı gerçekleştirmeye aynı yoğunlukta elverişli olmalıdır. Eğer bu nitelikte çeşitli araçlar söz konusuysa, bunlardan temel hakkı en az sınırlayanın yasa koyucu tarafından seçilmiş olması gerekir. Aksi takdirde yapılacak sınırlandırma Anayasa’ya aykırı olur”[26].

Olağanüstü hâlin amacını gerçekleştirmeye elverişli aynı derecede etkili tedbirler varsa, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesiyle bu tedbirlerin en yumuşağı, temel hak ve özgürlükleri en az sınırlayanı tercih edilmelidir. Örneğin, olağanüstü hâl bölgesinde yayınlanan birtakım dergi ve kitapların şiddet olaylarına katkıda bulunduğu düşünülüyorsa, bu kitapların dağıtımının veya basımının yasaklanması imkanı varken, doğrudan bunları basan matbaaların süresiz kapatılması tedbirine başvurulmasında gereklilik ilkesine aykırılık vardır.

c) Oranlılık İlkesi

Oranlılıkta iki değişkenin karşılıklı ilişkisi söz konusudur. Bu ilkeye göre, sınırlandırmayla ulaşılmak istenen amaç ile sınırlandırmada başvurulan araç ölçüsüz bir oran içinde bulunmamalıdır[27]. Bu ilkenin ihlaline 15 Aralık 1990 tarih ve 430  sayılı olağanüstü hâl Kanun Hükmünde Kararnamesinin 5’inci maddesinden bir örnek vermek isteriz. Bu madde, olağanüstü hâl bölgesindeki görev ve yetkililerin kişilik haklarına basın yoluyla saldırıda bulunulması hâlinde, bu görevli ve yetkililerin lehine hükmedilecek tazminat miktarını şu şekilde belirlemektedir.

“Tazminatın miktarı; yayının mevkuteler ile yapılması hâlinde mevkute aylık veya bir aydan fazla süreli ise bir önceki fiilî satış miktarının toplam satış bedeli tutarının; mevkute bir aydan az süreli ise bir önceki fiilî satış miktarının toplam satış bedeli tutarının; mevkute niteliğinde bulunmayan basılı eserler ile yeni yayına giren mevkuteler hakkında ise en yüksek tirajlı günlük mevkutenin bir önceki ay ortalama satış tutarının yüzde yetmişbeşinden az alamaz”.

Bu tedbirin amaçla ölçüsüz bir oran içinde bulunup bulunmadığını saptamak için kaba bir hesap yapalım: En çok satan günlük mevkutenin tirajının 700.000 ve fiyatının da 200.000 TL olduğunu kabul edersek, tazminat miktarı en az 105 milyar TL olacaktır (700.000 x 200.000 = 140.000.000.000 x 0.75 = 105.000.000.000).

Bu, şu demektir: Yeni yayına giren bir mevkute ya da mevkute niteliğinde olmayan bir basılı eserle Olağanüstü Hâl Bölgesindeki bir görevliye hakaret edilirse, görevli en az 105 milyar TL manevî tazminat alabilecektir. Kanımca bu miktarda bir manevî tazminat tedbiri, bölgede görev yapan kamu görevlilerinin kişilik haklarını korumak olan amaç ile ölçüsüz bir oran içindedir.

3. Çekirdek Alana Dokunma Yasağı [28]

“1982 Anayasasının 15’inci maddesinin  ikinci fıkrası, çok önemli hak ve ilkelerden oluşan bir “çekirdek alan” öngörmüştür. Anayasaya göre bu çekirdek alana, olağanüstü hâllerde, hatta savaş hâlinde bile dokunulamaz.

Mutlak olarak korunması gereken, bu dokunulmaz hak ve ilkeler şunlardır:

a)       “Savaş hukukuna uygun fiiller sonucu meydana gelen ölümler ile, ölüm cezalarının infazı dışında, kişinin yaşama hakkına, maddî ve manevî varlığının bütünlüğüne dokunulamaz.”

b)       “Kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini  açıklamaya zorlanamaz.”

c)       “Suç ve cezalar geçmişe yürütülemez”.

d)       “Suçluluğu mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlu sayılamaz”.

Böylece olağanüstü hâllerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlâl edilmemek kaydıyla ve ölçülülük ilkesine uyulmak şartıyla, yukarıda sayılan hak ve özgürlüklerin dışında kalan hak ve özgürlükler, örneğin basın, seyahat, haberleşme toplantı ve gösteri, grev ve lokavt hak ve özgürlükleri sınırlandırılabilecek, hatta bu hak ve özgürlüklerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilecektir”[29].

Anayasa Mahkemesi de 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında bizim görüşümüz doğrultusunda karar vermiştir:

                   “Sınırlandırma, 15. maddenin ikinci fıkrasında sayılan temel hak, özgürlükler ve ilkelere dokunmamalıdır. Anayasanın 15. maddesinin ikinci fıkrasına göre mutlak olarak korunması gereken hak, özgürlük ve ilkeler şunlardır: a) Savaş hukukuna uygun fiiller sonucu meydana gelen ölümler ile, ölüm cezalarının infazı dışında, kişinin yaşama hakkına, maddî ve manevî varlığının bütünlüğüne dokunulamaz; b) Kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini açıklamaya zorlanamaz; c) Suç ve cezalar geçmişe yürütülemez; d) Suçluluğu mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlu sayılamaz.

                   Şu durumda olağanüstü yönetimlerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklere aykırı olmamak ve ölçülülük ilkesine uyulmak koşuluyla, yukarıda sayılan hak ve özgürlükler, sınırlandırılabilecek, hatta bu hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması kısmen veya tamamen durdurulabilecektir”[30].

O hâlde, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri ile savaş hukukuna uygun fiiller sonucu meydana gelen ölümler ile, ölüm cezalarının infazı dışında, hiçbir şekilde kişinin yaşama hakkına dokunulamayacak, kişiye işkence edilemeyecek, kimse din, düşünce ve kanaatlerini açıklamaya zorlanamayacak ve bunlardan dolayı kınanamayacak, suç ve cezalar geçmişe yürütülemeyecek, suçluluğu mahkeme kararıyla saptanıncaya kadar kimse suçlu sayılamayacaktır.

Görüldüğü gibi, Anayasanın 15’inci maddesinde getirilen sınırlandırmalar (milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler, ölçülülük ilkesi ve çekirdek alana dokunma yasağı), olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri konu bakımından önemli ölçüde sınırlandırmaktadır.

Böylece Anayasanın 15’inci maddesinden kaynaklanan sınırları gördükten sonra, şimdi Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü ve 122’nci maddesinin ikinci fıkrasından kaynaklanan sınırları görelim:

 

B. Anayasanın 121’inci Maddesinin Üçüncü Ve 122’nci Maddesinin İkinci Fıkrasından Kaynaklanan Sınırlar : “Sıkıyönetim Ve Olağanüstü hâlin Gerekli Kıldığı Konular”

Konu bakımından olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin tâbi olduğu ikinci sınır, Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü ve 122’nci maddesinin ikinci fıkrasından kaynaklanmaktadır. Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrasına göre, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri ancak “olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konular”da çıkarılabilir. Keza, Anayasanın 122’nci maddesinin ikinci fıkrasına göre, sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri ancak “sıkıyönetim hâlinin gerekli kıldığı konular”da çıkarılabilir. Bu nedenle, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu sıkıyönetimin ve olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konular dışında kalan konuları olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi ile düzenlemesi Anayasa aykırı olur.

Anayasa Mahkemesi de, 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin konu unsuru hakkında aynı değerlendirmeyi yapmıştır:

“Olağanüstü hâllerde Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü fıkrasına göre çıkarılabilecek KHK'lerde konu sınırlaması yoktur. Ancak bu, olağanüstü KHK'lerin düzenleme alanının sınırsız olduğu anlamında değildir. Bu tür KHK'lerin düzenleme alanları, Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü ve 122. maddesinin ikinci fıkraları gereğince ‘olağanüstü hâlin veya sıkıyönetim hâlinin gerekli kıldığı konular’la sınırlıdır. Olağanüstü hâlin gerekli kılmadığı konuların olağanüstü hâl KHK'leriyle düzenlenmesi olanaksızdır”[31].

“Sıkıyönetim ve Olağanüstü Hâlin Gerekli Kıldığı Konular” Nasıl Tespit Edilebilir? - Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin konu unsurunun “sıkıyönetim ve olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konular” olduğunu söyleyebiliriz. Ancak, Anayasanın hiçbir yerinde “sıkıyönetim ve olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konular”ın neler olduğu gösterilmemiştir. Bu “sıkıyönetim ve olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konular” nelerdir? Bunları nasıl tespit edebiliriz?

Bilindiği gibi bir hukukî işlemin konusu, onun doğurduğu hukukî sonuç, hukuk aleminde meydana getirdiği değişikliktir[32]. İdare hukuku literatüründe idarî işlemin “sebep” ve “konu” unsurları arasında çok sıkı bir ilişki olduğuna işaret edilmektedir[33]. Zira, “sebep” bir işlemin dayanağı, “konu” da o işlemin doğuracağı sonuç olduğuna göre[34], “sebep” ve “konu” unsurları arasında bir nedensellik bağı vardır[35]. İdarî işlemin “sebep” ile “konu” unsurları arasındaki bağdaki kopukluk, idarî işlemi konu unsuru bakımından sakat hâle getirir.

Eğer yukarıdaki paragrafta değinildiği gibi, “sebep” ve “konu” unsurları arasında yakın bir ilişki varsa, “sıkıyönetim ve olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konular”ın neler olduğunu, sıkıyönetim ve olağanüstü hâllerin “sebep” unsuruna bakarak tespit edebiliriz. Zira, Anayasamızda, her ne kadar olağanüstü hâl ve sıkıyönetimin gerekli kıldığı konuların neler olduğu belirtilmemiş ise de, sıkıyönetim ve olağanüstü hâlin sebeplerinin neler olduğu açıkça belirtilmiştir.

Anayasanın 119’uncu maddesine göre ilân edilecek olağanüstü hâlin sebep unsuru , açıkça “tabiî afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalım” olarak sayılmıştır. Anayasanın 120’nci maddesine göre ilân edilecek olağanüstü hâlin sebep unsuru ise, “Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddî belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması” olarak belirlenmiştir. O hâlde, olağanüstü hâl ilânının sebepleri bunlar olduğuna göre, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi ile düzenlenebilecek konular da bunlar ile yakın ilişki içinde olmalıdır. Yani, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesiyle, “tabiî afet”, “tehlikeli salgın hastalıklar”, “ağır ekonomik bunalım”, “şiddet hareketleri” veya “şiddet olayları” konularında düzenleme yapılabilir. Buna göre bu sayılan konular dışında olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesiyle düzenleme yapılamaz.

Keza ülkede şiddet olaylarının yaygınlaşması sebebiyle olağanüstü hâl (m.120) ilân edilmiş ise, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi ile enflasyon konusunda birtakım düzenlemeler yapması, birtakım ekonomik ve malî konularda tedbirler alması, örneğin ek vergiler koyması durumunda, çıkarılan olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi konu unsuru bakımından Anayasaya aykırı olacaktır. Zira, böyle bir durumda sebep ve konu unsurları arasındaki zorunlu olan bağ bulunmamaktadır.

Anayasanın 121’inci maddesinde, sıkıyönetim hâlinin sebep unsuru, “Anayasanın tanıdığı hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelen ve olağanüstü hâl ilânını gerektiren hâllerde daha vahim şiddet hareketlerinin yaygınlaşması veya savaş hâli, savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi, ayaklanma olması veya vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışmanın veya ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması” olarak belirlenmiştir. O hâlde, sıkıyönetim hâlinin sebep unsuru bu olduğuna göre, sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi ile düzenlenebilecek konular da bunlar ile yakın ilişki içinde olmalıdır. Yani, “vahim şiddet hareketleri”, “savaş”, “savaşı gerektirecek bir durum”, “ayaklanma”, “vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışma” veya “ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketleri” konularında sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi ile düzenleme yapılabilir. Buna göre bu sayılan konular dışında sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesiyle düzenleme yapılamaz.

Örneğin “ayaklanma ” sebebiyle sıkıyönetim hâli ilân edilmiş ise, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, çıkaracağı bir sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi ile ilköğretim konusunda bir düzenleme yaparsa, bu düzenleme (ilköğretim ile bu ayaklanma arasında gerçekten bir ilgi yoksa) konu unsuru bakımından Anayasaya aykırı olur. Ancak verilen örnekten de anlaşılacağı üzere, kanun hükmünde kararname ile alınan tedbirin sıkıyönetim ilân sebebiyle ilgili olup olmadığı ayrıca takdir edilmesi gereken bir sorundur. Normal olarak bir ayaklanma ile ilköğretim arasında bir ilişki yoktur. Ancak, böyle bir ilişkinin olması da tasavvur edilebilir. Örneğin, belirli bir bölgede, bir etnik grup, kendi anadilleriyle ilköğretim yapılması talebiyle ayaklanmışsa, hâliyle, ilköğretim ile sıkıyönetim hâlinin sebebi arasında bir ilişki vardır ve dolayısıyla ilköğretim konusunda sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi ile düzenleme yapılabilir.

Bu örnek de göstermektedir ki, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi ile yapılan her somut düzenlemeyi konu unsuru bakımından ayrıca değerlendirmek gerekir. Bu değerlendirmeyi de yetkili makam olan, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu yapar. Aşağıda göreceğimiz gibi, bu değerlendirme Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine de tâbidir.

Anayasa Mahkemesi ise 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında, “olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konuları”, olağanüstü hâlin sebep ve amaç unsurları aracılığıyla belirlemiştir.

“Olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konular, olağanüstü hâlin neden ve amaç öğeleriyle sınırlıdır. İlân edilmiş olan olağanüstü hâlin nedeni, şiddet olaylarının yaygınlaşması ve kamu düzeninin bozulmasıdır. Olağanüstü hâlin amacı, neden öğesiyle kaynaşmış bir durumdadır. Başka bir anlatımla, olağanüstü hâlin varlığını gerektiren nedenler saptandığında amaç öğesi de gerçekleşmiş demektir. Şu durumda olağanüstü hâl KHK'lerinin ‘olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda’ olağanüstü hâlin amacı ve nedenleriyle sınırlı çıkarılmaları gerekir”[36].

V. Süre 

Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrasında, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun, ancak, “olağanüstü hâl süresince” kanun hükmünde kararname çıkarabileceği belirtilmiştir. Keza, 122’nci maddesinin ikinci fıkrasında da Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun, ancak, “sıkıyönetim süresinde” kanun hükmünde kararname çıkarabileceği açıklanmıştır. O hâlde, olağanüstü hâl veya sıkıyönetim ilânından önce veya olağanüstü hâl veya sıkıyönetimin süresi bittikten sonra, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarması Anayasaya aykırı olur. Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl veya sıkıyönetim süresi dolduktan sonra kanun hükmünde kararname çıkarmaları durumunda çıkardıkları kanun hükmünde kararname “zaman bakımından (ratione temporis) yetkisizlik” ile sakattır.

Acaba, olağanüstü hâl veya sıkıyönetim süresi içinde Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılmış olan olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri, olağanüstü hâl veya sıkıyönetim süresi dolduktan sonra, kendiliklerinden uygulamadan kalkarlar mı?

Anayasada ve 25 Ekim 1983 tarih ve 2935 sayılı Olağanüstü Hâl Kanununda bu soruya açık bir cevap verilmemiştir. Olağanüstü Hâl Kanunu Danışma Meclisinde görüşülürken Turgut Tan  ve Şerafettin Turan bu konuya açıklık getiren “kanun hükmünde kararname..., olağanüstü hâlin sona ermesiyle kendiliğinden yürürlükten kalkar” şeklinde bir önerge vermişlerse de[37], bu önerge her nedense kanunlaşamamıştır.

Burhan Kuzu bu soruya olumlu yanıt vermektedir. Yazara göre,

“‘durumun gerektirdiği tedbirleri’ almak için KHK çıkarıldığına göre, olağanüstü hâl sona erince bu KHK lerde sona erecek demektir. Gerçekten bu KHK'ler olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konulara ilişkin olduğuna göre, bunların sona ermesiyle birlikte, bu KHK'lerin de sona ermesi gerekir. Bu düzenlemeler uygulamadan kalkacak, fakat yürürlükte kalacaklardır”[38].

Bu konuda her ne kadar Anayasada hüküm yoksa da, Burhan Kuzu’nun görüşüne esas itibarıyla katılmak mümkündür. Zira, Anayasa, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin ancak olağanüstü hâlin ve sıkıyönetim hâlinin gerekli kıldığı konularda çıkarılabileceğini kabul etmektedir (m.121/3, 122/2). Eğer bu kanun hükmünde kararnameler ancak olağanüstü hâlin ve sıkıyönetim hâlinin gerekli kıldığı konularda çıkarılabiliyorlarsa, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim sona erince, bu tür kanun hükmünde kararnamelerin uygulanması imkânsız hâle gelir.

