TÜRK ANAYASA HUKUKU SİTESİ [www.anayasa.gen.tr]

CUMHURBAŞKANI - HÜKÛMET ÇATIŞMASI (Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi?)
Kemal Gözler

Kemal Gözler, Cumhurbaşkanı - Hükûmet Çatışması: Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddebilir mi?, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000,  VIII+80 s. (www.anayasa.gen.tr/catisma.htm; 3.5.2004)

ISBN: 975-7338-70-2

 

Yayınevi: Ekin Kitabevi

Burç Pasajı no: 27

Altıparmak - BURSA

Tel: (0224) 220 16 72

Fax: (0224) 223 04 37    

Sayın Cumhurbaşkanı, göreve geldiği 16 Mayıs 2000 tarihinden 30 Kasım 2000 tarihine kadar, 7 adet kanun hükmünde kararnameyi ve 8 adet müşterek kararnameyi imzalamayı reddetmiştir.

Demokratik mantık , sorumluluk ile yetkinin aynı elde toplanmasını öngörür. Bir kişi sorumsuzsa yetkisizdir de. Bir demokraside, bir kişi sorumluluk yüklenmedikçe, yetki sahibi de olamaz. Kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olduğunu ispatlamak için, sayın Cumhurbaşkanının, nasıl yetkili olduğunu değil, nasıl sorumlu olduğunu göstermesi gerekir.

Tabir caizse, demokratik mantık, davul ile tokmağın aynı elde bulunmasını gerektirir. Türk demokrasisinin davulunu, Bakanlar Kurulu sırtlamaktadır. O halde, tokmakta Bakanlar Kurulunun elinde olmalı, davulu o çalmalıdır. Sayın Cumhurbaşkanı, tokmağı ele geçirmeyi, davulu çalmayı arzu ediyorsa, bunun için önce davulu sırtlaması gerekir. Bir demokraside ise davulu sırtlamanın yolu seçimlerden geçer.

Devlet başkanı-hükûmet çatışması demokrasilerin ilkel bir problemidir. Batı demokrasilerinde bu çatışma, 1700-1800’lerde yaşanmış ve devlet başkanları lehine değil, parlâmento ve hükûmetler lehine çözümlenmiştir. İngiltere’de en son imza krizi 1707 yılında yaşanmıştır. Bu nedenle Türkiye’de 2000 yılında yaşadığımız Cumhurbaşkanı-Hükûmet çatışması tamamıyla anakroniktir.

Demokrasi , en basit tanımıyla, halkın, kendi seçtiği kişiler tarafından yönetilmesi demektir. Halk tarafından seçilmeyen bir cumhurbaşkanının, demokrasinin koşullarını yerine getirmesi mümkün değildir. Demokrasiye saygılı bir cumhurbaşkanının yapacağı tek şey, yetkisizliğini kabul ederek, demokrasiye hizmet etmektir. Şüphesiz bir insanın yetkisiz olmayı kabullenmesi zor bir şeydir. Ancak kimse cumhurbaşkanı olmaya mahkum değildir. Bu nedenle, yetkisiz olmayı kabullenemeyecek bir kişinin, parlâmenter demokrasiye sahip bir ülkede cumhurbaşkanı olmayı kabul etmesi bir çelişkidir. Bu çelişkiyi yaratan kişi, cumhurbaşkanlığı görevini kabul eden kişinin kendisi olduğuna göre, bu çelişkiyi çözmek de yine ona düşer. Böyle bir kişi, ya parlâmenter demokrasinin kurallarına uymalı, yani halkın temsilcileri karşısında boyun eğmeli, yahut istifa  etmelidir.

PLAN

Birinci Bölüm.- Teorik Çerçeve: Yürütme Organının Gerçek Başı Kimdir?

İkinci Bölüm.- Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip midir?

Üçüncü Bölüm.- Cumhurbaşkanı Yetkilerini Tek Başına Kullanabilir mi?

Kitabın tam metnini PDF olarak okumak için burasını tıklayınız.

Kemal Gözler
CUMHURBAŞKANI - HÜKÛMET ÇATIŞMASI

(Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi?)
 

Ekin Kitabevi Yayınları

ISBN: 975-7338-70-2

 

 

 

 

 

© Tüm hakları mahfuzdur. Bu kitabın tamamı ya da bir kısmı 5846 sayılı yasanın hükümlerine göre, kitabı yayınlayan kitabevinin izni olmaksızın, elektronik, mekanik, fotokopi, ya da her hangi bir kayıt sistemi ile çoğaltılamaz, yayınlanamaz, depolanamaz.

 

 

 

 

 

Birinci Baskı

Aralık 2000

 

 

 

 

 

Baskı: Hünkar Ofset

 

 

 

 

Dizgi ve Sayfa Düzeni: Kemal Gözler

Kapak Fikri: Kemal Gözler

Düzeltme: Ürküş Gözler

Görüşleriniz İçin: gozler@uludag.edu.tr

 

 

 

 

 

Dağıtım:

Ekin Kitabevi

Burç Pasajı no: 27

Altıparmak - BURSA

Tel+Fax: (0224) 223 04 37


 


 Doç.Dr. Kemal GÖZLER

Uludağ Üniversitesi Öğretim Üyesi

 

 

 

 

 

 

 

 

CUMHURBAŞKANI - HÜKÛMET ÇATIŞMASI

(Cumhurbaşkanı Kararnameleri 
İmzalamayı Reddedebilir mi?)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EKİN KİTABEVİ YAYINLARI

B  U  R  S  A   -   2  0  0  0


 
 
İçindekiler

 

 

Giriş................................................................................................................... 1

 

Birinci Bölüm
Teorİk Çerçeve:  Yürütme organının
Gerçek Başı Kİmdİr?

I. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Gerçek Başı Kimdir?................ 7

    A. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Yapısı: “Tek-Başlılık”...... 7

    B. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Gerçek Başı Başkandır...... 8

II. Parlâmenter Sistemlerde Yürütmenin Gerçek Başı Kimdir?.......................... 9

    A. Parlâmenter Sistemlerde Yürütme Organının Yapısı: “İki-Başlılık”........ 9

        B. İki-Başlılık Problemi ve Çözümü....    10

    C. Hangi Baş Etkisiz Bırakılmalı?.............................................................. 11

    D. Devlet Başkanlarının Varlık Nedeni Nedir?........................................... 13

    E. Parlâmenter Hükûmet Sistemlerinde Devlet Başkanının Fonksiyonu Nedir? 

        1. Tevsik Etme Fonksiyonu.................................................................. 16

            a) Yasama İşlemlerini Tevsik Etme: Isdar........................................ 16

            b) Yürütme İşlemlerini Tevsik Etme: İmza...................................... 18

           2. Temsil, Gözetme, Uyarı, Hakemlik, vb. Fonksiyonları........19

III. Türkiye’de Yürütme Organının Gerçek Başı Kimdir?.....20

 

İkinci Bölüm
Cumhurbaşkanı kararnamelerİ İmzalamayı Reddetme Yetkİsİne  Sahİp mİdİr?

I. Cumhurbaşkanının Cevabı.........24

 Cumhurbaşkanının Cevabının Eleştirisi...................................................... 25

II. Doktrin ve Anayasa Mahkemesinin Cevabı............................................... 27

    A. Cumhurbaşkanı Siyasal Yerindelik Düşüncesiyle Kararnameleri İmzalamayı Reddedemez     28

    B. Cumhurbaşkanı, Hukuka Aykırılık Sebebiyle Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir           29

    Doktrinin ve Anayasa Mahkemesinin Cevabının  Eleştirisi....................... 30

III. Cevabımız: Cumhurbaşkanı, Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip Değildir      31

    A. Birinci Neden: Cumhurbaşkanı Sorumsuzdur....................................... 31

    B. İkinci Neden: Cumhurbaşkanı Demokratik Meşruluktan Mahrumdur.. 33   

    C. Üçüncü Neden: Cumhurbaşkanının İmza Yetkisi, Bir Tevsik Etme Yetkisinden İbarettir       34

    D. Cumhurbaşkanının Kararnameleri İmzalamayı Reddetmesinin Bir Hukukî Müeyyidesi Yoktur            37

    E. Cumhurbaşkanına Karşı Yapılacak Bir Şey Yok mudur?....................... 39

1. Tali Kurucu İktidarın Tepkisi........................................................... 41

        2. Yasama Organının Tepkisi: 1............................................................ 42

        3. Yasama Organının Tepkisi: 2 ........................................................... 42

        4. Vatana İhanetle Suçlandırma.......................42

        5.  İstifaya Zorlama........................................43

            a) Sistematik Güvensizlik Oyu.....................43

            b) Bakanlar Kurulunun Grevi......................44

        6. Bütçe Kısma..............................................44

        7. Halkın Hakemliğine Başvurma.....................44

            a) Referandum...........................................44

            b) Erken Seçim ..........................................44

        8. Bakanlar Kurulun İstifası.............................45

 

 

Üçüncü Bölüm
cumhurbaşkanı yetkİlerİnİ
Tek başına kullanabilir mİ?

I. Genel Olarak Karşı-İmza Kuralı...........................47

    A. Tanımı, Fonksiyonu, Kökeni, Örnekleri................48

    B. Karşı-İmza Kuralının Kapsamı............................50

        1. Kural: Mutlaktır..............................................50

        2. Karşı-İmza Kuralının İstisnaları Olabilir............51

        3. İstisnalar Nelerdir?.........................................51

        4. Anayasa İstisna Öngörmemiş ise Yorum Yoluyla  İstisna
Getirilebilir mi?...........................................................54

II. Türkiye’de Karşı-İmza Kuralı ve Cumhurbaşkanının Tek Başına işlem Yapıp Yapamayacağı Sorunu        56

    A. Anayasal Düzenleme.........................................56

    B. Doktrinin Ürettiği İstisnalar.................................57

        1. Yasama ve Yargıya İlişkin Yetkiler Karşı-İmza  Kuralına Tâbi Değildir               58

        2. Cumhurbaşkanının Yürütmeyle İlgili İcraî Olmayan Yetkileri
Karşı-İmza Kuralına Tâbi Değildir...............................60

Doktrinin Ürettiği İstisnaların Eleştirisi..........................61

    C. Görüşümüz.........................................................62

    D. Cumhurbaşkanının Başbakan veya İlgili Bakanın Karşı-İmzasını Almadan Yaptığı İşlemlerin Müeyyidesi Nedir?               65

 

Sonuç........................................................................69

Bibliyografya .............................................................73

İndeks........................................................................75

Yazarın Özgeçmişi ve Yayın Listesi.............................78

----------------------------------------------------------

 

 

Kitabın tam metnini PDF olarak okumak için burasını tıklayınız.