Ancak yine de ortaya bazı sorunlar çıkmaktadır. Acaba, olağanüstü hâl süresi sona erdiğinde, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesine ne olmaktadır? Bu kanun hükmünde kararname yürürlükten mi kalkmaktadır? Yoksa uygulanamaz hâle mi gelmektedir? Burhan Kuzu’ya göre, bu kanun hükmünde kararnameler “uygulamadan kalkacak, fakat yürürlükte kalacaklardır”[39]. Kanımızca “uygulamadan kalkma” ile “yürürlükten kalkma” arasında bu tür bir ayrım yapmak zordur. Bize öyle geliyor ki, burada bir “yürürlükten kalkma” vardır. Bilindiği gibi, ilga ve iptalin yanında kanunların yürürlükten kalkma hâllerinden birisi de “kendiliğinden yürürlükten kalkma”dır[40]. Kendiliğinden yürürlükten kalkma ise, ya kanunun kendi metninde öngörülen sürenin dolmasıyla, ya da kanunun konusunun gerçekleşmesiyle veya kanunun konusuz kalmasıyla olmaktadır. Bize öyle geliyor ki, olağanüstü hâl veya sıkıyönetim süresinin sona ermesiyle, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri konusuz kalmaları nedeniyle kendiliklerinden yürürlükten kalkmaktadırlar. Bazen olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin kendi hükümlerinden, “olağanüstü hâl süresince” uygulanmak için çıkarıldıkları sonucuna da ulaşılmaktadır. Örneğin 424 sayılı Kanun Hükmünde Kararname[41] Olağanüstü Hâl Bölge Valiliğine verilen yetkiler hep “olağanüstü hâlin devamı süresince” ibaresiyle kısıtlanmıştır. Dolayısıyla, bu kanun hükmünde kararnamenin hükümleri zaten olağanüstü hâl bitince hükümsüz kalacaktır. Bu tür kanun hükmünde kararnamelerde zaten bir “zımnî yürürlük süresi”nin olduğu kabul edilebilir. hâliyle bu süre dolunca da kanun hükmünde kararname yürürlükten kendiliğinden kalkmalıdır.

Anayasa Mahkemesinin içtihadı da bu doğrultudadır. Anayasa Mahkemesi 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında şöyle demiştir:

“Olağanüstü hâlin veya sıkıyönetimin gerekli kıldığı konularda çıkartılan KHK'ler, bu hâllerin ilân edildiği bölgelerde ve ancak bunların devamı süresince uygulanabilirler. Olağanüstü hâlin sona ermesine karşın, olağanüstü hâl KHK'sindeki kuralların uygulanmasının devam etmesi olanaksızdır... Olağanüstü hâl KHK'si çıkarma yetkisi olağanüstü hâl süresiyle sınırlıdır. KHK ile getirilen kuralların nasıl olağanüstü hâl öncesinde uygulanmaları olanaksız ise olağanüstü hâl sonrasında da uygulanmaları veya başka bir zamanda veya yerde olağanüstü hâl ilânı uygulanmak üzere geçerliliklerini korumaları olanaksızdır”[42].

VI. Yer  

Anayasanın 121 ve 122 inci maddelerinde Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun çıkaracağı olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleriyle düzenleme yapılmasına “yer” bakımından bir sınırlama getirilmemiştir.

Şüphesiz ki, ülkenin tümünde olağanüstü hâl veya sıkıyönetim ilân edilmiş ise, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, yer bakımından bir sınırlandırmaya tâbi olmaksızın ülkenin tümü için geçerli olan düzenlemeleri çıkaracağı olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleriyle yapabilir.

Ancak, olağanüstü hâl veya sıkıyönetim ülkenin sadece bir kısmında ilân edilmiş ise, acaba Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu ülkenin tümü için geçerli düzenlemeleri olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi ile yapabilir mi?

Bu soruya Anayasada ve 25 Ekim 1983 tarih ve 2935 sayılı Olağanüstü Hâl Kanununda bir cevap verilmemiştir. Kanımızca, bu soruya olumsuz yanıt vermek gerekir. Ülkenin sadece bir kısmında olağanüstü hâl ve sıkıyönetim ilân edilmişse, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim ilân edilmemiş yerler için olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarılamaz. Zira Anayasa, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna ancak olağanüstü hâlin ve sıkıyönetimin gerekli kıldığı konularda (m.121/3, 122/2) kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermiştir. “Olağanüstü hâlin ve sıkıyönetimin gerekli kıldığı konular” ifadesi kanımızca, zımnen “yer” unsurunu da ihtiva etmektedir. Çünkü, olağanüstü hâl veya sıkıyönetimin ilân edilmediği bir yerde, olağanüstü hâlin ve sıkıyönetimin gerekli kıldığı bir konu evleviyetle (a fortiori) yoktur. O hâlde, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl veya sıkıyönetim ilân edilen yerin dışında kalan yerlerde de uygulanmak üzere kanun hükmünde kararname çıkarırsa, bu kararname “yer bakımından (ratione loci) yetkisizlik” ile sakat olur.

Anayasa Mahkemesi de 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararıyla aynı yönde karar vermiştir. Mahkemeye göre, olağanüstü hâl ülkenin tümü için değil, yalnızca bir bölgesi için ilân edildiği takdirde,

“121. maddeye göre yürürlüğe konulacak KHK ile getirilen önlemlerin sadece olağanüstü hâl ilân edilen bölge için geçerli olması bölge dışına taşırılmaması gerekir. Olağanüstü hâl KHK'lerinin uygulanacağı yer olağanüstü hâl ilân edilen bölge veya bölgelerdir. Ülkenin bir bölgesi için ilân edilen olağanüstü hâl nedeniyle olağanüstü hâl ilân edilmeyen yerlerde olağanüstü hâl KHK'lerine geçerlilik tanınamaz. Olağanüstü hâl ilân edilmeyen bir bölgede olağanüstü hâl KHK'leri ile kişi hak ve özgürlükleri sınırlandırılması ve durdurulması dolayısıyla olağanüstü hâl yönetiminin uygulanmasına olanak vermez. Bir bölge için ilân edilen olağanüstü hâl ülkenin tümünde olağanüstü yönetimin uygulanmasının nedeni olamaz. Olağanüstü hâl ilân edilmeyen bölgelerde kişi hak ve özgürlükleri olağanüstü hâl KHK'leri ile kısıtlanamaz”[43].

Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu 15 Aralık 1990 tarih ve 430 sayılı Olağanüstü Hâl Bölge Valiliği ve Olağanüstü hâlin Devamı Süresince Alınacak İlâve Tedbirler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 1'inci maddesinin a bendinde şu hüküm getirilmiştir:

“Olağanüstü hâl bölge valisinin teklifi veya görüşünü almak suretiyle İçişleri Bakanı; [belli tür] yayınların bölge içinde veya dışında basılmış olup olmadıklarına bakılmaksızın yayınlarının durdurulması veya yayından kaldırılması için sahip ve/veya sorumlularına ihtarda bulunur; buna rağmen yayına ve dağıtıma devam edilmesi hâlinde, basılmalarını veya dağıtılmalarını süreli veya süresiz yasaklayabilir, gerektiğinde bunları basan matbaaları on güne kadar, tekerrüründe ise bir aya kadar kapatabilir”.

Yine aynı Kanun Hükmünde Kararnamenin 5’inci maddesi, olağanüstü hâl bölgesindeki

“görevli ve yetkililer hakkında olağanüstü hâl bölgesi içinde ve dışında basılmış olup olmadığına bakılmaksızın yapılan yayınlar sebebiyle kişisel haklarına saldırıda bulunulan görevli ve yetkililerin Türk Medenî Kanununun ve Borçlar Kanununun hükümlerine dayanan manevî tazminat talepleri sonucunda tazminata hükmedilmesine karar verildiği takdirde tazminatın miktarı”

nın nasıl tespit edileceğini düzenlemektedir. Yukarıda italikle verdiğimiz ifadelerden anlaşılacağı üzere, bu düzenlemelerin olağanüstü hâl bölgesinin dışına taştığı, dolayısıyla bu Kanun Hükmünde Kararnamenin ratione loci yetkisizlikle sakat olduğu, bu itibarla Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrasına aykırı olduğu düşünülebilir.

Gerçekten de Anayasa Mahkemesi 430 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin üzerine verdiği 3 Temmuz 1991 tarih ve K.1991/20 sayılı Kararında, bu Kararnamenin 1'inci maddesinin a bendinde geçen “bölge içinde veya dışında basılmış olup olmadıklarına bakılmaksızın” ifadesini Anayasaya aykırı görerek iptal etmiştir[44]. Mahkeme gerekçe olarak yukarıda verdiğimiz 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında dile getirdiği, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin yer unsuru itibarıyla sınırlı olduğu yolundaki görüşünü tekrarlamıştır[45].

Biz de yukarıda belirttiğimiz gibi, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin ratione loci sınırlı olduğunu düşünüyoruz. Ancak, yukarıdaki 430 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1'inci maddesinin a bendindeki ve 5’inci maddesindeki hükümlerin ratione loci yetkisizlik ile sakat olmadığı da düşünülebilir. Zira, yukarıda belirttiğimiz gibi, yer unsuru zaten Anayasada yoktur. Yer unsurunu Anayasada yer alan “olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konular” (m.121/3) ifadesinden çıkarıyoruz. Dolayısıyla bir konu, olağanüstü hâlin gerekli kıldığı bir konu ise, yer unsuru bakımından Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrasına aykırı görülemez. Gerçekten de 430 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin olağanüstü hâl bölgesi dışına taştığı düşünülen hükümlerinin olağanüstü hâl ile ilgili olduğu ve Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun takdirine göre de “olağanüstü hâlin gerekli kıldığı bir konu” olduğu şüphesizdir. O hâlde, kanımızca, olağanüstü hâl bölgesindeki şiddet olaylarıyla ilgili olmak şartıyla olağanüstü hâl bölgesi dışında basılan birtakım yayınlara ilişkin de düzenleme getirilmesinde Anayasaya aykırılık yoktur[46].

Son olarak belirtelim ki, Anayasa Mahkemesi bu kararını ancak beşe karşı altı oy çoğunluğuyla alabilmiştir. Anayasa Mahkemesinin söz konusu K.1991/20 sayılı Kararında karşı oy kullanmış üyeler Servet Tüzün, İhsan Pekel, Erol Cansel, Yavuz Nazaroğlu ve Haşim Kılıç’ın ortaklaşa karşı oy yazılarında, yukarıda tartışılan hükümlerin “Ceza Hukukundaki murtabıt eylemlerle ilgili ilke ve esaslarla birlikte göz önünde tutulması gerektiği” fikri ileri sürülmüş, aksi hâlde, kamu düzenini bozan eylemcilerin “olağanüstü hâl bölgesiyle irtibatlı suç ve eylemlerini bu bölge dışına taşırabilecekleri” ihtimaline işaret edilmiş ve “gerçekten de olağanüstü hâl ilân edilen bölgeye hitap eden aynı amaca yönelik yıkıcı, tahrip edici, bölücü faaliyetleri olağanüstü hâl bölgesi dışında da olsa olağanüstü hâl bölgesinde uygulanan hukukî düzen dışında düşünmek olanaksızdır” sonucuna varılmıştır[47].

Sonuç olarak, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri yer unsuru itibarıyla olağanüstü hâl veya sıkıyönetim ilân edilen bölge ile sınırlı olmakla beraber, yer unsurunu çok dar yorumlamamak gerekir. Kanımızca, olağanüstü hâl veya sıkıyönetim ilân edilen bölge ile ve olağanüstü hâlin ve sıkıyönetimin gerekli kıldığı konularla ilgili olmak şartıyla, bazı kanun hükmünde kararname düzenlemelerinin olağanüstü hâl veya sıkıyönetim bölgesi dışına taşması, onu otomatik olarak Anayasaya aykırı kılmaz. Kanımızca, olağanüstü hâl veya sıkıyönetim bölgesi dışına taşan hangi düzenlemenin olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konular ile ilgili olduğunu takdir edecek makam, bu tür kanun hükmünde kararnameleri çıkarmaya yetkili organ olan Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruludur. Aşağıda göreceğimiz gibi, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri, Anayasa Mahkemesinin denetimi dışındadır. Bu tür kararnameler üzerinde çeşitli yöntemlerle denetleme yapması ihtimalinde dahi, Anayasa Mahkemesinin hangi tedbirin olağanüstü hâl veya sıkıyönetimin gerekli kıldığı bir tedbir olup olmadığını takdir etmeye ne yetkisi, ne de bilgisi vardır. Buna teşebbüs ederse, Anayasa Mahkemesi yerindelik denetimi yapmış olur.

- Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnamesi ile Kanunlarda ve Özellikle Olağanüstü Hâl Kanununda Değişiklik Yapılabilir mi?

Yukarıda olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerini süre ve yer unsuru itibarıyla inceledik ve esas itibarıyla olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin olağanüstü hâl süresi ve yeriyle sınırlı olduğu sonucuna vardık. Burada süre ve yer unsurlarıyla ilgili olarak, bir ek sorunu daha tartışmak uygun olacaktır. Acaba olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesiyle kanunlarda ve özellikle olağanüstü Hâl Kanununda değişiklik yapılabilir mi?

Bu sorun uygulamada yaşanmıştır. Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu 9 Nisan 1990 günü, 413 sayılı Kanun Hükmünde Kararname[48] ile 25 Ekim 1983 tarih ve 2935 sayılı Olağanüstü Hâl Kanununda bir dizi değişiklik yapmıştır.

1990 yılında 413, 421, 424 ve 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin Anayasaya uygunluğu sorunu üzerine yazdığımız bir makalede, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi ile Olağanüstü Hâl Kanununda değişiklik yapılamayacağı görüşünü savunmuştuk:

“413 sayılı KHK'nin ilk beş maddesi 2935 sayılı Olağanüstü Hâl Kanununu değiştirmekteydi. Söz konusu Kanun Türkiye’nin bütünü için yürürlükte olan genel nitelikte bir kanundur. Bu kanunda öngörülen tedbirler, herhangi bir zaman ve herhangi bir yerde olağanüstü hâl ilân edildiğinde, kendiliğinden uygulamaya girerler. 413 sayılı KHK, bu Kanunda değişiklik yaptığına göre, sadece söz konusu Olağanüstü Hâl Bölgesinde değil, tüm Türkiye için geçerli olan bir Kanunda değişiklik yapmış demektir. Oysa yukarıda açıklandığı gibi, Olağanüstü hâl KHK'leri ile, ancak olağanüstü hâl bölgesinde düzenleme yapılabilir. Olağanüstü hâl bölgesinin dışına taşan hükümler, bir olağanüstü hâl KHK'si değildirler. Bakanlar Kurulu tarafından çıkarıldıklarından bir olağanüstü hâl KHK'si olarak görülebilirler. Bu itibarla da, Anayasaya gerek şekil, gerek esas bakımından uygunlukları incelenebilir. Bu incelemede de muhtemelen, Anayasa Mahkemesi tarafından başta bir yetki kanununa dayanmadığından, sonra temel hak ve özgürlükleri sınırlandırdığından, Ayrıca Anayasanın çeşitli maddelerine (örneğin, m.38, 125) aykırı olduğundan iptal edilecektir”[49].

Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında bizim görüşümüzün aynen benimsendiği görülmektedir:

“Olağanüstü hâl Yasası ülkenin tümü için çıkarılmış genel nitelikte bir yasadır. Bu yasa ve öngördüğü önlemler ülkenin tümünde olağanüstü hâl ilân edildiğinde kendiliğinden uygulamaya konulur. Anayasa’nın 121. maddesinin öngördüğü KHK'ler yalnızca olağanüstü hâl süresince ve olağanüstü hâl bölgesinde uygulanmak üzere ve olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda düzenlemeler yapan KHK'lerdir... KHK ile yürürlüğe konulan kural, olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konuya ilişkin olsa bile başka bir zamanda veya başka bir yerde olağanüstü hâl ilân edilmesi durumunda yürürlüğe girebiliyorsa, başka bir anlatımla, kural konulmasına neden olan olağanüstü hâlin sona ermesine karşın geçerliliğini yitirmeyip yürürlüğünü sürdürüyorsa olağanüstü hâl KHK kuralı sayılamazlar. Olağanüstü hâl KHK kuralı niteliğinde görülmeyen kurallar ise Anayasa’ya uygunluk denetimi kapsamına girer”[50].

Anayasa Mahkemesinin benimsediği ve bizim 1990’da savunduğumuz görüşü, Anayasa Mahkemesinin denetimine ilişkin kısmı saklı kalmak şartıyla -ki bu sorunu ayrıca aşağıda tartışacağız- bugün de savunuyoruz. Olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri ile gerek Olağanüstü Hâl Kanununda, gerek diğer kanunlarda değişiklik yapılması Anayasanın 121’inci maddesinin üçüncü fıkrasına aykırı olur. Zira, gerek Olağanüstü Hâl Kanunu, gerek diğer kanunlar, olağanüstü hâl bölgesinin dışında ve olağanüstü hâl süresi sona erdiğinde de uygulanacak kanunlardır. O hâlde böyle düzenlemelerin yapılması durumunda olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi yer ve zaman unsurları itibarıyla (ratione temporis ve ratione loci) Anayasaya aykırı olur.

Bakanlar Kurulu, olağanüstü Hâl Kanununda veya diğer kanunlarda değişiklik yapmak istiyorsa, Türkiye Büyük Millet Meclisinden yetki kanunuyla yetki alması ve bu değişikliği normal kanun hükmünde kararname ile yapması gerekir.

Şüphesiz ki, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu da gerek Olağanüstü Hâl Kanununun, gerek diğer kanunların hükümlerinden hareketle yeni düzenlemeler yapabilir ve onları olağanüstü hâl bölgesinde ve olağanüstü hâl süresince yürürlüğe koyabilir. Yani olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi ile Olağanüstü Hâl Kanununda veya diğer kanunlarda değişiklik yapılamaması, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl bölgesinde ve olağanüstü hâl süresince almayı arzu ettiği tedbirleri almasına bir engel teşkil etmemektedir. Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu örneğin Olağanüstü Hâl Kanunun bir maddesinde öngörülen bir tedbiri değiştirerek, bu tedbiri olağanüstü hâl bölgesinde ve olağanüstü hâl süresince uygulanmak üzere olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi biçiminde kabul edebilir. Hatta olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesinin içeriğini Olağanüstü Hâl Kanununa gönderme yaparak da oluşturabilir. Mühim olan husus, yapılan düzenlemenin her yerde ve her zaman değil, olağanüstü hâl bölgesinde ve olağanüstü hâl süresince uygulanmasıdır. Bu hususa uymak şartıyla, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu çıkaracağı bir kanun hükmünde kararname ile örneğin “olağanüstü hâl bölgesinde ve olağanüstü hâl süresince Olağanüstü Hâl Kanununun falan hükümleri şu şekilde uygulanır” veya “falan kanundaki cezalar şu miktar artırılır” diye düzenleme yapabilir.