 

 

Önsöz

 

 

 

“Cumhurbaşkanı-Hükûmet çatışması” konusunda bir makale yazmaya başlamıştım. Ancak makale bittiğinde, bu makaleyi bir kitapçık halinde yayınlamayı uygun gördüm. Bunun birkaç nedeni var. Bir kere, konunun güncelliği nedeniyle çalışmamın hemen okuyucuya ulaşmasını istedim. İkinci olarak, ülkemizde maalesef bir anayasa hukuku dergisi yoktur. Böyle bir dergi olmayınca, bu makaleyi ya genel okuyucuya hitap eden birtakım “fikir dergileri”ne, yahut baro dergilerine, veyahut fakülte dergilerine göndermek zorunda kalacaktım. Bu dergilerde yayınlanmış bir anayasa hukuku makalesi de hitap ettiği kişilere ulaşamadan kalacaktı. Dahası, bazı dergilerin yayın kurulları, her nedense, benim makalelerimi yayınlamayı kabul etmiyorlar veya makalede ileri sürdüğüm görüşleri değiştirmemi istiyorlar. Zaten Cumhurbaşkanına böylesine eleştiriler içeren bir makaleyi yayınlamayı kabul edecek ciddî bir dergi bulmam pek muhtemelen mümkün olmayacaktı. Nihayet, ülkemizde fakülte dergilerine makale göndermek pek akıllıca bir iş değildir. Gönderdiğiniz makale muhtemelen iki ya da üç yıl sonra yayınlanmaktadır. Dahası bazı “hakemli” fakülte dergileri, benim hakemden geçmiş makalelerimi “kaybedebilmektedirler”. Bu vesileyle bir kez daha belirtmek isterim ki, ülkemizde düzenli olarak çıkacak bir anayasa hukuku dergisine acilen ihtiyaç vardır.

 

 

 

 

 

 
Giriş

 

 

 

 

Hatırlanacağı üzere ülkemizde Cumhurbaşkanı ile Hükû-met arasında ilk çatışma 2000 yılının Ağustos ayında yaşanmıştır[1]. Bu çatışma Bakanlar Kurulunun kabul ettiği bir kanun hükmünde kararnameyi Cumhurbaşkanının imzalamayı reddetmesi üzerine çıkmış ve neticede Kararname Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmamış ve yürürlüğe girememiştir. O günden 30 Kasım 2000 tarihine kadar Cumhurbaşkanının 7 adet kanun hükmünde kararnameyi ve 8 adet müşterek kararnameyi imzalamayı reddettiği Cumhurbaşkanlığı Sözcüsü Basın Başdanışmanı Metin Yalman tarafından 1 Aralık 2000 tarihinde Çankaya Köşkünde düzenlenen haftalık basın brifinginde açıklanmıştır[2].

Görünen odur ki, ülkemizde Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında, açık ya da gizli bir çatışma  yaşanmaktadır. Bu çatışma Hükûmetin bürokrat atama işlemlerinden özelleştirme işlemlerine kadar yansımaktadır. Örneğin en son MİT Müsteşar Yardımcısı Mikdat Alpay ’ın Washington Büyükelçiliği Hukuk Müşavirliği ne atanmasına ilişkin kararnameyi Cumhurbaşkanının gerekçe göstermeksizin imzalamayı reddettiği öğrenildi[3]. Kararnameyi imzalamayarak Cumhurbaşkanının, MİT Müsteşar Yardımcısının tasfiyesini engellediği şeklinde yorumlar yapıldı[4]. Daha sonra basında Mikdat Alpay ’ın Cumhurbaşkanı Sezer’in sınıf arkadaşı olduğu yolunda haberler çıktı.

En son olarak, 1-8 Aralık tarihleri arasında, Telekom’un özelleştirilmesine ilişkin olan Kararname  üzerinde Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında bir gerilim yaşanmıştır. Zira Uluslararası Para Fonuyla varılan 10.4 milyar dolarlık ek kredi mutabakatının önkoşulları arasında olan Türk Telekom ’un satışıyla ilgili 30 Kasım 2000  gecesi kendisine gönderilen Kararnameyi, Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer 8 gün boyunca bekletmiştir[5]. Bu süre içinde Cumhurbaşkanı, Telekom Genel Müdürü Alptürk ’ü, Devlet Bakan Yalova ’yı ve söz konusu Kararnameye karşı çıkan Ulaştırma Bakanı Öksüz ’ü dinlemiştir[6]. Bu süre boyunca basında, Cumhurbaşkanının kararnameyi imzalamayabileceği yolunda haberler çıkmış ve Cumhurbaşkanının kararnameyi reddetme olasılığının Hükûmette panik yarattığı gözlemlenmiştir[7]. Bu arada, gazetelerde Başbakan Ecevit ’in Cumhurbaşkanı Sezer’e “imzalamazsanız istifa ederim” yolunda mesajlar gönderdiği şeklinde haberler de yer almıştır[8]. Nihayette Cumhurbaşkanı, 8 gün boyunca beklettiği Kararnameyi 8 Aralık 2000  günü imzalamıştır. Bunun üzerine bazı gazeteler “Sezer Rahatlattı” diye manşet atmışlardır[9].

Ülkemizde Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında bir çatışma  yaşanmaktadır ve daha pek çok çatışmanın yaşanması da ihtimal dahilindedir. Sayın Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer’in, başta kanun hükmünde kararnameler, Bakanlar Kurulu kararları, müşterek kararnameler olmak üzere, Hükûmetin birçok işlemini imzalamayı reddetmesi ihtimal dahilindedir. Cumhurbaşkanının imzalamayı reddettiği bu işlemler, sadece kanun hükmünde kararnameler gibi normlar hiyerarşisinin üst seviyelerinde yer alan düzenleyici işlemler değil, aynı zamanda bir büyükelçiliğe hukuk müşaviri tayini gibi sıradan bireysel idarî işlemlere kadar uzanmaktadır.