VII. olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenebilir mi?

1982 Anayasasının 148’inci maddesinin ilk fıkrası, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin yargısal denetimi yolunu kapatmıştır. Fıkraya göre,

“Olağanüstü hâllerde, sıkıyönetim ve savaş hâllerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz”.

Yargısal Denetim Yasağının  Eleştirisi ve Savunulması.- Türk doktrininde, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında tutulmuş olması şiddetle eleştirilmiştir[51]. 1990’da bizim de katıldığımız bu eleştirilere göre, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında tutulması hukuk devleti ilkesini zedelemektedir.

Bu eleştirilerin haklılığı, anayasa yargısının hukuk devletinin bir şartı olduğu varsayımına dayanmaktadır. Kanımızca bu varsayımın doğruluğunun ispatlanması mümkün değildir. Şüphesiz, bu konuyu ayrıca tartışmak, anayasa yargısının hukuk devletinin bir şartı olmadığını göstermek gerekir. Ancak bu tartışma, bu çalışmanın konusu dışında kalır. Biz sadece anayasa yargısının hukuk devletinin bir şartı olmadığı yolundaki kanımızı belirtmekle yetiniyoruz. Zira, anayasa yargısının olmadığı Hollanda gibi ülkelerin bir hukuk devleti olmadığını kimse iddia etmemektedir. Kanımızca, aynı sebeple ve hatta evleviyetle, bir ülkede kanunların anayasaya uygunluğunun yargısal denetimi sistemi kabul edilmiş ise, bu denetimin kapsam itibarıyla tam olması, yani kanun günüdeki istisnasız bütün kamu hukuku işlemlerin anayasa yargısının denetimine tâbi olması gerektiği iddia edilemez. 1982 Anayasası da kanunların Anayasaya uygunluğunun denetlenmesi ilkesini kabul etmiş, ancak bu ilkeden olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleriyle konulan normları ayrık tutmuştur.

Bir an, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında tutulmasının hukuk devleti ilkesine aykırı olduğunu kabul etsek bile, pozitif hukuk bakımından değişen hiçbir şey olmaz. Çünkü, hukuk devleti ilkesini öngören norm (m.2) da, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında bırakan norm (m.148) da, aynı Anayasanın normlarıdır. Bir anayasanın değişik normları arasında ise hiyerarşi kurmaya olanak yoktur[52].

Türkiye’de olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında bırakılması aslî kurucu iktidarın bir tercihi olmuştur. Bu tercihin yerindeliğinin eleştirilmesi, onun geçerliliğini etkilemez. Kaldı ki, aslî kurucu iktidarın bu tercihinin yerindeliği de savunulabilir. Zira, olağanüstü hâl, sıkıyönetim, savaş gibi durumlarda tehlikede olan ve kurtarılması gereken, belki de hukuk devleti ilkesinden çok daha önemli değerler vardır. Hatta, böyle dönemlerde, hukuk devleti ilkesinin kendisinin de bir unsur olarak içinde yer aldığı anayasal sistemin bütünü tehlikededir. “Bazen bir hayatı kurtarmak için bir uzuv feda edilebilir; fakat bir uzvu kurtarmak için bir hayatın feda edilmesi akıllıca bir iş olmaz”[53]. Keza “yanan bir evde camların kırılması mubah sayılır”[54].

Biz sahip olduğumuz pozitivist anlayış gereği, Anayasa koyucunun tercihlerinin yerindeliğini tartışmayı reddediyoruz. O nedenle Anayasamızın 148’inci maddesinin ilk fıkrası uyarınca, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesinin mümkün olmadığını söylemekle yetiniyoruz.

Yargısal Denetim Yasağının Aşılması: 1990’daki Görüşlerimiz ve Anayasa Mahkemesinin İçtihadı.- Anayasa Mahkemesinin olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini denetleyip denetleyemeyeceği sorununu, 9 Mayıs 1990 tarih ve 424[55] sayılı Kanun Hükmünde Kararname[56] ve 9 Mayıs 1990 tarih ve 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararname[57] dolayısıyla 1990 yılında Ankara Barosu Dergisinde[58] yayınlanan “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi ve Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnamelerinin Hukukî Rejimi” başlıklı bir makalemizde, bu konuda Anayasa Mahkemesinde daha yeni dava açılırken tartışmıştık.

Bu makalemizde, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin kural olarak Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenemeyeceği kabul edilmekle birlikte, bu kararnamelerin en azından gerçekten bir olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi olup olmadıkları bakımından Anayasa Mahkemesi tarafından incelenebilecekleri savunulmuştur. Bu makalemizde şu görüşleri ileri sürmüştük:

“Söz konusu KHK'ler üzerinde, bir inceleme yapılabilir. Bu inceleme, ‘olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” adı altında getirilen hükümlerin gerçekten de bir ‘olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi’ olup olmadıklarını incelemekten ibarettir. 148’inci madde de getirilen hükmün, bu incelemenin yapılmasını yasakladığı düşünülemez. Zira, Anayasa Mahkemesi denetlenmesi için önüne getirilen bir düzenleyici işlemin Resmî Gazetede konulan adıyla bağlı değildir. Mahkemenin her şeyden önce inceleyeceği işlemin hukukî tavsifini serbestçe yapma yetkisi vardır. Bu nedenledir ki, Anayasa Mahkemesi ‘olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi’ adı altında yapılan düzenlemelerin, hukukî tavsifini serbestçe yapacak, bunların gerçekten birer ‘olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi’ olup olmadıklarını saptayacaktır. 148’inci maddedeki yasak, ancak, Anayasa Mahkemesinin bu incelemeyi yapmasından, söz konusu işlemin bir ‘olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi’ olduğunu saptadıktan sonra başlar”[59].

Bu görüşümüz Anayasa Mahkemesi tarafından 10 Ocak 1991 tarihli ve K.1991/1 sayılı Kararıyla aynen benimsenmiştir. Mahkeme bu kararında şöyle demiştir.

“Anayasa Mahkemesi Anayasaya uygunluk denetimi için önüne getirilen ve yasama veya yürütme organı tarafından yürürlüğe konulan düzenleyici işlemin hukuksal nitelemesini yapmak zorundadır. Çünkü, Anayasa Mahkemesi, denetlenmesi istenilen metine verilen adla kendisini bağlı sayamaz. Bu nedenle, Anayasa Mahkemesi ‘Olağanüstü Hâl KHK'si’ adı altında yapılan düzenlemelerin, Anayasa’nın öngördüğü ve Anayasa’ya uygunluk denetimine bağlı tutmadığı gerçekten bir ‘olağanüstü hâl KHK'si’ niteliğinde olup olmadıklarını incelemek ve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapmak zorundadır. Anayasa’nın 148. maddesi yalnızca olağanüstü hâl KHK kuralı niteliğinde olan düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluk denetimine bağlı tutulmalarına engel oluştur”[60].

Söz konusu makalede şöyle devam etmiştik:

“Bir işlemin ‘olağanüstü hâl KHK'si’ olarak nitelendirilebilmesi içinse, ‘Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu’nca çıkarılmış olması yetmez; başka şartlar da aranır. Her şeyden önce, böyle bir KHK'nin çıkartılabilmesi için Anayasanın 119’uncu ve 120’nci maddesi anlamında ‘olağanüstü hâl’ olmalıdır. Sonra doğaldır ki, olağanüstü hâl, ülkenin sadece bir bölgesine hasredilmişse, yapılan düzenlemenin bu bölge dışına taşmaması gerekir. Bu koşullar olmadan, ‘Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu’nun çıkaracağı her KHK, bir ‘olağanüstü hâl KHK'si’ olamaz. Belki de olsa olsa ‘dönüştürme (convertion) kuramı’ uyarınca ‘olağan hâl KHK'si’ olur. ‘Olağan hâl KHK'leri’ ise Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbidir. Anayasa Mahkemesi de bu KHK'yi muhtemelen, başta yetki yasasına dayanmadığından, sonra konu bakımından KHK'ye kapalı alan olan temel hak ve özgürlükleri sınırlandırdığından Anayasa’ya aykırı bularak iptal edecektir”[61].

Bu görüşler ışığında, makalemizde daha sonra 430 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1’inci maddesinin a bendi hâline gelecek olan 424 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1'inci maddesinin a bendi hükmünün bir değerlendirmesini yapmış ve bu hükmün gerçekten bir “olağanüstü hâl KHK'si” hükmü niteliğinde olup olmadığı hususunun tartışmalı olduğu sonucuna ulaşmıştık:

   “Zira, söz konusu bent, İçişleri Bakanına ‘bölge içinde veya dışında basılmış olup olmadıklarına bakılmaksızın’ her türlü yayın hakkında birtakım tedbirler alma yetkisi tanımaktadır. Kanımca bu hüküm, Olağanüstü hâl Bölgesi dışına taşan kısmıyla bir ‘olağan hâl KHK'si’dir. Bu itibarla da Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbidir. Anayasa Mahkemesi de muhtemelen bu ‘olağan hâl KHK'si’ hükmünü, KHK'lere kapalı alan olan basın özgürlüğünü sınırlandırdığından iptal edecektir”[62].

424 (daha sonra 430) sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1'inci maddesinin a bendi hükmü konusunda yaptığımız bu değerlendirme Anayasa tarafından aynen izlenmiştir. Anayasa Mahkemesi 3 Temmuz 1991 tarih ve K.1991/20 sayılı Kararıyla söz konusu maddenin (a) bendini iptal ederken şöyle demiştir:

“Maddenin (a) bendi ile kimi koşullar altında da olsa İçişleri Bakanı ‘bölge içinde veya dışında basılmış olup olmadıklarına bakılmaksızın’ her türlü yayın hakkında yasaklama ve gerektiğinde bunları basan matbaaları kapatma yetkileriyle donatılmaktadır. Bu hüküm olağanüstü hâl bölgesi dışına taşan kısmıyla bir olağanüstü hâl KHK kuralı niteliğinde değildir. Başka bir anlatımla (a) bendinin olağanüstü hâl bölgesi dışına taşan kısmı Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü fıkrasında çıkarılabileceği ve 148. maddesinin birinci fıkrasında da biçim ve öz yönünden Anayasa’ya aykırılık savıyla dava açılamayacağı öngörülen KHK kuralı niteliğinde değildir. Bu nedenle Anayasa’ya uygunluk denetimi kapsamı dışında tutulamaz. Maddenin (a) bendi olağanüstü hâl bölgesi dışında basılan yayınlar hakkında da bölge içinde basılmış olanlar gibi sınırlamalar ve yaptırımlar getirmektedir. Olağanüstü hâl yurdun bir bölgesinde ilân edilmişse, olağanüstü hâl KHK'leri ile yapılan düzenlemelerin bu bölge dışına taşmaması gerekir. Bu koşulu taşımayan KHK'ler olağanüstü hâl KHK'leri olarak kabul edilemezler. Bunlar olağan KHK sayılabilirler. Ancak bu durumda da bu kural bir yetki yasasına dayanmadığından iptal edilmesi gerekir.... Kaldı ki, konu bakımından da kararnamenin bu hükmü ‘Kişinin Hakları ve Ödevleri’ bölümünden ‘Basın Hürriyeti’ni düzenlemektedir ki, buna Anayasa’nın 91’inci maddesinin birinci fıkrasına göre, olanak yoktur. Bu nedenler karşısında, 430 sayılı KHK'nin 1. maddesinin (a) bendi Anayasa’nın 91’inci maddesine aykırıdır”[63].

1990 yılında yayınlanan makalemizde, herhangi bir zaman ve herhangi bir yerde olağanüstü hâl ilân edildiğinde, kendiliğinden yürürlüğe girecek olan, ülkenin bütünü için geçerli, genel nitelikte bir kanun olan Olağanüstü Hâl Kanununda olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi ile değişiklik yapılamayacağı yolundaki görüşümüzü hatırlattıktan sonra, 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hakkında şu değerlendirmeyi yapmıştık:

   “425 sayılı KHK ise..., 2935 sayılı Olağanüstü Hâl Kanununu değiştirdiğinden, yukarıda açıklanan aynı nedenle, bir ‘olağanüstü hâl KHK'si’ değil, bir ‘olağan hâl KHK'si’dir; ve bu itibarla da Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbidir. Mahkeme de bu KHK'yi muhtemelen, başta yetki kanununa dayanmadığından, sonra da temel hakları sınırlandırdığından Anayasaya aykırı bularak iptal edecektir”[64].

Bu değerlendirmemiz de Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında aynen benimsenmiştir. Anayasa Mahkemesi de olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi ile ülkenin bütünü için geçerli, genel nitelikte bir kanun olan Olağanüstü Hâl Kanununda değişiklik yapılamayacağı görüşünü[65] kabul ettikten sonra, 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hakkında şöyle demiştir:

“Bu nedenlerle, KHK'nin 2935 sayılı Olağanüstü hâl Yasası’nda değişiklik yapan birinci maddesi Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü fıkrasında çıkarılabileceği ve 148. maddesinin birinci fıkrasında da biçim ve öz yönlerinden Anayasa’ya aykırılığı savıyla dava açılamayacağı öngörülen KHK kuralı niteliğinde değildir ve Anayasa’ya uygunluk denetimi dışında tutulamaz. Olağanüstü hâl KHK kuralı niteliğinde olmayan 1. madde, olağan KHK kuralı niteliğinde sayılabilir. Ancak bu durumda da bu hüküm bir yetki yasasına dayanmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırılık oluşturur... Olağan KHK kuralı niteliğinde görülen 1. madde bir Yetki Yasası’na dayanmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir”[66] 

1990’daki Görüşümüzün ve Anayasa Mahkemesi İçtihadının Eleştirisi.- İlk önce şunu hatırlatalım ki, yukarıda açıkladığımız gibi[67], olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri ile düzenleme yapma yetkisi, yer ve süre bakımından sınırlıdır. Bu nedenle olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesiyle olağanüstü hâl bölgesi ve süresi dışında uygulanacak düzenlemeler getirilmesi Anayasamıza aykırı olur. Bu görüşümüzü bugün de savunuyoruz. Ancak bir olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesinin Anayasa aykırı olup olmadığı sorunu ile onun Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenip denetlenemeyeceği sorunu birbirinden farklı iki sorundur. Bir işlemin Anayasaya aykırı olması onun kendiliğinden sırf bu nedenle Anayasaya aykırı olduğu sonucunu doğurmaz. Bir işlemin Anayasaya aykırı olması ve aynı zamanda Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında kalması mümkündür. O hâlde burada tartışmamız gereken sorun, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasaya aykırı olup olmadığı sorunu değil, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesinin Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olup olmadığı sorunudur.

Bu ön saptamayı yaptıktan sonra, şimdi yukarıda 1990’da savunduğumuz ve Anayasa Mahkemesi tarafından benimsenmiş görüşlerimizin eleştirisini yapalım.

“Anayasa Mahkemesi Önündeki Metnin Resmî Gazetedeki Adıyla Bağlı Değildir; O, Metnin Hukukî Tavsifini Serbestçe Yapabilir” Görüşünün Eleştirisi.- Bu tartışmaya geçmeden önce küçük bir tespit yapalım: Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından 121’inci maddeye göre çıkarılan kanun hükmünde kararnameler, “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” adı altında yayımlanmamaktadır. Resmî Gazetede yayımlanan tüm olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” başlığını değil, sadece “kanun hükmünde kararname” başlığını taşımaktadır[68]. Bu nedenle, Anayasa Mahkemesinin denetleyeceği kararnamenin “Resmî Gazetede konulan adıyla bağlı olmadığı” yolundaki görüşümüz uygulamayla uyuşmamaktadır. Zira olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerine Resmî Gazetede zaten böyle bir isim konulmamaktadır.

1990 yılındaki makalemizde, Anayasa Mahkemesinin önüne getirilen metnin Resmî Gazetede konulan adıyla bağlı olmadığı, bu metnin hukukî tavsifini serbestçe yapabileceği, aynı şekilde, “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” adı altında yapılan düzenlemenin gerçekten de birer “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” olup olmadığını saptayabileceği, 148’inci maddedeki yasağın, ancak Anayasa Mahkemesinin bu incelemeyi yapmasından, söz konusu metnin bir “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” olduğunu saptadıktan sonra başlayacağı görüşü ileri sürülmüştür.

Bu görüş doğru bir görüştür. Ancak bu görüşün doğruluğu “sudan bir doğruluk”tur. Zira, her mahkeme, uygulayacağı veya denetleyeceği metnin maddî varlığını, mevsukiyetini ve nihayet türünü araştırabilir. Her mahkeme, önüne getirilen metnin mevcut olup olmadığını, mevcut ise o metnin gerçekten yetkili makamın elinden çıkan metin ile aynı olup olmadığını ve nihayet önündeki metnin ismiyle bağlı olmaksızın, o metnin türünü, bir kanun mu, tüzük mü, yönetmelik mi, olduğunu inceleyebilir. Anayasa Mahkemesi de önüne getirilen metnin adıyla bağlı olmaksızın metnin hangi tür bir hukukî işlem olduğunu araştırabilir. Hatta Anayasa Mahkemesi, o metin bakımından yetkili olup olmadığını tespit etmek için bu tür bir inceleme yapmak zorundadır da[69]. Ancak bunun, burada tartıştığımız sorunun çözümüne hiçbir katkısı yoktur. Çünkü sorun, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olup olmadığı sorunudur. Anayasa Mahkemesi böyle bir incelemeden sonra, söz konusu metnin olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi olduğunu tespit ederse, yine bu metnin Anayasaya uygunluğunun denetleyemeyecektir.