Görüldüğü gibi, Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında ortaya çıkan çatışma, Cumhurbaşkanının Hükûmetin kararnamelerini imzalamayı reddetmesi şeklinde sonuçlanmaktadır. Peki ama Cumhurbaşkanı, Hükûmetin kararnamelerini imzalamayı reddetme yetkisine sahip midir? İşte bu çalışmada tartışacağımız temel sorun budur. Ayrıca şunu da belirtelim ki, Cumhurbaşkanlarının Türkiye’de hangi işlemleri tek başına, hangi işlemleri Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasıyla yapabileceği öteden beri tartışmalı bir konudur. Bu konuda da Türkiye’de yakın gelecekte bir çatışmanın ortaya çıkması muhtemeldir. Cumhurbaşkanının Anayasanın 104’üncü maddesine bakarak, elçi atamak yetkisine tek başına sahip olduğunu düşünmesi ve Bakanlar Kurulu kararı olmaksızın elçi atamaya teşebbüs etmesi ihtimal dahilindedir. Bu sorunun da burada incelenmesi uygun olur. O halde burada tartışacağımız iki temel sorun vardır: 1. Cumhurbaşkanı, kararnameleri imzalamayı reddedebilir mi? 2. Cumhurbaşkanı yetkilerini tek başına kullanabilir mi? İşte bu çalışmada Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında çıkması muhtemel olan bu iki sorunu inceleyeceğiz. Ancak bu sorunları incelenmeye geçmeden önce, bu iki soruna teorik çerçeve oluşturması amacıyla, yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorununu sormak gerekecektir.

Buna göre planımız şöyledir:

Birinci Bölüm.- Teorik Çerçeve: Yürütme organının Gerçek Başı Kimdir?

İkinci Bölüm.- Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip midir?

Üçüncü Bölüm.- Cumhurbaşkanı Yetkilerini Tek Başına Kullanabilir mi?

 


 

[1].   Cumhurbaşkanı kendisine imzalanması için sunulan bir Kanun Hükmünde Kararnameyi 17 gün beklettikten sonra 8 Ağustos 2000 günü Bakanlar Kuruluna geri göndermiştir (Milliyet, 9 Ağustos 2000). Bakanlar Kurulu 14 Ağustos 2000 tarihinde Kanun Hükmünde Kararnameyi tekrar Cumhurbaşkanına göndermiş, Cumhurbaşkanı ise 21 Ağustos 2000 tarihinde Kanun Hükmünde Kararnameyi imzalamayacağını açıklamıştır (Milliyet, 22 Ağustos 2000).

[2].   Hürriyet, 2 Aralık 2000.

[3].   Radikal, 2 Aralık 2000.

[4].   Ibid.

[5].   Radikal, 9 Aralık 2000.

[6].   Ibid.

[7].   Ibid.

[8].   Radikal, 10 Aralık 2000.

[9].   Radikal, 9 Aralık 2000.

 

 

 

 

 

 

Birinci Bölüm
Teorik Çerçeve
:
Yürütme organının Gerçek Başı Kimdir?
[1] 

 

 

 

 

Yürütme organının iki başından hangi başın yürütmenin gerçek başı olduğu sorusunu cevaplayabilmek için, yürütme organının yapısından bahsetmek gerekir. Yürütme organının yapısı ise hükûmet sistemlerine göre değişmektedir. O nedenle konuya hükûmet sistemlerinden bahsederek girmek gerekir.

Hükûmet Sistemleri .- Bilindiği gibi, hükûmet sistemleri ilkönce kuvvetler birliği ve kuvvetler ayrılığı sistemleri olmak üzere ikiye ayrılır. “Kuvvetler birliği sistemleri  (systèmes de confusion des pouvoirs)”, yasama ve yürütme kuvvetlerinin aynı elde birleştiği hükûmet sistemleridir. Bu birleşmede iki ihtimal olabilir. Yasama ve yürütme kuvvetleri, ya yürütme organında, ya da yasama organında birleşir. Kuvvetlerin yürütmede birleştiği sistemler, “diktatörlük ”[2] veya “mutlak monarşi (monarchie absolue[3] olmak üzere iki tanedir. Kuvvetlerin yasamada birleştiği sistem ise, “meclis hükûmeti sistemi (système du gouvernement d’assemblée)”dir[4].

“Kuvvetler ayrılığı sistemleri  (systèmes de séparation des pouvoirs)” ise yasama ve yürütme kuvvetlerinin ayrı ayrı organlara verildiği hükûmet sistemleridir. Kuvvetler ayrılığı sistemleri kendi içinde kuvvetler ayrılığının derecesine göre “sert kuvvetler ayrılığı sistemi  (système de séparation rigide des pouvoirs)” ve “yumuşak kuvvetler ayrılığı sistemi  (système de séparation souple des pouvoirs)” olmak üzere ikiye ayrılır. Sert kuvvetler ayrılığı sistemi “başkanlık sistemi  (système présidentiel[5], yumuşak kuvvetler ayrılığı sistemi ise “parlâmenter sistem  (système parlementaire[6]dir.

Başkanlık sistemlerinde ve parlâmenter sistemlerde yürütme organının gerçek başı birbirinden farklı olabilir. O nedenle yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorunun, başkanlık sistemlerinde ve parlâmenter sistemlerde ayrı ayrı incelemek uygun olur.

I. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Gerçek Başı Kimdir?

Başkanlık sistemlerinde yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunu yanıtlayabilmek için, bu sistemlerde yürütme organının yapısını görelim:

A. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Yapısı: “Tek-Başlılık”[7]

Başkanlık sistemlerinde yürütme organının temel özelliği onun “monist (tekçi)” nitelikte olmasıdır. Başkanlık sisteminde yürütme organı tek kişiden oluşur[8]. O da “başkan”dır. Yani başkanlık sisteminde yürütmede “tek-başlılık  (monocéphalisme)” özelliği vardır[9]. Başkanlık sisteminde, başkanın dışında bir “devlet başkanlığı” makamı yoktur. Başkan aynı zamanda, “devlet başkanı”dır[10]. Diğer yandan, başkanlık sisteminde, parlâmenter sistemlerde görülen tipte bir “kabine”, yani “kolektif” bir yürütme organı da yoktur[11]. Bütün yürütme yetkisinin sahibi tek başına başkandır[12]. Yürütme birimlerinin (bakanlıkların) başı durumunda olan kişiler (bakanlar), parlâmenter sistemlerdeki “bakanlar” gibi değildirler; bunlar başkanın “yardımcılar”ı konumundadır. Amerika Birleşik Devletlerinde bunlara “sekreter  (secretary)” denir. Bunlar, yani sekreterler, başkanın emir ve talimatı dışına çıkamazlar. Sekreterler, başkan tarafından atanırlar ve başkan tarafından görevden alınırlar[13]. Keza sekreterler, yasama organına karşı değil, münhasıran başkana karşı sorumludurlar[14]. O halde, başkanlık sisteminde, başkan, hem devlet başkanı, hem de hükûmet başkanıdır[15]. Başkanlık sisteminde, devlet başkanı, yani başkan  doğrudan doğruya veya ona benzer bir şekilde[16] halk tarafından, belli bir dönem için (örneğin 4 yıl) seçilir[17]. Bu şu anlama gelir ki, başkanlık sistemlerinde devlet başkanı, yani başkan, varlığını yasama organının iradesine borçlu değildir[18].

B. Başkanlık Sistemlerinde Yürütme Organının Gerçek Başı Başkandır

Başkanlık sistemlerinde yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunun, basit, tartışmasız, açık bir yanıtı vardır. Yürütme organının gerçek başı başkandır. Zira, başkanlık sistemlerinde, yürütme organında yer alan bakan benzeri kişilerin başkandan aldıkları yetkiler dışında başka hiçbir yetkileri yoktur; bunlar tamamıyla başkana bağlıdır. O nedenle, başkanlık sistemlerinde yürütmenin gerçek başının kim olduğu sorusunu sormak bile anlamsızdır. Zira bu sistemde tek bir baş vardır; o da başkandır. Dolayısıyla, Başkanlık sistemlerinde başkan anayasa tarafından kendisine veya genel olarak yürütme organına verilmiş bütün görev ve yetkileri tek başına kullanabilir. “Bakanlar”ın desteğine, karşı-imzasına ihtiyacı yoktur. Başkanın yetkilerini tek başına kullanabilmesinde sorumluluk bakımından da hiçbir mesele yoktur; çünkü başkanın seçmenler karşısında siyasal sorumluluğu vardır. Başkanlık sistemlerinde başkanın tek başına işlem yapabilmesi, demokrasi ilkesi bakımından da problem çıkarmaz. Çünkü başkan, görevine halkın oyuyla gelmiştir. Bu nedenle, yetkilerini kullanmak bakımından demokratik bir meşruluğa  sahiptir.

II. parlâmenter Sistemlerde Yürütmenin Gerçek Başı Kimdir?

Parlâmenter sistemlerde yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunu yanıtlayabilmek için, öncelikle bu sistemlerde yürütme organının yapısını görelim:

A. Parlâmenter Sistemlerde Yürütme Organının Yapısı: “İki-Başlılık”[19]

Parlâmenter sistemlerde yürütme organında “iki-başlılık ” (bicéphalisme )” özelliği vardır. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde yürütme organında bir yanda “devlet başkanı”, diğer yanda ise “bakanlar kurulu” bulunur[20].

1. “Devlet başkanı  (chef de l’Etat)”, monarşik parlâmenter sistemlerde “kral  (roi , hükümdar , monarque )”, cumhuriyet tipi parlâmenter sistemlerde ise “cumhurbaşkanı  (président de la République)”dır[21]. Monarşilerde devlet başkanları, yani krallar irsî intikal kurallarına göre belirlenirler. Cumhuriyetlerde de devlet başkanları, yani cumhurbaşkanları, halk tarafından doğrudan doğruya seçilmez. Bu nedenle gerek krallar, gerekse cumhurbaşkanları, yetkilerini kullanmak için ihtiyaç duyacakları demokratik meşruluktan mahrumdurlar. Diğer yandan, devlet başkanlarının siyasî, cezaî[22] ve hukukî sorumlulukları da yoktur[23]. Yani devlet başkanları parlâmento tarafından görevden alınamaz; mahkemeler tarafından yargılanamaz.

2. Parlâmenter sistemlerde yürütme organının diğer kanadında ise “bakanlar kurulu  (conseil des ministres )” bulunur. Bakanlar kuruluna, “kabine  (cabinet )” veya “hükûmet (gouvernement)” de denir. Hükûmet halkın temsilcisi olan parlâmento içinden çıkar ve parlâmentonun güvenine dayanır. Dolayısıyla hükûmet, yetkilerini kullanmak için ihtiyaç duyacağı demokratik meşruluğa sahiptir. Diğer yandan hükûmet, parlâmento karşısında kolektif olarak sorumludur. Halkın temsilcileri beğenmedikleri bir hükûmet görevden alabilirler. Keza hükûmet üyelerinin, yani başbakan ve bakanların siyasî, cezaî ve hukukî sorumlulukları tamdır. Başbakan ve bakanlar parlâmento tarafından güvensizlik oyuyla görevlerinden alınabilirler; kendileri mahkemeler huzurunda yargılanabilirler.