O hâlde asıl sorun, Anayasa Mahkemesinin önüne getirilen bir metnin gerçekten bir “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” olup olmadığını araştırıp araştıramayacağı sorunu değil, bu araştırmasını nasıl ve neye göre yapacağı sorunudur. Diğer bir ifadeyle, Anayasa Mahkemesi, önündeki metnin bir “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” olduğuna hangi ölçüte göre karar verecektir?.

Bu sorun benim yukarıda bahsettiğim makalemde ortaya konulmamış ve bu soruna hâliyle bir çözüm aranmamıştır. Aynı eksiklik Anayasa Mahkemesi kararında da bulunmaktadır.

Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnameleri Hangi Kritere Göre Tanımlanır?- Olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olup olmadığı sorunu karşısında yapılacak ilk şey, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin nasıl ve hangi ölçüte göre tanımlanacağı sorununu hâlletmektir.

Diğer kamu hukuku işlemlerinde olduğu gibi, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri de, biri maddî, diğeri şeklî (organik ) olmak üzere iki değişik kritere göre tanımlanabilir. Biz bu kriterler hakkında yukarıda giriş bölümünde[70] bilgi verdiğimiz için burada sadece şunları hatırlatalım: Maddî kritere göre, kamu hukuku işlemlerinin türü, işlemi yapan organa ve yapılış şekline bakılmaksızın, işlemin içeriğine bakılarak belirlenmektedir. Şeklî (organik) kritere göre ise işlemin türü, bu işlemin içeriğine bakılmaksızın, işlemi yapan organa ve yapılış şekline bakılarak tespit edilmektedir.

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri maddî kritere göre mi, yoksa şeklî kritere göre mi tanımlanır? Yani, bir işlemin gerçekten bir olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi olup olmadığı maddî kritere göre mi, şeklî kritere göre mi tespit edilir?

Bu sorunun pozitivist hukuk anlayışında tek bir cevabı vardır; o da “şeklî kriter”dir. Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri şeklî (organik) kritere göre tanımlanmalıdır. Yani bir işlemin gerçekten bir olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi olup olmadığı şeklî (organik) kritere göre tespit edilmelidir.

Maddî kriterin mi, şeklî kriterin mi doğru olduğu tartışmasına burada girmek istemiyoruz. Bizim kanımıza göre, maddî kriter değil, şeklî (organik) kriter doğrudur[71]. Türk pozitif hukukunda da geçerli olan kriter, maddî kriter değil, şeklî kriterdir[72]. O hâlde, Türk hukuk düzeninde, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini, maddî kritere göre değil, şeklî (organik) kritere göre tanımlamak zorundayız. Şeklî (organik) kritere göre ise, bu kararnameleri tanımlamak için, onların içeriğine değil, onları yapan organa ve onların yapılış şekillerine bakmak gerekir. Bu bakımdan ise, bir kararnamenin Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunca çıkarılmış olması onun olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi olarak nitelendirilmesi için yeterlidir. Gerçekten de tartışma konusu olan 424 ve 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerde maddelerden önce “... Kanun Hükmünde Kararnamenin kabulü, Anayasanın 121 inci maddesi ve 25/10/1983 tarihli ve 2935 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu’nca 30/10/1989 tarihinde kararlaştırılmıştır” denilmekte ve maddelerin sonunda da Cumhurbaşkanı Turgut Özal, Başbakan Y. Akbulut ve tek tek diğer bakanların imzaları yer almaktadır[73]. Şeklî (organik) kritere göre, 424 ve 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin bir olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi olduklarını söyleyebiliriz. Bir olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi olduklarına göre de, Anayasanın 148’inci maddesinin birinci fıkrası gereğince Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında kalırlar.

Oysa bizim yukarıdaki makalemizde ve keza Anayasa Mahkemesi kararlarında, söz konusu 424 ve 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin gerçekten de bir “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” olup olmadıkları, bu kararnamelerin içeriğine bakılarak, bu kararnamelerin falan hükmünün olağanüstü hâl bölgesi dışına taşıp taşmadığı araştırılarak yapılmaktadır. Diğer bir ifadeyle makalemizde ve Anayasa Mahkemesi kararlarında şeklî kriter değil, maddî kriter kullanılmaktadır. Yani, bir kararnamenin gerçekten de bir olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi olup olmadığı hususu maddî kritere göre belirlenmektedir. Oysa, yukarıda da açıkladığımız gibi, Türk pozitif hukukunda geçerli olan kriter, maddî kriter değil, şeklî kriterdir. O hâlde maddî kriterin kullanılması isabetsizdir.

Maddî kriter kullanılarak bir kararnamenin olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi olup olmadığını incelemek aslında, onun Anayasaya uygun olup olmadığını incelemek anlamına gelir. Yani maddî kriterin kullanılması kabul edilirse, zaten olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında bırakan Anayasanın 148’inci maddesinin bir anlamı kalmaz. Gerçekten de, Anayasa Mahkemesi yukarıda zikrettiğimiz K.1991/1 ve K.1991/20 sayılı Kararlarında, söz konusu kanun hükmünde kararnamelerin gerçekten bir olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi olup olmadıklarını araştırırken zaten, bu kararnamelerin esas bakımından Anayasaya uygunluk denetimini bilfiil yapmıştır. Anayasanın 148’inci maddesindeki denetim yasağı olmasaydı bile, Anayasa Mahkemesinin bu Kararnameler üzerinde daha başka bir esas denetimi yapması mümkün olmayacaktı. Anayasa Mahkemesi bu şekilde de zaten yapılması düşünülebilecek tüm denetimi yapmıştır. O hâlde, 148’inci maddedeki yasağın ne anlamının kaldığı sorusu haklı olarak ortaya çıkmaktadır.

“Dönüştürme (Convertion) Kuramı”.- Bir an kabul edelim ki, 1990’da savunduğumuz görüş doğrudur ve olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi olarak yayımlanan metin gerçekte bir “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi” değildir. O zaman kaçınılmaz olarak şu soru ortaya çıkıyor: Peki ama o zaman bu metin nedir? Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından konulan kanun hükmünde kararnamenin olağanüstü hâl bölgesi dışına taşan hükümleri ne olacaktır? Bu hükümler kendiliğinden yok mu olacaklardır? Makalemizde bu sorular açıkça sorulmamış, ancak, ortaya çıkan soruna satır arasında şöyle bir çözüm getirilmiştir:

“Bu koşullar olmadan, ‘Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu’nun çıkaracağı her KHK, bir ‘olağanüstü hâl KHK'si’ olamaz. Belki de olsa olsa ‘dönüştürme (convertion) kuramı’ uyarınca ‘olağan hâl KHK'si’ olur. ‘Olağan hâl KHK'leri’ ise Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbidir”[74].

Bu görüşümüz Anayasa Mahkemesi tarafından K.1991/20 sayılı Kararında “bu koşulu taşımayan KHK'ler olağanüstü hâl KHK'leri olarak kabul edilemezler. Bunlar olağan KHK sayılabilirler” diyerek benimsemiştir[75].

1990’da bazı unsurları bakımından Anayasaya aykırı olan bir olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesinin “olağan dönem kanun hükmünde kararnamesi” hâline dönüştüğünü iddia ediyorduk. Ancak her nedense, bu “dönüşme”nin nasıl olduğunu açıklamıyor, sadece bu dönüşmenin “‘dönüştürme (convertion) kuramı’ uyarınca” olduğunu söylüyorduk. Bu sihirli “dönüştürme kuramı” hakkında ise hiçbir açıklamada bulunmuyorduk. Bugün şunun apaçık belirtmek isteriz ki, aslında bir özel hukuk karamı olan “dönüştürme (tahvil, convertion) karamı”, kamu hukukunda genel kabul görmüş bir teori değildir. Kamu hukuku doktrininde istisnaen dile getirilmiş[76], ancak ne doktrinde, ne de içtihatlarda benimsenmiştir.

“Dönüştürme karamı”nın geçerli bir kuram olduğunu bir an kabul etsek bile, bu kuram olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerine dönüştürülmesinde uygulanamaz. Çünkü, “dönüştürme kuramı”nın uygulanabilmesi için, her şeyden önce, birbirine dönüştürülen işlemlerin aynı süjeden çıkmış olması gerekir. Olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri ile olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri, ne aynı organ tarafından yapılmakta, ne de aynı yetkiye dayanmaktadırlar. Yukarıda açıkladığımız gibi, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından, olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri ise Bakanlar Kurulu tarafından yapılmaktadır. “Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu” ile “Bakanlar Kurulu” birbirinden farklı iki organdır. Nasıl Bakanlar Kurulunun olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi çıkarması düşünülemezse, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun da olağan dönem kanun hükmünde kararnamesi çıkarması düşünülemez. Keza, olağan dönem ve olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin temelinde bulunan yetki de birbirinden tamamıyla farklıdır. Olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri bir yetki kanununa, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri ise doğrudan doğruya Anayasanın bir maddesine (m.121) dayanmaktadırlar.

Bugün bize öyle geliyor ki, bir “olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi”nin bir “olağan dönem kanun hükmünde kararnamesi”ni dönüşmesi mümkün değildir. Bunu bir “sihirli kutu”dan başka bir şey olmayan “dönüştürme kuramı” da başaramaz. Aslında 1990 yılında bu konuda “dönüştürme kuramı”nı ortaya atmamızın tek nedeni, yukarıdaki alıntının son cümlesinden de anlaşılacağı gibi, o günlerde, 424 ve 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi yolundaki arzumuzdur.

Ortada Gerçekten Bir “Olağan Dönem Kanun Hükmünde Kararnamesi” Olabilir mi?- Anayasa Mahkemesi tarafından benimsenen 1990’daki görüşümüze göre, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesi, olağan kanun hükmünde kararnameye dönüşmektedir. Olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesinin bir şeye dönüşüp dönüşmeyeceği kısmını bir yana bırakalım, sadece olağan kanun hükmünde kararname olup olamayacağına bakalım. 1990’daki görüşümüze ve Anayasa Mahkemesi kararına göre, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesinin dönüştüğü şey, bir “olağan kanun hükmünde kararname”dir. Kanımızca, bu iddianın kabul edilmesi mümkün değildir. Zira, bir kere, olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerini Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu değil, normal Bakanlar Kurulu çıkarır. Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun çıkardığı bir metin, olağan dönem kanun hükmünde kararnamesi olarak nitelendirilemez. İkinci olarak, olağan dönem kanun hükmünde kararnamesi çıkarmak için yukarıda gördüğümüz gibi, Bakanlar Kurulunun yetki kanununa ihtiyacı vardır. Yetki kanununa dayanmayan ve Bakanlar Kurulunun çıkarmamış olduğu bir metne nasıl olur da, olağan dönem “kanun hükmünde kararnamesi” denebilir?

Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnamesi Hakkında Yokluk Müeyyidesi Uygulanabilir mi?- Olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesinin bazı unsurları (konu, yer, süre) bakımından Anayasa aykırı olması, onun olağan dönem kanun hükmünde kararnamesi hâline dönüşmesini gerektirmez. Konu, yer, süre gibi bazı unsurları itibarıyla bir işlemin Anayasaya aykırı olması, kamu hukuku teorisinde onun sakatlığı sonucunu doğurur. Kamu hukukunda bir işlemin sakatlığının sonuçları ise yokluk ve iptaldir. İptal müeyyidesi burada Anayasanın 148’inci maddesi tarafından dışlanmıştır. Geriye yokluk müeyyidesi kalmaktadır. Yokluk müeyyidesi ise, bir idarî işlemin kurucu unsurlarının hiç mevcut bulunmaması veya fonksiyon gaspı, yetki gaspı ve ağır ve bariz yetki tecavüzü gibi çok ağır sakatlıklar için düşünülen bir müeyyidedir. 424 ve 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler, olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin kurucu unsurlarının hiç bulunmadığı birer kararname değildir. Bu kararnamelerin sadece bazı hükümlerinin olağanüstü hâl bölgesi ve süresi dışına taştığı iddia edilmektedir. Bu husus doğru olsa bile, bu sakatlığın fonksiyon gaspı, yetki gaspı veya ağır ve bariz yetki tecavüzü gibi çok ağır bir sakatlık olduğu da herhâlde iddia edilemez. Kaldı ki, böyle bir sakatlığın olduğunu varsaysak bile, Türk anayasa hukuku sisteminde yokluk yaptırımı uygulanamaz. Bir kere Anayasa Mahkemesinin “yokluk” kararı vermeye yetkisi yoktur. Diğer yandan, kanunların ve kanun hükmünde kararnamelerin geçerliliği konusunda münhasıran karar vermeye yetkili bir Anayasa Mahkemesinin bulunduğu bir sistemde, bu Mahkeme dışında kalan diğer mahkemeler de yokluk saptaması yapamaz. O hâlde, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri ne iptal yaptırımına, ne de yokluk yaptırımına konu olabilirler.

İlk İnceleme: İptal İsteminin Yetkisizlik Nedeniyle Reddi.- Son olarak şunu belirtmek isteriz ki, Anayasa Mahkemesinde dava açmaya yetkili kişi ve makamlar, usûlüne uygun bir dilekçe vererek, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesinde dava açması mümkündür. Bunu anayasal sistemimizde engelleyecek bir hüküm yoktur. Kaldı ki, bir hukuk devletinde, kişilerin mahkemelere dilekçe vermesini engelleyecek bir hükmün bulunması da düşünülemez. Anayasa Mahkemesi böyle başvurulara karşı ne yapmalıdır? Cevap çok basit: Anayasa Mahkemesi olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin iptali istemiyle yapılan başvurular hakkında sadece ilk inceleme yapmalı ve ilk inceleme neticesinde “iptal isteminin yetkisizlik nedeniyle reddine” karar vermelidir.

Zira, 10 Kasım 1983 tarih ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usûlleri Hakkında Kanunun 45’inci maddesine göre, iptal istemini içeren dilekçe, Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkisine girmeyen bir konuda ise, reddolunur. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün[77] 8’inci maddesine göre ise, bir dilekçenin “Anayasa Mahkemesinin görevine giren bir konu ile ilgili olup olmadığı” hususu, işin esasına girmeden önce ilk incelemede araştırılacak konulardan birisidir.

Buna göre, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan bir kanun hükmünde kararname hakkında iptal istemiyle Anayasa Mahkemesine bir dilekçesi verilmiş ise, Anayasa Mahkemesi bu dilekçeyi, işin esasına geçmeksizin, ilk inceleme safhasında reddetmek zorundadır. Anayasa Mahkemesi böyle bir dilekçe durumunda işin esasını inceleyemez. Anayasa Mahkemesinin bunu yapması, başta İçtüzüğünün 8’inci maddesine, sonra 10 Kasım 1983 tarih ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usûlleri Hakkında Kanunun 45’inci maddesine ve nihayette de Anayasanın 148’inci maddesine aykırı olur.

Oysa yukarıda incelediğimiz 10 Ocak 1991 tarihli ve K.1991/1 sayılı Kararında, Anayasa Mahkemesi, Kararın “III. İLK İNCELEME” başlıklı kısmında ret kararı vermeyerek, 5’e karşı 6 oy çokluğuyla “işin esasının incelenmesine” karar vermiştir[78]. Bundan sonra kararın “IV. ESASIN İNCELENMESİ” başlıklı kısmında ise, işin esasını incelemiştir[79]. Bu “IV” nolu başlık altında, 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1, 2 ve 3’üncü maddelerinin Anayasa aykırı olduğu gerekçesiyle İPTALİNE[80], 4 ve 5’inci maddelerine ilişkin olarak ise “iptal isteminin yetkisizlik nedeniyle REDDİNE”[81] karar vermiştir[82]. Davanın esasını incelediği yerde, Anayasa Mahkemesinin nasıl olup da, “iptal isteminin yetkisizlik nedeniyle REDDİNE” karar verilebildiğini anlamak mümkün değildir. Anayasa Mahkemesi aynı şeyi 3 Temmuz 1991 tarihli ve K.1991/20 sayılı Kararında da yapmıştır[83].

1982 Anayasasının, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usûlleri Hakkında Kanunun, Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün çok açık bir şekilde yasaklamasına rağmen, Anayasa Mahkemesi olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri hakkında “esas incelemesi” yapmaya teşebbüs edebilmiş ve verdiği kararlarda bu işi yaptığı bölüme de “IV. ESASIN İNCELENMESİ” başlığını atmaya cüret edebilmiştir. Anayasa Mahkemesi yaptığı işin vahametinin birazcık farkında olsaydı, hiç olmazsa, “esas incelemesi” yaptığı bu bölüme başlık olarak “III. İLK İNCELEME” başlığını atmayı akıl edebilirdi.


 

[1].   Resmî Gazete, 10 Nisan 1990, Sayı 20488.

[2].   Resmî Gazete, 13 Nisan 1990, Sayı 20491 (Mükerrer)

[3].   Çetin Özek, “‘Yumuşatma’ Değil, ‘Aldatmaca’”, Cumhuriyet, 21 Nisan 1990, s.2.

[4].   Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.98.

[5].   Özbudun, op. cit., s.212.

[6].   “Sebep” unsuru için bkz. Günday, op. cit., s.119-120; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.II, s.472-473.

[7].   Bkz. supra, s.178-179.

[8].   Resmî Gazete, 10 Mayıs 1990, Sayı 20514.

[9].   Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.98.

[10]. Bu başlık altındaki açıklamalarımızı 1990 yılında yayınlanan şu makalemizden aynen alıyoruz: Kemal Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi ve Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnamelerinin Hukukî Rejimi”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl 47, Ağustos 1990, Sayı 4, s.571-580.

[11]. İtalikler bize ait.

[12]. Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi...”, op. cit., s.564-565.

[13]. Ibid., s.565.

[14]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.95.

[15]. Ibid., s. 96-97.

[16]. Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi... ”, op. cit., s.571-573.

[17]. Anayasa Mahkemesi de 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında bu paragrafımızı sadece bir iki kelimesini değiştirerek olduğu gibi kullanmıştır:

“Anayasa’nın 15’inci maddesinin birinci fıkrasına göre, olağanüstü yönetimlerde temel hak ve özgürlüklerin kullanılmasının durdurulması veya bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı önlemler alınabilmesi, bunların milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklere aykırı olmaması koşulu ile olanaklıdır. Milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklerin içine öncelikle milletlerarası hukukun genel ilkeleri, sonra da Devletin taraf olduğu sözleşmelerden doğan yükümlülükler girdiği kabul edilmektedir. Şu durumda olağanüstü yönetimlerde kişi hak ve özgürlüklerine getirilebilecek sınırlandırmaların önce milletlerarası hukukun genel ilkelerine, sonra da Türkiye Cumhuriyeti’nin taraf olduğu sözleşmelere aykırı olmaması gerekir” (Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.96).

[18]. “İnsan Haklarını ve Ana Hürriyetleri Korumaya Dair Sözleşme”, 4 Kasım 1950’de Roma’da imza edilmiş ve 10 Mart 1954 Tarih ve 6366 sayılı Kanun ile onaylanmıştır (Resmî Gazete, 19 Mart 1954). Sözleşmenin metni 1 Kasım 1998 tarihinde yürürlüğe giren 11 nolu Protokol ile yeniden düzenlenmiştir (Resmî Gazete, 20 Haziran 1997, Sayı 23025).

[19]. Sözleşmenin resmî çevirisinden alıntı yapılmıştır. Bkz. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, Ankara, TODAİE Yayınları, 1981.

[20]. Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi... ”, op. cit., s.571-573.

[21]. Anayasa Mahkemesi şöyle demiştir: “Görüldüğü gibi, Anayasanın 15’inci maddesi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 15’inci maddesinin hemen hemen bir yinelemesidir. Bu nedenle, olağanüstü yönetime ilişkin bir düzenleme ile hak ve özgürlüklere getirilen bir sınırlandırma Anayasa’nın 15. maddesine uygun görüldüğünde Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne de uygun olacağı kuşkusuzdur” (Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.97).

[22]. Bu başlık altındaki açıklamalarımız esas itibarıyla 1990 yılında yayınlanan şu makalemizden alınmıştır: Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi... ”, op. cit., s.573-577.

[23]. Özbudun, op. cit., s.81. İtalikler bize ait.

[24].           Anayasa Mahkemesi, 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında bu paragrafta dile getirdiğimiz görüşü de izlemiştir. Bkz. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.97.

[25]. Fazıl Sağlam, Temel Hak ve Özgürlüklerin Sınırlanması ve Özü, Ankara, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, 1982, s.114.

[26]. Ibid., s.115.

[27]. Ibid., s.116.

[28]. Bu başlık altındaki açıklamalarımızı şu makalemizden aynen alıyoruz: Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi... ”, op. cit., s.577-579.

[29]. Ibid.

[30]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.97-98.

[31]. Ibid., s.99-100.

[32]. Günday, op. cit., s.124.

[33]. Örneğin bkz. Günday, op. cit., s.125; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.II, s.490.

[34]. Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.490.

[35]. Günday, op. cit., s.124.

[36]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.99-100.

[37]. Turgut Tan ve Şerafettin Turan’ın Önergeleri, in Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt 21, Birleşim 151, Oturum 22, s.773, 793’den nakleden Burhan Kuzu, Olağanüstü Hâl Kavramı ve Türk Anayasa Hukukunda Olağanüstü hâl Rejimi, İstanbul, Kazancı Yayınları, 1993, s.248.

[38]. Kuzu, Olağanüstü Hâl Kavramı..., op. cit., s.247-248.

[39]. Ibid.

[40]. Gözler, Hukuka Giriş, op. cit., s.227.

[41]. Resmî Gazete, 10 Mayıs 1990, Sayı 20514.

[42]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.101.

[43]. Ibid., s.100.

[44]. Anayasa Mahkemesinin 3 Temmuz 1991 Tarih ve E.1991/6, K.1991/20 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.402-405, 410-411.

[45]. Ibid., s.398, 402-405, 410-411.

[46]. Bu arada belirtelim ki, 1990 yılında yayınladığımız ve Anayasa Mahkemesinin 1991/1 ve K.1991/20 sayılı Kararlarında izlendiği anlaşılan yukarıda zikrettiğimiz makalemizde, 424 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1’inci maddesinin a fıkrasında yer alan aynı hükmün Anayasaya aykırı olduğu görüşünü savunmuş idik (Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi... ”, op. cit., s.588). Yukarıda belirttiğimiz gibi, bugün de olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin ratione loci sınırlı olduğunu düşünüyoruz. Ancak söz konusu somut olayda, bu hükmün yer unsuru itibarıyla Anayasaya aykırı olduğunu görüşünden vazgeçmiş bulunuyoruz.

[47]. Servet Tüzün, İhsan Pekel, Erol Cansel, Yavuz Nazaroğlu ve Haşim Kılıç’ın Karşı Oy Yazıları, in Anayasa Mahkemesinin 3 Temmuz 1991 Tarih ve E.1990/6, K.1990/20 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.420.

[48]. Resmî Gazete, 10 Nisan 1990, Sayı 20488.

[49]. Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi...”, op. cit., s.587.               

[50]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.105.

[51]. Bu eleştirilerin bir özeti için bkz. Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi...”, op. cit., s.584-586.

[52]. Anayasa normları arasında hiyerarşi sorunu için bkz. Kemal Gözler, Anayasa Normlarının Geçerliliği Sorunu, Bursa, Ekin Kitabevi, 1999, s.153-178.

[53]. Birinci Dünya Savaşı sırasında Amerika Birleşik Devletleri Başkanı Lincoln “Habeas Corpus Act”a aykırı işlemler yaparken kendini bu sözlerle savunmuştur (Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.320).

[54]. 1907’de Rusya’da Çarlık Hükümeti Başkanı Stolypin olağanüstü mahkemeler kurulmasını eleştiren muhalefete bu cevabı vermiştir (Kuzu, Kanun Hükmünde Kararnameler, op. cit., s.68).

[55]. 424 sayılı Kanun Hükmünde Kararname daha sonra 15 Aralık 1990 tarih ve 430 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış, ama tartışmalı hükümleri 430 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tekrar alınmıştır.

[56]. Resmî Gazete, 10 Mayıs 1990, Sayı 20514.

[57]. Resmî Gazete, 10 Mayıs 1990, Sayı 20514.

[58]. Yıl 47, Ağustos 1990, Sayı 4, s.561-590.

[59]. Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi...”, op. cit., s.586.

[60]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.102. Aynı gerekçe Anayasa Mahkemesinin 3 Temmuz 1991 Tarih ve E.1990/6, K.1990/20 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.400’de de yer almıştır.

[61]. Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi”, op. cit., s.586-587.

[62]. Ibid., s.588.

[63]. Anayasa Mahkemesinin 3 Temmuz 1991 Tarih ve E.1991/6, K.1991/20 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.403-404.

[64]. Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi...”, op. cit., s.588.

[65]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.105.

[66]. Ibid., s.106.

[67]. Bkz. supra, s.178-179.

[68]. Örneğin bkz. 259 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Resmî Gazete, 14 Ağustos 1986, Sayı 19195 (Mükerrer); 387 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Resmî Gazete, 6 Kasım 1989, Sayı 20334; 413 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Resmî Gazete, 10 Nisan 1990, Sayı 20488; 421 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Resmî Gazete, 13 Nisan 1990, Sayı 20491 (Mükerrer); 424 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Resmî Gazete, 10 Mayıs 1990, Sayı 20514.

[69]. Ancak bu tür incelemeler biraz aşağıda göreceğimiz gibi, davanın “ilk inceleme” aşamasında yapılır. Bu aşamada incelenen işlem, Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkisi dışında kalıyorsa, Anayasa Mahkemesi işini esasına geçmeden “başvurunun yetkisizlik nedeniyle reddine” karar verir.

[70]. Bkz. supra, s.9-10.

[71]. Genel olarak maddî kriterin başlıca yetersizlikleri şunlardır: İdarenin tüzük, yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerini, maddî nitelikleri bakımından yasama işlemlerinden ayırmaya imkân yoktur. Bunlar da tıpkı yasama işlemleri gibi, yani kanunlar gibi, genel, soyut, sürekli, objektif, kişilik-dışı işlemlerdir. İdarenin düzenleyici işlemleri de kural-işlem niteliğindedir. Bu nedenle maddî kriter yürütmenin işlemlerini, yasamanın işlemlerinden ayırmaya imkân vermez. Diğer yandan yasama organının da bireysel nitelikte işlemleri vardır. Örneğin mahkemelerce verilen ölüm cezalarının yerine getirilmesine kararı (Anayasa, m.87), yasama dokunulmazlığının kaldırılması kararı (m.83), Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeliğinin düşmesi kararı, genel, soyut objektif kişilik-dışı nitelikte değil, tam tersine somut ve bireysel niteliktedir. Nihayet tek kişi için çıkarılmış kanunlara da rastlanmaktadır.

[72]. 1982 Anayasasına göre kamu hukuku işlemleri maddî kritere göre tanımlanamaz. Zira, Anayasada yasama işlemlerinin daima genel, soyut, objektif, kişilik dışı olacağına ilişkin bir hüküm yoktur. Uygulamada da Türkiye Büyük Millet Meclisinin bir kişiye ilişkin kanun çıkardığına rastlanmaktadır. Diğer yandan, 1982 Anayasasına göre, yürütmenin işlemleri de maddî kritere göre tanımlanamaz. Zira 1982 Anayasası yürütme organına tüzük, yönetmelik gibi düzenleyici işlemler yapma yetkisi vermiştir.

O hâlde, Türk pozitif hukuk düzeninde yasama ve yürütme işlemleri maddî kritere göre tanımlanamaz ve bu işlemler birbirinden maddî kriterle ayrılamaz. 1982 Anayasasının yasama ve yürütme organının işlemlerinin şeklî ve organik kritere uygun olarak düzenlediğini gözlemleyebiliriz. Buna göre, Türk hukukunda kamu hukuku işlemleri, onları yapan organlara ve onların yapılış biçimlerine göre tanımlanır. İşlemlerin içeriklerinin tanımlarında bir rolü yoktur.

[73]. Resmî Gazete, 10 Mayıs 1990, Sayı 20514.

[74]. Gözler, “Olağanüstü Hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi...”, op. cit., s.586-587. Anayasa Mahkemesi bu görüşümüzü K.1991/20 sayılı Kararında “bu koşulu taşımayan KHK'ler olağanüstü hâl KHK'leri olarak kabul edilemezler. Bunlar olağan KHK sayılabilirler” diyerek benimsemiştir (Anayasa Mahkemesinin 3 Temmuz 1991 Tarih ve E.1991/6, K.1991/20 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.403-404).

[75]. Anayasa Mahkemesinin 3 Temmuz 1991 Tarih ve E.1991/6, K.1991/20 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.403-404.

[76]. Örneğin Sıddık Sami Onar’a göre, tüzüğün Danıştay incelemesinden geçirilmesi “unsurunun yokluğu veya sakatlığı nizamnamenin yokluğunu intaç etmez, mahiyetini değiştirerek onun diğer neviden bir idarî kaide-tasarruf inkılâp etmesini intaç eder”. Yazar, “burada... (convertion) teorisinin tatbik edilebileceğini” zannetmektedir (Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumî Esasları, İstanbul, Hak Kitabevi, 1966, Cilt I, s.383.

[77]. Resmî Gazete, 3.12.1986, Sayı 19300.

[78]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 Tarih ve E.1990/25, K.1991/1 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.92.

[79]. Ibid., s. 92-108.

[80]. Ibid., s.105-107.

[81]. Ibid., s.107-108.

[82]. Ibid., s.99.

[83]. Anayasa Mahkemesinin 3 Temmuz 1991 Tarih ve E.1991/6, K.1991/20 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.390-414.

İkinci Bölüm
Olağanüstü hâl ve SıkıyönetiM kanun hükmünde kararnamelerinin onaylanması

 

 

 

Anayasamızın 121’inci maddesinin 3’üncü fıkrasına göre, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameler, “Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur; bunların Meclisce onaylanmasına ilişkin süre ve usûl İçtüzükte belirlenir”.

1. İçtüzük, m.128: Otuz Günlük Görüşme Süresi

Olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonlarında ve Genel Kurulunda “öncelikle ve ivedilikle” görüşüleceği Anayasada açıkça belirtilmişken (m.91/8), olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri için böyle bir koşul öngörülmemiş, bunun yerine bu kararnamelerin “Meclisçe onaylanmasına ilişkin süre ve usûl İçtüzükte belirlenir” (m.121/3, 122/3) denmiştir. Anayasanın bu hükmüne rağmen Türkiye Büyük Millet Meclisi düzenlemeyi ancak 16 Mayıs 1996 tarih ve 424 sayılı Kararla Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 128’inci maddesi nde yapmıştır. Bu maddeye göre,

                   “Anayasanın 121 ve 122’nci maddeleri gereğince çıkarılan ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kanun hükmünde kararnameler, Anayasanın ve İçtüzüğün kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülmesi için koyduğu kurallara göre ancak, komisyonlarda ve Genel Kurulda diğer kanun hükmünde kararnamelerle, kanun tasarı ve tekliflerinden önce ivedilikle en geç otuz gün içinde görüşülür ve karara bağlanır.

                   Komisyonlarda en geç yirmi gün içinde görüşmeleri tamamlanmayan kanun hükmünde kararnameler Meclis Başkanlığınca doğrudan doğruya Genel Kurul gündemine alınır”.

2. Kanun Hükmünde Kararname Otuz Gün İçinde
Görüşülmezse Ne Olur?

Şüphesiz bu İçtüzük  hükmüne rağmen, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından otuz gün içinde görüşülmeleri tamamlanmayabilir. Hatta Türkiye Büyük Millet Meclisi, kendisine sunulan olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini görüşmeden yıllarca bekletebilir. Bu durumda ne olur?

Doktrinde otuz gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görüşülmeyen kanun hükmünde kararnamelerin kendiliğinden kabul veya reddedilmiş sayılacakları yolunda fikirler ileri sürülmüştür[1].

a) Görüşümüz

Kanımızca, otuz gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görüşülmeyen kanun hükmünde kararnamelerin kendiliğinden kabul veya reddedilmiş sayılacakları yolundaki görüşlere katılmaya imkan yoktur. Türkiye Büyük Millet Meclisi kendisine onay için sunulan kanun hükmünde kararnameyi otuz gün içinde görüşmezse bir şey olmaz. Mecliste görüşülmeyi bekleyen olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri, bir kanun hükmünde kararname olarak, olağanüstü hâl süresince yürürlükte kalırlar ve bütün hüküm ve sonuçlarını doğururlar. Zira, Burhan Kuzu ’nun belirttiği gibi,

“Parlâmentonun ret, kabul ve değiştirerek kabul kararlarını mutlaka açıkça bildirmesi gerekir... Belli bir zamanın geçmesiyle Meclisin tasdikine sunulmuş olan KHK'lerin otomatikman kabul veya reddedilmiş olacaklarını ileri sürmek isabetli olmaz. Parlâmento susmak suretiyle veya zımnen bu konuda bir karar vermiş sayılamaz. Tasdik işlemi bilfiil gerçekleşmedikçe, KHK'ler idarî işlem olarak kalırlar”[2]

Biz de Burhan Kuzu  gibi düşünüyoruz. Türkiye Büyük Millet Meclisinin susmasına hiçbir anlam atfedilemez. Türkiye Büyük Millet Meclisi belli bir konudaki iradesini açıkça belirtmelidir. Açıkça belirtmedikçe, iradesini zımnen belli bir yönde belirttiği varsayılamaz. Çünkü, hukukta kural olarak, susan veya hareketsiz kalan bir süjeye bir irade atfetmek, onun susma veya hareketsiz kalma ile de bir hukukî işlem yaptığını kabul etmek, kanunun öngördüğü istisnalar dışında, mümkün değildir.

İdare hukukunda mevcut olan “zımnî ret” kurumu da burada geçersizdir. Çünkü, bu “zımnî ret” kurumu yukarıdaki kuralın kanunla öngörülmüş bir istisnası durumundadır. Bu istisna, 6 Ocak 1982 tarih ve 2577 sayılı İdarî Yargılama Usûl Kanununun “idarî makamların sükûtu” başlıklı 10’uncu maddesinde öngörülmüştür. Eğer idare hukukunda, idarî makamların 60 gün boyunca susması, “ret kararı” anlamına geliyorsa, bu, İdarî Yargılama Usûl Kanununun “ilgililer haklarında idarî davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idarî makamlara başvurabilirler. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır” diyen 10’uncu maddesi nedeniyledir. Kanunda idarî makamlar için getirilmiş bir hükmün hâliyle Türkiye Büyük Millet Meclisi için uygulanması ihtimal dışıdır.

b) Erdoğan Teziç’in Görüşü

Otuz gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görüşülmeyen kanun hükmünde kararnamelerin kendiliğinden reddedilmiş sayılacakları görüşünde, Erdoğan Teziç , daha da ileriye gitmekte, bu kararnamelerin kendiliklerinden yürürlükten kalkacaklarını savunmaktadır. Profesör Teziç’e göre,

“olağanüstü dönemde çıkarılan KHK'ler Meclise sunulmalarından başlayarak otuz gün içinde karara bağlanmamışlarsa kendiliklerinden yürürlükten kalkacakları sonucuna varmak gerekiyor. Aksi hâlde içtüzükteki görüşme ve karara varma ile ilgili sürelerin bir anlamı olmayacaktır. İçtüzükte öngörülen otuz günlük sürenin tamamlanması ve bir karara ulaşılamaması hâlinde, olağanüstü hâl KHK'leri artık hukukî sonuçlar doğuramayacakları için ortadan kaldırılmaları konusunda ayrıca bir işlem yapılmasına da gerek yoktur”[3].