B. İki-Başlılık Problemi ve Çözümü

Yukarıda gördüğümüz gibi, parlâmenter sistemlerde yürütme organının, “devlet başkanı” ve “hükûmet” olmak üzere iki başı vardır. Bu başlardan ikisi de etkili olamaz. Bu başlardan biri gerçek, diğeri ise sembolik olmak zorundadır. Çünkü, parlâmenter sistemlerde de, yürütme organı bir bütündür; zira sadece tek bir “yürütme fonksiyonu”, tek bir “yürütme kuvveti” vardır. Tek bir kuvvetin, tek bir fonksiyonun, birbirinden bağımsız iki ayrı başa tâbi olması eşyanın tabiatına aykırıdır. Tabir caizse, bu durum iki başlı bir yaratığa benzer. Başlardan birisi yaratığın ayaklarına sağa git, diğeri sola git emrini verebilir. Böyle bir durumda bünyenin normal hareketini sağlamak için, başlardan birinin koparılıp atılması veya başlardan birinin içindeki beynin alınması veya beyinden bünyeye giden sinirlerin kesilmesi gerekir.

“İki-başlı (bicéphale)” yapıya sahip yürütme organları için de aynı şey geçerlidir. Bu tür yürütme organlarında hükûmet ve devlet başkanı olmak üzere, iki ayrı baş vardır. Bu iki baş, birbirinden bağımsız hareket ederse, biri yürütme organına bir emir, diğeri karşı yönde bir emir verirse, yürütme organı bloke olur. “İki-başlılık ” sorununa tarihsel olarak iki çözüm getirilmiştir: Birincisi başlardan birini koparıp atıp, yürütme organını tek başlı bırakmaktır. Bu çözüm başkanlık sisteminin çözümüdür. İkinci çözüm, başlardan birini etkisiz bırakmak, daha doğrusu diğerine tâbi kılmaktır. Bu çözüm ise parlâmenter sistemin çözümüdür.

C. Hangi Baş Etkisiz Bırakılmalı?

Peki başlardan biri koparılıp atılmayacaksa, etkisiz bırakılacak, diğerine tâbi kılınacak baş hangisidir? Devlet başkanı mı? Hükûmet mi? Demokratik mantıkta bu sorunun cevabı bellidir: Etkisiz bırakılacak, diğerine tâbi kılınacak baş, devlet başkanıdır. Bunun da iki nedeni vardır:

1. Bir kere, parlâmenter sistemlerde devlet başkanlarını halk seçmediği halde, hükûmet halkın temsilcileri arasından çıkmaktadır. Gerçekten de parlâmenter monarşilerde devlet başkanı veraset kuralları gereğince[24], parlâmenter cumhuriyetlerde ise halkın doğrudan katılımı olmadan belirlenmektedir[25]. Oysa gerek parlâmenter monarşilerde, gerek parlâmenter cumhuriyetlerde hükûmet, parlâmentonun içinden çıkmakta ve onun güvenine dayanmaktadır. Bu şu anlama gelmektedir ki, parlâmenter sistemlerde devlet başkanları yetkilerini kullanmak için gerekli olan demokratik meşruluktan  mahrumdurlar. Oysa hükûmetlerin demokratik meşruluğu tamdır.

2. Etkisiz kılınacak başın devlet başkanı olmasının ikinci nedeni ise devlet başkanının sorumsuz , hükûmetin, yani başbakan veya bakanların ise sorumlu olmalarıdır. Gerçekten de, devlet başkanlarının siyasî, cezaî[26], hukukî sorumlulukları yoktur. Devlet başkanları halk veya halkın temsilcileri tarafından görevden alınamaz. Kendilerine karşı hukuk ve ceza davası açılamaz. Oysa, hükûmetin ve onu oluşturan başbakan ve bakanların siyasî , hukukî  ve cezaî sorumlulukları tamdır. Hükûmet halkın temsilcileri karşısında kolektif olarak sorumludur. Halkın temsilcileri istedikleri her zaman hükûmeti düşürebilirler. Hükûmeti oluşturan başbakan ve bakanlar ayrıca tek tek parlâmentoya karşı sorumludur. Halkın temsilcileri istedikleri her bakanı görevden alabilirler. Nihayet, başbakan ve bakanların hukukî ve cezaî sorumlulukları da tamdır. Demokratik mantık sorumluluk ile yetkinin birlikte olmasını öngörür. Sorumlu olan kişi yetkili de olmalıdır. Yetki, sorumluluk  derecesindedir. Bir kişi ne kadar sorumluysa, o kadar yetkilidir. Sorumsuz olan kişi, yetkisizdir  de. Buna göre, parlâmenter sistemlerde, devlet başkanları sorumsuz olduklarına göre, yetkisiz de olmalıdırlar. O halde etkisiz kılınması gereken baş, içi boşaltılması gereken baş, diğerine tâbi kılınması gereken baş, “devlet başkanı” isimli baştır.

Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanını etkisiz kılmanın, daha doğru bir ifadeyle bu devlet başkanını diğer baş olan hükûmete tâbi kılmanın tekniği, karşı-imza kuralıdır. Karşı-imza, aşağıda ayrıca göreceğimiz gibi, devlet başkanının işlemlerinin başbakan veya ilgili bakanca imzalanması demektir. Karşı-imza, tabir caizse, yürütme organizmasında yer alan devlet başkanı isimli “başı”n beyninin boşaltılması veya bu beyinden vücuda giden sinirlerin kesilmesi veya sinirlerdeki sinyallerin denetlenmesi operasyonudur. Karşı-imza kuralı sayesinde, devlet başkanı isimli baş, vücuda ancak hükûmet isimli diğer başın uygun gördüğü emirleri verebilir. Hükûmet isimli baş karşı-imza ile uygun görmedikçe, devlet başkanı isimli başın vücuda herhangi bir emir vermesi mümkün değildir. Başbakan ve bakanlar devlet başkanının işlemine karşı-imzalarını koymayı reddedebilirler. Zira, karşı-imza taşıyan devlet başkanının işlemlerinden doğan sorumluluk, devlet başkanına değil, karşı-imza sahibi başbakan veya bakana aittir. Sorumluluk ile yetkinin birlikte bulunması  kuralı, başbakan veya ilgili bakanın devlet başkanının uygun görmedikleri işlemlerine imza atmama yetkisine sahip olmaları sonucunu doğurur. O halde devlet başkanı kural olarak tek başına işlem yapamaz. Devlet başkanının işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir.

D. Devlet Başkanlarının Varlık Nedeni  Nedir?[27]

Peki ama, tek başına yetki kullanamayacak ise, “devlet başkanı” isimli bu baş neden hâlâ birçok devlette vardır? Bu başın var olması nereden kaynaklanmaktadır? Yetkisiz olan bu baş, neden şimdiye kadar yok olmamıştır? Bu sorunun cevabı anayasa teorisinde değil, tamamıyla tarihte bulunur. Şöyle:

Parlâmenter sistem, demokrasi ve anayasacılık ortaya çıkmadan çok daha önceleri, devlet başkanları vardı. Anayasalar, devlet başkanlarını ve devlet başkanlığı makamı nı, kendilerinden önce kurulmuş olarak bulmuşlardır[28]. Devlet başkanlığı, anayasa koyucularının düşünüp taşınıp yarattığı bir şey değildir. Tarihin her döneminde devlet başkanlığı makamı ve devlet başkanları olmuştur. Nerede bir devlet varsa orada bir devlet başkanı olmuştur. Dolayısıyla devlet başkanlığı müessesesi, devlet kadar eski bir müessesedir.

Bir-iki istisna dışında tarihteki devletler, devlet şekli olarak hep birer “monarşi” idi. Yani bu devletlerin, devlet başkanları birer “kral”dı. Monarşilerin ilk döneminde, yasama, yürütme ve yargı yetkileri tamamıyla krala aitti. Ancak, zamanla İngiltere  örneğinde olduğu gibi, krallar, yargı yetkilerin mahkemelere[29]; yasama yetkilerini ise yavaş yavaş ortaya çıkan parlâmentolara devrettiler veya devretmek zorunda kaldılar[30]. Neticede kralların elinde sadece yürütme yetkisi kaldı. Krallar bu yetkinin kullanılmasında kendilerine yardımcı olmaları için bakanlar atadılar. Ancak zamanla yine tarihsel gelişmeler sonucunda, İngiltere örneğinde olduğu gibi, kralların atadığı bakanlar, krallara karşı değil, parlâmentolara karşı sorumlu olmaya başladı. Bu şekilde, bakanların parlâmentoya karşı siyasal sorumluluğu esası ortaya çıktı. Sonuçta parlâmentonun güvenine sahip bakanlardan oluşan bakanlar kurulu (hükûmet), yürütme gücünün gerçek sahibi haline geldi[31].

Ne var ki, tüm bu tarihsel, siyasal gelişmeler olurken, hukuk düzeninde bir değişiklik olmamıştır. Hukuken biçimsel olarak bütün yetki hâlâ kralın elinde bulunuyordu. İçeriği ve gerçek yapıcısı değişmiş olsa bile, devletin yüksek işlemleri hep eski usûller ve biçimlerde, yani kralın işlemi olarak ve kralın imzası altında yapılmaya devam edildi. Ancak demokrasi düşüncesindeki gelişmeler sonucunda sorumsuz olan kralın artık tek başına işlem yapamayacağı, yaptığı işlemlerin geçerli olabilmesi için başbakanın ve ilgili bakanların veya en azından bir bakanın imza atması kuralı kabul edildi[32].

Böylece kralların yetkileri ve işlemleri biçimsel olarak aynı kaldı. Ama bu yetkilerin gerçek sahibi ve içeriği değişti. Ancak bu yetkilerin yeni sahipleri de, yetkileri kullanabilmek ve işlemleri yapabilmek için krala ihtiyaç duymaya devam ettiler. Çünkü kendilerinin yaptıkları işlem, biçimi itibarıyla kralın işlemiydi ve hukuken ancak kralın imzasıyla tekemmül edip bağlayıcı güç kazanabilirdi. O nedenle, birçok monarşide, özellikle, İngiltere gibi, kralların karşı-imza  kuralını kolayca kabul ettikleri monarşilerde, demokratik gelişmelere rağmen, krallıklara dokunulmadı; krallar varlıklarını sürdürebildi. Günümüz parlâmenter monarşilerinde, yetkisiz olmalarına rağmen hala varlıklarını sürdüren devlet başkanlarının mevcudiyeti bu şekilde açıklanabilir.

Fransız örneğinde olduğu gibi, bazı ülkelerde ise, tarihsel gelişmeler sonucunda, krallar ortadan kaldırıldı; yani monarşi devlet şekli lağvedilip cumhuriyete geçildi. Ama monarşiden cumhuriyete geçilirken, parlâmenter hükûmet sistemine dokunulmadı. Monarşilerde görülen yürütme organının iki-başlılığı geleneği kendini sürdürdü. Sadece kralların yerine cumhurbaşkanları konuldu. Cumhurbaşkanları da kralların hukukî statüsünü, görev ve yetkilerini devraldılar[33]. Böylece cumhuriyetlerde de, monarşilerde olduğu gibi, tek başına yetki kullanamayan bir devlet başkanlığı makamı oldu ve bu makam varlığını sürdürdü.