Eleştiri.- Erdoğan Teziç’in görüşü yanlıştır. Mecliste otuz gün içinde görüşülmeyen olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi nasıl kendiliğinden yürürlükten kalkacaktır? Yazar bu soruya sadece “aksi hâlde içtüzükteki görüşme ve karara varma ile ilgili sürelerin bir anlamı olmayacaktır”[4] diyerek cevap veriyor. Yani Teziç, otuz gün içinde görüşülmeyen kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalkacağı sonucuna, Meclis İçtüzüğünün bir hükmüne (m.128) dayanarak varmaktadır. İçtüzüğün bu hükmünün (m.128) Teziç’in anladığı anlamda yorumlanabileceği çok kuşkuludur. Zira, bir kere İçtüzüğün bu maddesinde otuz günlük süreye uyulmamasının ne gibi bir sonucu olduğu hiçbir şekilde belirtilmemektedir.

Zaten Türkiye Büyük Millet Meclisinin iç yapısını ve çalışmalarını düzenleyen ve hukukî niteliği itibarıyla bir parlâmento kararı olan İçtüzüğün, Meclisin içyapısı ve çalışmalarıyla alâkasız bir hüküm getirmesi, yani kanun hükmünde kararnamelerin geçersizliğini doğuracak bir müeyyide koyması tasavvur edilemez. İçtüzüğün böyle bir müeyyide koyduğu bir an kabul edilse bile, bu hükme dayanılarak olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin yürürlükten kalktığı yolunda bir sonuca yine ulaşılamaz. Çünkü, bu kararnameler geçerliliklerini Anayasanın 121 ve 122’nci maddelerinden almaktadır. Hukukî gücü itibarıyla Anayasanın altında yer alan İçtüzüğün bir hükmüne dayanarak, Anayasanın bir hükmünün geçersiz hâle geldiğini iddia edebilmek için normlar hiyerarşinden habersiz olmak gerekir.

Diğer yandan, otuz gün içinde görüşülmeyen olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin kendiliğinden yürürlükten kalkacağı görüşünü, “aksi hâlde içtüzükteki görüşme ve karara varma ile ilgili sürelerin bir anlamı olmayacaktır”[5] diyerek savunduğuna bakarak, Teziç’in müeyyideyi, belirli bir davranışı emreden normun zorunlu bir sonucu olarak algıladığını söyleyebiliriz. Yani yazara göre, bir davranışı emreden norm varsa, bu normun kaçınılmaz olarak müeyyidesi da vardır. Oysa hukukun genel teorisi bize müeyyidesiz hukuk normlarının olabileceğini göstermektedir[6]. Örneğin anayasalar önemli ölçüde müeyyidesiz normlardan oluşur. Davranış kuralı ve müeyyide birbiriyle ilgili, ama birbirinden farklı şeylerdir. Belki müeyyideden davranış kuralı çıkarılabilir; ama davranış kuralından müeyyide istihraç edilemez. Davranış kuralının nasıl geçerli bir norm tarafından emredilmesi gerekiyorsa, bu davranış kuralının müeyyidesinin de ya bizzat davranış kuralını koyan norm tarafından veya bir başka norm tarafından öngörülmesi gerekir[7]. Otuz gün içinde görüşülmeyen kanun hükmünde kararnamenin yürürlükten kalkacağını öngören bir norm olmadıkça, otuz günlük görüşme süresinden, Teziç’in düşündüğü şekilde bir müeyyide çıkarmak mümkün değildir.

Erdoğan Teziç  ayrıca otuz gün içinde görüşülmemiş olan kanun hükmünde kararnamelerin “artık hukukî sonuçlar doğuramayacakları” ve bu nedenle de “ortadan kaldırılmaları konusunda ayrıca bir işlem yapılmasına da gerek” olmadığını savunmaktadır”[8]. Usûlüne göre yürürlüğe konulmuş, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddedilmemiş veya bir başka kanunla ya da bir kanun hükmünde kararname ile yürürlükten kaldırılmamış ve keza Anayasa Mahkemesi kararıyla da iptal edilmemiş olan bir kanun hükmünde kararname, nasıl olacak da, hukukî sonuçlarını doğuramayacaktır? Hele böyle bir kararname gerçekten sakatsa, nasıl olacak da, “ortadan kaldırılmaları konusunda ayrıca bir işlem yapılmasına da gerek” olmayacaktır? Kanımızca, tüm bu sorulara cevap vermek mümkün değildir.

c) Necmi Yüzbaşıoğlu’nun Görüşü

Otuz gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görüşülmeyen kanun hükmünde kararnamelerin kendiliğinden reddedilmiş sayılacakları görüşünü Necmi Yüzbaşıoğlu da savunmaktadır. Profesör Yüzbaşıoğlu, daha da ileriye gitmekte, bu kararnamelerin kendiliklerinden yürürlükten kalkacaklarını, yokluk ile malûl olacaklarını ve yokluklarının da her mahkeme tarafından saptanabileceğini iddia ediyor. Necmi Yüzbaşıoğ-lu’na göre,

“sunulmalarından itibaren otuz gün içinde Meclis’ce görüşülmeyen KHK'ler otuz gün sonunda, tıpkı Meclise sunulmayan KHK'ler gibi ‘kendiliğinden yürürlükten kalkarlar’. Başka bir ifadeyle, otuz gün sonunda bu KHK'ler ‘yok’ sayılırlar ve yetkililerce uygulanmamaları gerekir. Uygulanmaları hâlinde, yoklukla malül bütün işlemlerde olduğu gibi, olağanüstü KHK'lerin ‘yokluğu’ ilgililerin başvurusu üzerine, herhangi bir mahkemede ‘tespit’ ettirilebilir”[9].

Eleştiri.- Necmi Yüzbaşıoğlu’nun görüşü yanlıştır. Mecliste otuz gün içinde görüşülmeyen kanun hükmünde kararname nasıl olacak da kendiliğinden yürürlükten kalkacaktır? Yazar, “tıpkı Meclise sunulmayan KHK'ler gibi ‘kendiliğinden yürürlükten kalkarlar’” diyor[10]. Yani yazar, Anayasanın kanun hükmünde kararnamelerin Meclise sunulmasını düzenleyen bir hükmünü, Anayasada hakkında hüküm bulunmayan kanun hükmünde kararnamelerin Mecliste görüşülmesi sorununa uygulamaktadır. Profesör Yüzbaşıoğlu’nun burada “kıyas” yaptığını söyleyebiliriz. Zira Yüzbaşıoğlu, Anayasada belirli bir durum için konulmuş bir hükmü, hakkında hüküm bulunmayan bir başka duruma uygulamaktadır. Ne var ki, burada kıyas yapılamaz. Çünkü, iki durum (olay, olgu) arasında kıyas yapılabilmesinin ön koşulu, bu iki durum (olay, olgu) arasında varlık nedenleri ve hukukî değerleri bakımından benzerlik olmasıdır[11]. Oysa, bir kanun hükmünde kararnamenin Meclise sunulmasıyla, Mecliste görüşülmesi arasında benzerlik yoktur. Kanun hükmünde kararnameyi Meclise sunan organ Bakanlar Kuruludur. Kanun hükmünde kararnameyi görüşecek organ ise Türkiye Büyük Millet Meclisidir. Anayasa Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kanun hükmünde kararnamelerin yürürlükten kalkacağını öngörürken, Bakanlar Kurulunun bir yükümlülüğünü müeyyidelendirmektedir. Bakanlar Kurulunun yükümlülüğü için öngörülmüş bir müeyyidenin Türkiye Büyük Millet Meclisine kıyas yoluyla uygulanabilmesi mümkün değildir.

Hele Necmi Yüzbaşıoğlu’nun otuz gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görüşülmeyen kanun hükmünde kararnamelerin otuz gün sonunda “yok” sayılacağı yolundaki görüşünü[12] anlamak hepten mümkün değildir. Nasıl olacak da, kanun hükmünde kararname “yok” sayılacaktır? “Yokluk” müeyyidesinin anayasa hukuku alanında uygulanması tasavvur edilemez. Bir an tasavvur edilse bile, “yokluk” müeyyidesi, bir işlemin kanunun öngördüğü “kurucu unsurları” hiç taşımaması hâlinde veya “fonksiyon gaspı”, “yetki gaspı”, veya “ağır ve bariz yetki tecavüzü” durumlarında başvurulan bir müeyyidedir[13]. Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından otuz gün içinde görüşülmesi tamamlanmamış bir kanun hükmünde kararnamenin Anayasanın öngördüğü “kurucu unsurları” taşımadığını söylemek her hâlde mümkün değildir. Burada “fonksiyon gaspı” veya “yetki gaspı” da yoktur. Çünkü kanun hükmünde kararnameyi otuz gün içinde görüşmesi gereken ve görüşmeyen de yine Türkiye Büyük Millet Meclisidir. Keza, burada “ağır ve bariz yetki tecavüzü” de yoktur. Zira, tüm diğer unsurlarıyla Anayasaya uygun olan kanun hükmünde kararnamenin, sırf Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından otuz gün içinde görüşülmedi diye, “ağır ve bariz” bir sakatlık ile malûl olduğunu iddia etmek mümkün değildir.

Dahası Necmi Yüzbaşıoğlu’nun otuz gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görüşülmeyen ve kendisine göre “yok” sayılan kanun hükmünde kararnamelerin “yokluğu”nun ilgililerin başvurusu üzerine, herhangi bir mahkemede “tespit” ettirilebileceği[14] yolundaki iddiası, kanunların geçerliliği konusunda karar vermek için kurulmuş bir Anayasa Mahkemesinin olduğu bir sistemde savunulabilir bir iddia değildir. Bizim sistemimizde kanunların ve kanun hükmünde kararnamelerin geçerliliği konusunda münhasıran karar vermeye yetkili olan makam Anayasa Mahkemesidir. Anayasa Mahkemesinin dışında hiçbir mahkeme, bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin geçerliliği konusunda karar vermeye yetkili değildir.

Nihayet Necmi Yüzbaşıoğlu, otuz gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görüşülmeyen ve kendisine göre yok sayılan kanun hükmünde kararnamelerin “yetkililerce uygulanmamaları” gerektiğini[15] savunmaktadır. Başka hukuk sistemlerinde olduğu gibi, Türk hukuk sisteminde de kanunlar ve kanun hükmünde kararnameler, uyulması ve uygulanması “mecburî” metinlerdir. Yürürlükte olan bir kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini yetkililerin uygulamamaları hukuka aykırıdır. Yetkililerin böyle davranışları muhtemelen ceza hukuku bakımından suç teşkil edebilecektir.

3. Yayımlandıkları Gün Meclisinin Onayına Sunulmayan Kanun Hükmünde Kararnameler Ne Olur?

Anayasanın 91’inci maddesinin son fıkrasında olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri için Resmî Gazetede “yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulmayan kararnamelerin bu tarihte... yürürlükten kalkacakları” öngörülmüş olmasına rağmen, Anayasanın 121 ve 122’nci maddelerinde Resmî Gazete yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulmayan olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin ne olacağı belirtilmemiştir. Bu kısmın başında gösterdiğimiz gibi[16], Anayasanın 91’inci maddesi ile 121 (f.3) ve 122 (f.2-3)’nci maddeleri arasında “genel hüküm - özel hüküm” ilişkisi vardır. Buna göre, 121 (f.3) ve 122 (f.2-3)’nci maddelerde özel hüküm olmayan konularda genel hüküm olan 91’inci madde uygulanır. O hâlde, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulmazlarsa, aynı gün yürürlükten kalkarlar.

4. Görüşme Sırası

Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun birden fazla olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi çıkarması durumunda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, bunları hangi sıraya göre görüşecektir? Diğer bir ifadeyle, Türkiye Büyük Millet Meclisi görüşmeye istediği kanun hükmünde kararnameden başlayabilir mi?

Hatırlanacağı üzere olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin olarak sorunu yukarıda birinci kısımda tartışmıştık[17]. Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri için de olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri için vardığımız sonucu burada tekrarlayabiliriz: Türkiye Büyük Millet Meclisi istediği olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesinden görüşmeye başlayabilir.

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi konusuna, olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi usûlünü düzenlemeyen Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 90’ıncı maddesi[18], İçtüzüğün 128’inci maddesinde özel hüküm olmadıkça uygulanabilir. Zira kanımızca, nasıl Anayasanın 91’inci maddesi ile 121 ve 122’nci maddeleri arasında “genel hüküm-özel hüküm” ilişkisi varsa, aynı şekilde İçtüzüğün 90’ıncı maddesi ile 128’inci maddesi arasında “genel hüküm-özel hüküm” ilişkisi vardır. İçtüzüğün 128’inci maddesinde hüküm olmayan bir konuda 90’ıncı maddede hüküm varsa bu hüküm uygulanabilir.

Buna göre, yukarıda tartıştığımız konuya açıklık getiren İçtüzüğün 90’ıncı maddesinde bir hüküm vardır. Bu maddenin dördüncü fıkrasına göre, “kanun hükmünde kararnameler, varsa değişiklikleriyle birleştirilerek bütünüyle görüşülür”. Bundan şu sonuç çıkmaktadır ki, Türkiye Büyük Millet Meclisi olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini kendisine sunuluş sırasıyla görüşmek zorunda değildir. Tersine, ilkinde değişiklik yapan kanun hükmünde kararnameler varsa, bunlar birlikte görüşülmek zorundadır.

5. TBMM'nin Ret, Onay veya Değiştirerek Onay
İşleminin Hukukî Niteliği
 Nedir? (“Kanun” mu,
“Karar” mı?)

Anayasa, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinin “onayına” sunulmalarını öngörmektedir (m.121/3, 122/3). Yukarıda Türkiye Büyük Millet Meclisinin bu kararnameleri onaylayabileceği gibi, değiştirerek de onaylanabileceğini veya reddedebileceğini belirtmiştik. Acaba, Türkiye Büyük Millet Meclisi bu “ret”, “onay” veya “değiştirerek onay” işlemlerini bir “kanun” biçiminde mi, yoksa bir “parlâmento kararı” biçiminde mi yapacaktır?

Bu sorun pratik bakımdan da önemlidir. Çünkü, onay işlemi bir “kanun” biçiminde olursa, bu kanuna karşı Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılabilecek, böylece, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesi onay kanunundan sonra mümkün olabilecektir. Buna karşılık onay işlemi bir “parlâmento kararı” biçiminde olursa, bu parlâmento kararları Anayasa Mahkemesi denetiminin dışında kaldığından, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin, gerek onaydan önce, gerek onaydan sonra Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesi mümkün olmayacaktır.

Hatırlanacağı üzere biz bu tartışmayı yukarıda birinci kısmın üçüncü bölümünde ayrıntılarıyla yapmıştık[19]. Olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddi, aynen veya değiştirerek onaylama işleminin hukukî niteliğine ilişkin orada özetlediğimiz görüşler, yaptığımız eleştiriler, ulaştığımız sonuçlar burada da geçerlidir. Sadece ulaştığımız sonucu bir kez de olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri için tekrarlayalım.

Kanımızca, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddi, aynen veya değiştirilerek onaylanmasına ilişkin olan işlemleri kanun değil, “parlâmento kararı” biçiminde ortaya çıkmalıdır. Ancak bu görüş ne doktrinde, ne Anayasa Mahkemesi içtihatlarında, ne de uygulamada kabul edilmektedir. Görünen odur ki, pozitif hukukta benimsenen çözüm tarzına göre, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin reddi, aynen veya değiştirilerek kabulü “parlâmento kararı” şeklinde değil, “kanun” biçiminde olmaktadır. Bunlar, “kanun” başlığını taşımakta, kanunlar gibi tarih ve sayı almakta ve kanun usûlü izlenerek Cumhurbaşkanı tarafından Resmî Gazetede yayımlanmaktadır[20].

Bizim görüşümüz, aksi yönde de olsa, anayasal pratik bu yolda olduğundan, Türkiye Büyük Millet Meclisinin olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri üzerinde yaptığı ret, onay ve değiştirerek onay işlemlerini bir “kanun” olarak kabul edip, bu “ret kanunu”, “onay kanunu” ve “değiştirerek onay kanunu”nun hukukî rejimini ayrıca ve tek tek incelemek gerekir.

6. Ret Kanunu

Anayasada olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin “Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına” sunulacakları açıkça belirtilmiştir (m.121/3, 122/3). “Onaylama” yetkisi, niteliği gereği “onaylamama” yetkisini de içerir. Yani Türkiye Büyük Millet Meclisi olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini reddedebilir de. Anayasa Mahkemesi de, 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında “TBMM onayına sunulan olağanüstü hâl KHK'lerini aynen kabul veya ret edebileceğine” karar vermiştir[21].

Şimdi bu ret kanununun biçimini, sonuçlarını, Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesini ve ret kanunu dolayısıyla ortaya çıkan bazı sorunları görelim.

a) Ret Kanununun Biçimi

Uygulamada Türkiye Büyük Millet Meclisinin, bir olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesini reddettiğine rastlayamadık. O nedenle burada ret kanununa örnek veremiyoruz.

Ancak olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesinin reddi hakkında kanun da, olağan dönem kanun hükmünde kararnamesinin reddi hakkında kanun gibi olacağı tahmin edilebilir. Bu kanun, kanunlar gibi sayı ve tarih alacak, kanunlar gibi Cumhurbaşkanı tarafından yayımlanacaktır. Ret kanunu, “falan sayılı kanun hükmünde kararnamenin reddine dair kanun” başlığını taşıyacak, 1’inci maddesinde “falan tarih ve filan sayılı kanun hükmünde kararnamenin hükümleri reddedilmiştir” ifadesine yer verecek, 2’nci madde “bu kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer”; üçüncü madde ise “bu kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür” cümlelerinden ibaret olacaktır.

b) Ret Kanununun Sonuçları

Türkiye Büyük Millet Meclisi olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini reddederse, bu kararnameler acaba hangi tarihte yürürlükten kalkar? Bu konuda Anayasanın 121 ve 122’nci maddelerinde özel bir hüküm yoktur. O hâlde genel hüküm olan 91’inci maddenin son fıkrasını burada uygulayarak, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddedilen olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin, ret kararının Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlükten kalkacaklarını söyleyebiliriz.

Ret kanununun Resmî Gazetede yayımlandığı tarihe kadar olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi, hukuken geçerli bir işlem olarak bütün hüküm ve sonuçlarını doğurur. Ret kanunu geçmişe yürümez. Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesinin Resmî Gazetede yayımlandığı tarih ile ret kanununun Resmî Gazetede yayımlandığı tarih arasında, bu kararnameye dayanılarak yapılan hukukî işlemler geçerliliklerini ret kanununun yayımlanmasından sonra da korurlar.

c) Ret Kanununun Anayasa Mahkemesi Tarafından
Denetlenmesi

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesinin kendisi Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olmasa da (Anayasa, m.148/1), bu kanun hükmünde kararnamenin reddedilmesi, kanun biçiminde bir işlemle olduğuna göre, Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olabilecektir. Ret işlemi mahiyeti gereği vatandaşlara yükümlülük yaratıcı değil, tersine yükümlülük kaldırıcı bir işlemdir. Dolayısıyla ret işleminin Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında kalmasında herhangi bir sakınca yoktur. Buna karşılık, kanun hükmünde kararnamenin kendisi Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenemezken, bu kanun hükmünde kararnamenin reddi işleminin Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olması bir tutarsızlıktır. Eğer ret işleminin bir kanunla değil, bir parlâmento kararı ile olduğu kabul edilirse böyle bir tutarsızlık ortaya çıkmayacaktır.

Kaldı ki, Anayasa Mahkemesi ret kanununun neyini denetleyecektir? Bu denetim kaçınılmaz olarak şekil denetiminden ibaret kalacaktır. “Falan sayılı olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi reddedilmiştir” ibaresinden ibaret olan bir kanunun esastan denetlenmesi, hukukîlik değil, yerindelik denetimi anlamına gelir. Çünkü, Türkiye Büyük Millet Meclisinin olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesini reddederken yaptığı değerlendirme siyasal bir değerlendirmedir. Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanması veya reddi siyasî takdir sorunudur. Bu takdirin Anayasa Mahkemesi neyini denetleyecektir?

Türkiye Büyük Millet Meclisinin ret kararının bir kanun değil, parlâmento kararı olduğu kabul edilirse yukarıdaki paragrafta değinilen sorunlar ortaya çıkmayacaktır.

d) Kararnamenin Reddedilmesiyle, Kararnamenin İlga
Ettiği Kanunlar Kendiliğinden Yürürlüğe Girer mi?

Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından reddi hâlinde, bu kararnamenin yürürlükten kaldırmış olduğu kanun hükümleri yeniden ve kendiliğinden uygulanabilir hâle gelir mi? Bu sorunu olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin olarak yukarıda[22] ayrıntılı olarak tartıştığımız için tekrar tartışmıyoruz. Orada ulaştığımız sonuçlar burada da geçerlidir. Sonuç olarak sadece şunu söyleyelim ki, kanımızca, bir olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi, bir kanunu ilga ettiğinde, o kanun yürürlükten kalkar, yani geçerliliğini kaybeder. Böyle bir durumda, Türkiye Büyük Millet Meclisinin kanunu ilga eden kanun hükmünde kararnameyi reddetmesi, kanun hükmünde kararnamenin ilga ettiği kanunun otomatik olarak yürürlüğe girmesi sonucunu doğurmaz. Zira o kanunun geçerliliği çoktan sona ermiştir. Böyle bir kanun hukuken yoktur[23]. Hukukun genel teorisinde ifade edildiği gibi, abrogata lege abrogante non revivescit lex abrogata (ilga eden kanunu ilga etmek, ilga edilmiş kanunlara tekrar hayat vermez).

e) Ret Kanunu Anayasa Mahkemesi Tarafından İptal
Edilirse, Reddedilen Kanun Hükmünde Kararname
Tekrar Yürürlüğe Girer mi?

Anayasa Mahkemesinin ret kanununu iptal etmesi durumunda, acaba ret kanunu ile yürürlükten kalkan olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi tekrar, kendiliğinden yürürlüğe girer mi? Bu soruyu da yukarıda olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin olarak tartışmıştık[24]. O nedenle burada sadece şunu söyleyelim: Bu soruya kanımızca olumsuz yanıt vermek gerekir. Zira, ret kararının Resmî Gazetede yayımlandığı gün, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi yürürlükten kalkmış yani geçerliliğini yitirmiş, hukuk aleminden silinmiştir. Anayasa Mahkemesinin bir kararı, yok olmuş bir hukukî metni diriltemez.

7. Onay Kanunu

Türkiye Büyük Millet Meclisi kendisine sunulan olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesini aynen onaylayabilir.

a) Onay Kanununun Biçimi

Onay kanunları, “... Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabulü Hakkında Kanun” başlığını taşımaktadırlar. Bunlar Resmî Gazetede yayımlanmakta ve kanunlar gibi tarih ve numara almaktadırlar. Aynen onay kanunları, onayladıkları kanun hükmünde kararnamenin metnini aynen tekrarlamaktadırlar.

30 Ekim 1989 tarih ve 387 sayılı olağanüstü hâl Kanun Hükmünde Kararnamesinin metni şöyledir:

Olağanüstü Hâl Bölge Valiliği İhdası Hakkındaki Kanun
Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun Hükmünde Kararname

 

                   Karar Sayısı: KHK/387

                   285 Sayılı Olağanüstü Hâl Bölge Valiliği İhdası Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararnamenin bazı maddelerinde değişiklik yapılması; Anayasanın 121 inci maddesi ve 25/10/1983 tarihli ve 2935 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu’nca 30/10/1989 tarihinde kararlaştırılmıştır:

                   Madde 1 - 10/7/1987 tarihli ve 285 Sayılı Olağanüstü Hâl Bölge Valiliği İhdası Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararnamenin 4 üncü maddesinin ikinci fıkrasının (k) bendi yürürlükten kaldırılarak müteakip (l) bendi (kanun) olarak teselsül ettirilmiş ve aynı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 1 inci maddesi aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir.

                   “Geçici Madde 1 - Olağanüstü Hâl Bölge Valisi, bu Kanun hükmünde kararnamenin yayımını tarihinden başlayarak bir ay içinde, mücavir iller dahil olağanüstü hâl bölgesinde ikamet edenlerin müracaatı üzerine, ellerinde bulunan ruhsatsız ateşli silahlara menşelerine bakılmaksızın taşıma ve bulundurma ruhsatı verebilir.

                   Bu madde hükmünden yararlananlar hakkında, belirtilen süre içinde, 6136 sayılı Ateşli Silahlar ve Bıçaklar ile Diğer Aletler Hakkında Kanun ile 765 Sayılı Türk Ceza Kanununun ilgili hükümleri uygulanmaz.

                   Ruhsata bağlanan silahlardan veraset yolu ile kendilerine intikal edenlere, ilgili yönetmelikte belirtilen süre içinde müracaatları hâlinde, taşıma veya bulundurma ruhsatı verilebilir.

                   Bu silahlar devredilemez ve satılamaz.

                   Olağanüstü Hâl Bölge Valisi, bu yetkisini bölgesi kapsamındaki il valileri ile mücavir il valilerine devredebilir.

                   Bu ruhsatlar harca tâbi değildir.

                   Kendilerine bu Kanun Hükmünde Kararnameye göre taşıma ruhsatı verilenlerin bu ruhsatları, olağanüstü hâlin bitimi tarihinden itibaren kırkbeş gün içinde mahallî mülki amirlere müracaat edilmesi hâlinde, bulundurma ruhsatına dönüştürülür.

                   Taşıma ve bulundurma ruhsatlarının verileceği kişiler, ruhsata bağlanan silahların nitelikleri, bunların taşınabileceği yerler ve bu konu ile ilgili diğer hususlara ilişkin usûl ve esaslar Bakanlar Kurulunca çıkarılacak bir yönetmelikle belirlenir”.

                   Madde 2 - Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

                   Madde 3 - Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

Kenan EVREN
Cumhurbaşkanı

T. ÖZAL

Başbakan                                                  (Bakanların Listesi)[25]

 

Bu olağanüstü hâl Kanun Hükmünde Kararnamesini onaylayan 18 Ocak 1990 tarih ve 3601 sayılı Kanun ise şöyledir:

 

Olağanüstü Hâl Bölge Valiliği İhdası Hakkındaki Kanun
Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabulü Hakkında Kanun

 

                   Kanun No. 3601                                                                                  Kabul Tarihi: 18.1.1990

                   MAdde- 10.7.1987 tarihli ve 285 Sayılı Olağanüstü Hâl Bölge Valiliği İhdası Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararnamenin 4 üncü maddesinin ikinci fıkrasının (k) bendi yürürlükten kaldırılarak müteakip (l) bendi (kanun) olarak teselsül ettirilmiş ve aynı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 1 inci maddesi aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir.

                   GEÇİCİ MADDE 1 - Olağanüstü Hâl Bölge Valisi, 387 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin yayımı tarihi olan 6 Kasım 1989 tarihinden başlayarak bir ay içinde, mücavir iller dahil olağanüstü hâl bölgesinde ikamet edenlerin müracaatı üzerine, ellerinde bulunan ruhsatsız ateşli silahlara menşelerine bakılmaksızın taşıma ve bulundurma ruhsatı verebilir.

                   Bu madde hükmünden yararlananlar hakkında, belirtilen süre içinde, 6136 sayılı Ateşli Silahlar ve Bıçaklar ile Diğer Aletler Hakkında Kanun ile 765 Sayılı Türk Ceza Kanununun ilgili hükümleri uygulanmaz.

                   Ruhsata bağlanan silahlardan veraset yolu ile kendilerine intikal edenlere, ilgili yönetmelikte belirtilen süre içinde müracaatları hâlinde, taşıma veya bulundurma ruhsatı verilebilir.

                   Bu silahlar devredilemez ve satılamaz.

                   Olağanüstü Hâl Bölge Valisi, bu yetkisini bölgesi kapsamındaki il valileri ile mücavir il valilerine devredebilir.

                   Bu ruhsatlar harca tâbi değildir.

                   Kendilerine bu Kanuna göre taşıma ruhsatı verilenlerin bu ruhsatları, olağanüstü hâlin bitimi tarihinden itibaren kırkbeş gün içinde mahallî mülki amirlere müracaat edilmesi hâlinde, bulundurma ruhsatına dönüştürülür.

                   Taşıma ve bulundurma ruhsatlarının verileceği kişiler, ruhsata bağlanan silahların nitelikleri, bunların taşınabileceği yerler ve bu konu ile ilgili diğer hususlara ilişkin usûl ve esaslar Bakanlar Kurulunca çıkarılacak bir yönetmelikle belirlenir”.

                   MADDE 2 - Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

                   MADDE 3 - Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür[26].

24/1/1990

 

Yukarıdaki 387 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ve bu Kararnameyi onaylayan 3601 sayılı Kanun metninin karşılaştırılmasından görüleceği gibi, onay Kanunu , onayladığı Kanun Hükmünde Kararnamenin metnini aynen tekrarlamaktadır.

Yukarıda açıkladığımız gibi, kanımızca, onay işlemi “kanun” şeklinde değil, “parlâmento kararı” şeklinde olmalıdır. Ve bu parlâmento kararının içeriği “falan tarih ve filan sayılı kanun hükmünde kararname onaylanmıştır” cümlesinden ibaret olmalıdır.

Onaylama işlemi “parlâmento kararı” ile değil, kanunla yapılacak idiyse, hiç olmazsa, onay kanununda, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin metni tekrarlanmamalı, “falan sayılı ve filan tarihli kanun hükmünde kararnamenin onaylanması uygun bulunmuştur” denmelidir. Bu çözüm, olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin olarak belirttiğimiz gibi[27], alışılmamış bir çözüm değildir. Bilindiği gibi Türkiye Büyük Millet Meclisi, milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını bir kanunla uygun bulmaktadır. Böyle bir onay kanununun içeriği de “falan andlaşmanın onaylanması uygun bulunmuştur” cümlesinden ibarettir. Aynı örneği olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin onaylanmasına dair kanunlar da izlemelidir.

b) Onay Kanununun Sonuçları

Bizim kanımıza göre, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi bir parlâmento kararı ile onaylanırsa, ortaya hiçbir değişiklik çıkmaz. Zaten yürürlükte olan kanun hükmünde kararname, bir “kanun hükmünde kararname” olarak yürürlükte kalmaya ve hukukî sonuçlarını doğurmaya devam eder.

Ancak, yukarıda açıkladığımız gibi, uygulamada aynen kabul veya onay işlemi parlâmento kararı şeklinde değil, kanun şeklinde olmaktadır. Ve onay kanununda onaylanan olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesinin metni olduğu gibi tekrarlanmaktadır.

c) Onaylanan Kanun Hükmünde Kararname Ne Olur?

Burada şu soru ortaya çıkmaktadır: Onaylanan, yani hükümleri aynen kabul kanunuyla kanunlaştırılmış olan olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi ne olur? Bu soruya üç değişik cevap verilebilir: (a) Kararname yürürlükten kalkar. (b) Kararname yürürlükte kalır. (c) Kararname kanuna dönüşür. Biz bu muhtemel cevapların doğruluğunu yukarıda olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerine ilişkin olarak tartıştık[28]. O nedenle burada aynı konuya tekrar girmiyoruz. Burada sadece doktrinde, Anayasa Mahkemesi içtihatlarında ve uygulamada kanun hükmünde kararnamelerin onaylandıktan sonra kanun hâline dönüştüğü görüşünün kabul edildiğini hatırlatalım.

Gerçekten de aynı görüş, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri için de, doktrinde savunulmuş ve Anayasa Mahkemesi içtihatlarında ve Türkiye Büyük Millet Meclisi uygulamasında kabul görmüştür. Doktrinde Ergun Özbudun [29], Erdoğan Teziç [30], Burhan Kuzu [31], Necmi Yüzbaşı-oğlu [32] gibi yazarlar, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayından sonra diğer kanun hükmünde kararnameler gibi kanuna dönüşeceklerini savunmaktadırlar.

Anayasa Mahkemesi de aynı yönde karar vermiştir. Anayasa Mahkemesi 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1  sayılı Kararında “Meclis bu kararnameleri hemen görüşecek, gerekli görürse değiştirecek ve bu kararnameler onaylanmış biçimleriyle diğer KHK'ler gibi yasaya dönüşecektir”[33] demiştir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi uygulamasında yukarıda belirttiğimiz gibi onay kanunu olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesini kelime kelime tekrarlamaktadır. Yürürlükte olan metin, onay kanununun metni olmakta, kanun hükmünde kararnamenin ise ne olduğu aslında bilinmemektedir. Ortada kanun hükmünde kararnamenin kanuna dönüşmesini gerektirecek bir sebep yoktur. Kanun hükmünde kararname olsa olsa ortadan kalkmakta; onun yerine onay kanunu yürürlüğe girmektedir.

8. Değiştirerek Onay Kanunu

Acaba Türkiye Büyük Millet Meclisi olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerini “değiştirerek” onaylayabilir mi? Bu konuda Anayasanın 121 ve 122’nci maddelerinde özel bir hüküm yoktur. Ancak, bu soruya olumlu yanıt verilebilir. Çünkü, bu kısmın başında belirttiğimiz gibi[34], 121 ve 122’nci maddeler karşısında 91’inci madde “genel hüküm” niteliğindedir. Özel hüküm niteliğinde olan maddede hüküm yoksa, genel hüküm niteliğindeki maddedeki kural oraya uygulanabilir. O hâlde, Türkiye Büyük Millet Meclisi olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini reddedebileceği, aynen onaylayabileceği gibi, değiştirerek de onaylayabilir (m.91/son). Anayasa Mahkemesi de, 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1  sayılı Kararında “TBMM onayına sunulan olağanüstü hâl KHK'lerini aynen kabul veya ret edebileceği gibi değiştirerek de kabul edebileceğine” karar vermiştir[35].

a) Değiştirerek Onay Kanununun Biçimi  

Değiştirerek onay kanunları “... Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun” başlığını taşımaktadırlar. Bunlar Resmî Gazetede yayımlanmakta ve kanunlar gibi tarih ve numara almaktadırlar. Değiştirilerek kabul kanunlarında sadece değiştirilen hükümler değil, kanun hükmünde kararnamenin değiştirilmeden kabul edilen hükümleri de aynen tekrarlanmaktadır.

Örnek:

1402 Sayılı Sıkıyönetim Kanununun Değişik 3 üncü Maddesinin Birinci
Fıkrasına (r) Bendi İle 2935 Sayılı Olağanüstü Hâl Kanunu’nun 11 inci Maddesine (p) Bendi Eklenmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname

 

            Karar Sayısı: K.H.K./259

1402 sayılı Sıkıyönetim Kanununun değişik 3 üncü maddesine (r) bendi ile 2935 sayılı Olağanüstü Hâl Kanununun 11’inci maddesine (p) bendi eklenmesi; Anayasanın 121 ve 122’nci maddeleri ile 2935 sayılı Kanunun 4’üncü maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak, Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunca 25/7/1986 tarihinde kararlaştırılmıştır.

Madde 1 - 1402 sayılı Sıkıyönetim Kanununun değişik 3 üncü maddesine (r) bendi eklenmiştir.

“r - Anayasa’nın 122 nci maddesine göre, sıkıyönetim’in ilânına ve devamına sebep olan hâllerin Türkiye Cumhuriyeti sınırları ve mücavir yurt bölgelerimiz üzerinde cereyan etmesi ve eylemcilerin eylemlerini müteakip komşu ülke topraklarına sığındıklarının tespit edilmesi durumunda, önceden ilgili komşu ülke ile Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti arasında varılacak mutabakat çerçevesinde Sıkıyönetim Komutanı, eylemcileri ele geçirmek veya tesirsiz hâle getirmek maksadı ile, milletlerarası hukukun meşru saydığı sıcak takip (Hot Pursuit) kuralından yararlanarak, her defasında Genelkurmay başkanlığı kanalı ile Hükümetin müsaadesi tahdında, ihtiyaca göre, kara, hava veya deniz kuvvetleri unsurları ile mahdut hedefli sınır ötesi harekât plânlayıp icra etmek.”

Madde 2 - 2935 Sayılı Kanun’nun 11’inci maddesine aşağıdaki (p) bendi eklenmiştir.

“p - Anayasa’nın 121 nci maddesine göre, olağanüstü hâlin ilânına ve devamına sebep olan hâllerin Türkiye Cumhuriyeti sınırları ve mücavir yurt bölgelerimiz üzerinde cereyan etmesi ve eylemcilerin eylemlerini müteakip komşu ülke topraklarına sığındıklarının tespit edilmesi durumunda, önceden ilgili komşu ülke ile Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti arasında varılacak mutabakat çerçevesinde Valinin Talebi üzerine ilgili Komutan, eylemcileri ele geçirmek veya tesirsiz hâle getirmek maksadı ile, milletlerarası hukukun meşru saydığı sıcak takip (Hot Pursuit) kuralından yararlanarak, her defasında Genelkurmay başkanlığı kanalı ile Hükümetin müsaadesi tahdında, ihtiyaca göre, kara, hava veya deniz kuvvetleri unsurları ile mahdut hedefli sınır ötesi harekât plânlayıp icra etmek.”

Madde 3 - Bu Kanun Hükmünde Kararname 14/8/1986 tarihinde yürürlüğe girer.

Madde 4 - Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.

Kenan EVREN

          T. ÖZAL                                                                                                                                                                                                     Cumhurbaşkanı

Başbakan                                        (Bakanların Listesi)[36]

Bu Kanun Hükmünde Kararname 3 Eylül 1986 tarih 3310 sayılı Kanunla değiştirilerek onaylanmıştır. Bu Kanunu metni aynen şöyledir:

1402 Sayılı Sıkıyönetim Kanununun Değişik 3 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasına (r) Bendi İle 2935 Sayılı Olağanüstü Hâl
Kanunu’nun 11 inci Maddesine (p) Bendi Eklenmesi
Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin
Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun

 

                   Kanun No. 3310                                                                                  Kabul Tarihi: 3.9.1986

Madde 1 - 1402 sayılı Sıkıyönetim Kanununun değişik 3 üncü maddesine (r) bendi eklenmiştir.

“r - Anayasa’nın 122 nci maddesine göre, sıkıyönetim’in ilânına ve devamına sebep olan hâllerin Türkiye Cumhuriyeti sınırları ve mücavir yurt bölgelerimiz üzerinde cereyan etmesi ve eylemcilerin eylemlerini müteakip komşu ülke topraklarına sığındıklarının tespit edilmesi durumunda, önceden ilgili komşu ülke ile Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti arasında varılacak mutabakat çerçevesinde Sıkıyönetim Komutanı, eylemcileri ele geçirmek veya tesirsiz hâle getirmek maksadı ile, her defasında Genelkurmay başkanlığı kanalı ile Hükümetin müsaadesi tahdında, ihtiyaca göre, kara, hava veya deniz kuvvetleri unsurları ile mahdut hedefli sınır ötesi harekât plânlayıp icra etmek.”

Madde 2 - 2935 Sayılı Kanun’nun 11’inci maddesine aşağıdaki (p) bendi eklenmiştir.

“p - Anayasa’nın 121 nci maddesine göre, olağanüstü hâlin ilânına ve devamına sebep olan hâllerin Türkiye Cumhuriyeti sınırları ve mücavir yurt bölgelerimiz üzerinde cereyan etmesi ve eylemcilerin eylemlerini müteakip komşu ülke topraklarına sığındıklarının tespit edilmesi durumunda, önceden ilgili komşu ülke ile Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti arasında varılacak mutabakat çerçevesinde Valinin Talebi üzerine ilgili Komutan, eylemcileri ele geçirmek veya tesirsiz hâle getirmek maksadı ile, her defasında Genelkurmay başkanlığı kanalı ile Hükümetin müsaadesi tahdında, ihtiyaca göre, kara, hava veya deniz kuvvetleri unsurları ile mahdut hedefli sınır ötesi harekât plânlayıp icra etmek.”

Madde 3 - Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Madde 4 - Bu Kanunun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür[37].

9/9/1986

Görüldüğü gibi, 259 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin hükümleri ile bu Kararnameyi değiştirerek kabul eden 3310 sayılı Kanunun hükümleri hemen hemen aynıdır. 3310 sayılı Kanunda sadece 259 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede geçen “milletlerarası hukukun meşru saydığı sıcak takip (Hot Pursuit) kuralından yararlanarak” ifadesi yer almamıştır.

Kanımızca, değiştirilerek kabul işlemi değişiklik yapılan maddeler veya ilâve edilen maddeler itibarıyla yeni bir kanundur. Değişiklik yapılmadan kalan hükümlerin onaylanmasına ilişkin olarak ise, yukarıda aynen onay kanunları için söylediklerimiz geçerlidir. Yukarıda da belirttiğimiz gibi, değişiklik yapılmadan kabul işlemi, kanımızca, kanun ile değil parlâmento kararı ile olmalıdır. Ancak uygulamada bunun böyle olmadığını da yukarıda belirtmiş idik.

b) Değiştirerek Onay Kanununun Sonuçları

Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendisine sunulan olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerini değiştirerek kabul etmesinin sonucunun ne olduğunu Anayasa belirtmiştir: Anayasanın 91’inci maddesinin son fıkrasına göre, “değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer”. Ancak, Anayasanın olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini düzenleyen 121 ve 122’nci maddelerinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından değiştirilerek kabul edilen kararname hükümlerinin ne zaman yürürlüğe girecekleri konusunda bir hüküm yoktur.

Yukarıda açıkladığımız gibi[38], Anayasanın 91’inci maddesi ile 121 ve 122’nci maddeleri arasında “genel hüküm-özel hüküm” ilişkisi vardır. Bu nedenle, 121 ve 122’nci maddelerde hakkında özel hüküm olmayan konularda, 91’inci maddenin hükümleri uygulanabilir. Buna göre ise, Türkiye Büyük Millet Meclisi değiştirilerek onaylanan kararnamelerin değiştirilen hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler.

9. Onaylandıktan Sonra Olağanüstü Hâl ve Sıkıyönetim Kanun Hükmünde Kararnameleri Anayasa Mahkemesi Tarafından Denetlenebilir mi?

Yukarıda gördüğümüz gibi, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi değildirler (m.148/1).

Acaba, bu denetim yasağı, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görüşülmesinden sonra da geçerli midir?

Yukarıda açıkladığımız gibi, bize göre, Türkiye Büyük Millet Meclisinin olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri üzerindeki ret veya onay işlemi “kanun” biçiminde değil “parlâmento kararı” biçiminde yapılmalıdır. Eğer bizim görüşümüzden hareket edilirse, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylandıktan sonra da denetlenemezler. Zira, onay işlemi bir parlâmento kararıdır. Ve bir parlâmento kararı olmak itibarıyla da Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında kalır. Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesinin kendisinin ise Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesini Anayasanın 148’inci maddesi yasaklamaktadır. Değiştirerek onaylama durumunda ise Anayasa Mahkemesi ancak Türkiye Büyük Millet Meclisinin yaptığı değişiklikleri denetleyebilmelidir.

Ancak, yukarıda da açıkladığımız gibi, anayasal uygulama aksi yöndedir. Bu uygulamaya göre, onay işlemi bir kanunla olmaktadır. Onay işlemi bir “kanun”la olduğuna göre, bu onay Kanunu da kaçınılmaz olarak Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbidir. Dolayısıyla olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri onaylandıktan sonra Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenebilirler.

Onaylanan olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesince denetlenebileceği görüşü Ergun Özbudun tarafından şu şekilde savunulmuştur:

“Olağanüstü hâl KHK'leri Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayından sonra kanuna dönüşeceğinden bu kanunların Anayasaya uygunluğunun Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenebileceği doğaldır. Diğer bir deyimle Anayasa, denetim yasağını ancak onaydan önceki safha için koymuştur”[39].

Anayasa Mahkemesi, Ergun Özbudun’un bu görüşünü, 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararında aynen benimsemiştir:

“Meclis bu kararnameleri hemen görüşecek, gerekli görürse değiştirecek ve bu kararnameler onaylanmış biçimleriyle diğer KHK'ler gibi yasaya dönüşecektir. Bu yasalar ise Anayasa Mahkemesi’nce denetlenebilecektir. Anayasa, denetim yasağını olağanüstü hâl KHK'lerinin yasallaşmasından önceki evresi için koymuştur”[40].

Onay kanunu, parlâmento kararı olmadığına göre ve onay kanunu pratikte onaylanan kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini tekrarlayan, daha doğrusu, o hükümleri ithal eden yeni bir kanun niteliğinde olduğuna göre, onay kanununun Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olduğu sonucuna varılabilir. Biz de mevcut uygulamaya göre onay kanunlarının Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi olduğunu kabul ediyoruz.

Bu sonuca göre ise, Anayasanın “olağanüstü hâllerde, sıkıyönetim ve savaş hâllerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz” diyen 148’inci maddesinin birinci fıkrasının önemi azalmaktadır. Zira, bu fıkra, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesini her ne kadar yasaklıyorsa da, bu yasak, kanun hükmünde kararnamenin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilmesine kadar geçecek süre içindir. Bu süre ise, Türkiye Büyük Millet Meclisi içtüzüğünün 128’inci maddesine göre en çok “otuz gün”dür. Dolayısıyla Anayasanın 148’inci maddesinin ilk fıkrasında getirilen yasağın pratikte pek de büyük bir etkililiği olmayacaktır. Oysa kanımızca, Anayasa koyucu böyle bir yasağı, olağanüstü hâllerde, sıkıyönetim ve savaş hâllerinde, kanun hükmünde kararname ile getirilen hükümlerin geçici bir süre için değil, sürekli olarak, Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında tutmak amacıyla getirmiştir.

Doktrinde, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında tutulmuş olması hukuk devleti ilkesi açısından eleştirilmiştir[41]. Bu kararnamelerin Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında bırakılmasının hukuk devleti açısından tehlikeli bulmuş yazarlar, Türkiye Büyük Millet Meclisinin bu kararnameleri mümkün olan süratle karara bağlamasını ve böylece Anayasa Mahkemesinin denetim imkanına kavuşmasını tavsiye etmişlerdir[42].

Yukarıda açıkladığımız gibi[43], kanımızca, bu görüşlerin tutarlılığı tartışmalıdır. Olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında bırakılmasını tehlikeli olarak görmek mümkün değildir. Kaldı ki, böyle kabul edilseler bile pozitif hukuk açısından değişen bir şey yoktur. Bu tür kanun hükmünde kararnamelerin denetimi mümkün değildir.

Eğer bizim, yukarıda çeşitli defalar belirttiğimiz gibi, onay işlemi kanunla değil, bir parlâmento kararı ile olursa, olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesi ile getirilen hükümler, onaylandıktan sonra da Anayasa Mahkemesinin denetimi dışında kalmaya devam edeceklerdir.

Diğer yandan, onay işlemi parlâmento kararı ile değil, kanunla yapılmakla birlikte, bizim önerdiğimiz gibi onay kanununun metni “falan tarih ve filan sayılı kanun hükmünde kararname onaylanmıştır” cümlesinden ibaret olursa, bu takdirde de, Anayasa Mahkemesinin onay kanununu denetlemesi yine mümkün olur; ancak bu defa, Anayasa Mahkemesinin denetimi şekil denetiminden ibaret kalır. Zira, içeriği “falan tarih ve filan sayılı kanun hükmünde kararname onaylanmıştır” ifadesinden ibaret olan bir kanunun Anayasa Mahkemesi öz bakımından nesini denetleyecektir? Bu içerikte olan bir kanunun esastan denetlenmesi, Anayasa Mahkemesinin hukukîlik değil, yerindelik denetimi yaptığı anlamına gelir. Zira, bu içerikte olan bir onay kanununun arkasındaki Türkiye Büyük Millet Meclisinin iradesi saf siyasal bir iradedir. Türkiye Büyük Millet Meclisinin, bir olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamesini kabul veya reddederken yaptığı değerlendirme siyasal bir değerlendirmedir ve buna da hakkı vardır. Bu siyasal değerlendirmenin Anayasa Mahkemesi tarafından öz bakımından denetlenmesi ise mümkün değildir.

Sonuç olarak, Anayasamızda olağanüstü hâl ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerinin ret veya onay işlemlerinin “kanun” ile yapılmasını emreden bir hüküm yoktur. Türkiye Büyük Millet Meclisinin ret ve onay işlemini “kanun” biçiminde değil, “parlâmento kararı” biçiminde yapması Anayasamıza daha uygun olur. Türkiye Büyük Millet Meclisi, bu onay işlemini “karar” şeklinde değil, “kanun” şeklinde yapacaksa, onay kanunlarında, onaylanan kanun hükmünde kararnamenin metnini tekrarlamamalı, sadece “falan tarih ve filan sayılı kanun hükmünde kararname onaylanmıştır” demelidir.


 

[1].   Örneğin Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit. s.37; Yüzbaşıoğlu, op.cit., s.187.

[2].   Kuzu, Olağanüstü Hâl Kavramı..., op. cit., s.262.

[3].   Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit. s.37.

[4].   Ibid.

[5].   Ibid.

[6].   Bu konuda bkz. Gözler, Hukukun Genel Teorisine Giriş, op. cit. s.47-51.

[7].   Zira “müeyyide”, hukuk normlarının ihlaline gösterilen herhangi bir tepki değil, hukuk düzeni tarafından öngörülmüş ve düzenlenmiş bir müeyyidedir. Hukuk düzeni tarafından bu öngörülüşü ve düzenleniş ise, müeyyidenin kendisinin de hukuk normu olduğu anlamına gelir (Bu konuda bkz. Gözler, Hukuka Giriş, op. cit. s.286; Gözler, Hukukun Genel Teorisine Giriş, op. cit. s.43, 45. Bu anlamda, Jean-François Perrin’in dediği gibi, “müeyyide, başka bir normun hizmetinde bir normdur” (Jean-François Perrin, Pour une théorie de la connaissance juridique, Genève, Librairie Droz, 1979, s.93).

[8].   Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit. s.37.

[9].   Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.188.

[10]. Ibid.

[11]. Kıyas konusunda bkz. Gözler, Hukukun Genel Teorisine Giriş, op. cit., s.173-176; Gözler, Hukuka Giriş, op. cit., s.247-248.

[12]. Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.188.

[13]. Gözler, Hukukun Genel Teorisine Giriş, op. cit., s.103-104.

[14]. Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.188.

[15]. Ibid., s.188.

[16]. Bkz. supra, s.178-179.

[17]. Bkz. supra, s.133-134.

[18]. 16 Mayıs 1996 tarih ve 424 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Kararı ile eklenmiştir.

[19]. Bkz. supra, s.136-142.

[20]. Onay ve değiştirerek onay kanunlarına örnek olarak Bkz. infra, s.247, 252.

[21]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 tarih ve E.1990/25, K.1991/1 sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.101.

[22]. Bkz. supra, s.146-148.

[23]. Bu görüşün savunulması için bkz.: Kelsen, Théorie générale des normes, op. cit., s.140-141. Bu konu hakkında genel olarak bkz. Gözler, Hukuka Giriş, op. cit., s.228.

[24]. Bkz. supra, s.148-149.

[25]. Resmî Gazete, 6 Kasım 1989, Sayı 20334.

[26]. Resmî Gazete, 6 Kasım 1989, Sayı 20334.

[27]. Bkz. supra, s.152-154.

[28]. Bkz. supra, s.156-165.

[29]. Özbudun, op. cit., s.216.

[30]. Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit. s.37.

[31]. Kuzu, Olağanüstü Hâl Kavramı..., op. cit. s.273.

[32]. Yüzbaşıoğlu, op. cit., s.189.

[33]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 tarih ve E.1990/25, K.1991/1 sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.95.

[34]. Bkz. supra, s.178-179.

[35]. Ibid., s.101.

[36]. Resmî Gazete, 14 Ağustos 1986, Sayı 19195.

[37]. Resmî Gazete, 10 Eylül 1986, Sayı 19217.

[38]. Bkz. supra, s.178-179.

[39]. Özbudun, op. cit., s.216. Bu kitabın ilk baskısında da aynı cümleler bulunmaktadır: Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, 1986, s.208-209.

[40]. Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 tarih ve E.1990/25, K.1991/1 sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 27, Cilt 1, s.95.

[41]. 1990’da bizim de katıldığımız bu eleştirilerin bir özeti ve değerlendirilmesi için bkz.: Gözler, “Olağanüstü hâl Rejimlerinde Özgürlüklerin Sınırlandırılması Sistemi...”, op. cit. s.584-586.

[42]. Örneğin Özbudun, op. cit., s.216.

[43]. Bkz. supra, s.212-214.

Sonuç

 

 

“Sonuç” başlıklı bu kısımda, çalışmamızda ulaştığımız sonuçları özetlemek ve konu hakkında genel bir değerlendirme yapmak istiyoruz.

Özet.- Kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimini incelemeyi amaçlayan çalışmamız bir giriş ve iki kısımdan oluşmuştur.

“Genel Olarak Kanun Hükmünde Kararname” başlıklı giriş kısmında, kanun hükmünde kararnamenin tanımı, benzer işlemler ile karşılaştırılması, hukukî niteliği, kanun hükmünde kararname kurumuna ihtiyaç duyulmasının nedenleri, Türk pozitif hukukunda kanun hükmünde kararname kurumunun tarihsel gelişimi incelenmiştir.

I. Olağan Dönem Kanun Hükmünde Kararnameleri.- Olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerinin hukukî rejimini