Buna karşılık Amerika Birleşik Devletleri  gibi bazı ülkelerde cumhuriyet rejimi kurulurken, yürütmenin başının statüsü, görev ve yetkileri düzenlenirken kralların statüsü, görev ve yetkilerinden örnek alınmadı. Bu ülkelerde, devlet başkanlığı ve hükûmet başkanlığı görevi, “başkan” isimli aynı kişide birleştirildi. Böylece gereksiz olduğu düşünülen yürütme organındaki iki-başlılığa son verilerek “başkanlık sistemi” kuruldu.

E. Parlâmenter Hükûmet Sistemlerinde Devlet Başkanının Fonksiyonu  Nedir?

Parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanları tek başına bir yetki kullanamıyorsa, devlet başkanının yetkileri, karşı-imza kuralı sayesinde aslında hükûmet tarafından kullanılıyorsa, böyle bir sistemde devlet başkanları ne işe yarar? Tarihsel sebeplerle mevcut olan devlet başkanları, tamamıyla gereksiz ve fonksiyonsuz kişiler midir? Hayır. Devlet başkanları, yetki kullanamıyor olsa da, bir devlet hayatında ihtiyaç duyulan bazı fonksiyonları yerine getirmektedirler.

1. Tevsik Etme Fonksiyonu

Bu fonksiyonlardan birincisi “tevsik etme (authentification)” fonksiyonudur. Devlet başkanı, bir devletteki yasama ve yürütme organlarının işlemlerinin “mevsukiyet (authenticité)”ini imzasıyla belgelendirir.

a) Yasama İşlemlerini Tevsik Etme: Isdar [34]

“Isdar (promulgation)” parlâmento tarafından kanunun kabul edilmesi ile hükûmet tarafından yayımlanması arasında devlet başkanı (kral veya cumhurbaşkanı) tarafından yapılan bir “tasdik  (certification )” işlemidir. Isdar işleminin olduğu ülkelerde, resmî gazetede yayımlanmadan önce, parlâmento tarafından kabul edilen kanunun üstü veya altı cumhurbaşkanı tarafından imzalanmakta ve imzanın yanına da “alttaki veya üstteki metnin parlâmento tarafından kabul edilen kanun metni olduğu cumhurbaşkanı tarafından tasdik olunur” gibi bir ibare yazılmaktadır. Bu işleme de ısdar işlemi denmektedir. Isdarın iki ayrı fonksiyonu  vardır:

aa) Kanunun Varlığının Tespiti [35].- Birinci olarak, ısdar, kanunun varlığının tespiti anlamına gelmektedir. Devlet başkanının ısdar işlemi, “doğum ilmühaberi  (acte de naissance)” gibidir. Isdar işlemiyle kanunun doğduğu resmen tespit edilmiş olur[36]. Isdar, kanunun ülkenin yasal parlâmentosu tarafından kabul edildiğinin saptanması demektir[37]. Devlet başkanına kanun olarak sunulan metin, anayasanın öngördüğü yasama organı tarafından değil, bir başka organ veya bir darbeci gurup tarafından kabul edilmiş ise veya bu metin yasama organı üzerinde kullanılan cebir veya tehdit sonucu kabul edilmişse, devlet başkanı kanunu ısdar etmemekle yükümlüdür. Dolayısıyla devlet başkanının ısdar ettiği bir kanunun, anayasanın yetkilendirdiği yasama organı tarafından ve onun serbest iradesiyle kabul edildiğini söyleyebiliriz.

bb) Kanunun Aslına Uygunluğunun Tasdiki [38].- İkinci olarak ısdar, kanunun içeriğinin, yani metninin “aslına uygunluğunun tasdik edilmesi (certification)” anlamına gelir[39]. Yani devlet başkanı ısdar işlemiyle, resmî gazetede yayımlanacak olan kanunun metni ile parlâmento tarafından kabul edilen kanun metninin aynı olduğunu tasdik etmektedir. Diğer bir ifadeyle devlet başkanı, ısdar işlemiyle, kanunun yayınlanacak olan metni ile kanunun parlâmento tarafından kabul edilen metni arasında “mevsukiyet (authenticité)” denetimi yapmaktadır. Buna göre, devlet başkanı, kendisine sunulan metnin, gerçekten parlâmento tarafından kabul edilen metin olup olmadığını ve özellikle de iki-meclisli parlâmentolarda, kanunun metninin iki meclis tarafından kabul edilen aynı metin olup olmadığını araştırabilir. Kendisine sunulan metnin parlâmento tarafından kabul edilen metin ile aynı olmadığı kanısına varırsa, o metni ısdar etmez. Dolayısıyla devlet başkanının ısdar ettiği kanun metinlerinin “aslına uygun” olduğu, yani “mevsuk (authentique)” olduğu yolunda karine oluşur.

b) Yürütme İşlemlerini Tevsik Etme : İmza

Devlet başkanının yürütme organı işlemleri üzerinde de “tevsik edici (authentificateur)” bir görevi vardır[40]. Devlet başkanı, bu görevini, bakanlar kurulu işlemlerine veya kendisine sunulan başbakan veya bakan imzasını taşıyan işlemlere imza atarak yerine getirir. Buradaki “imza”nın iki ayrı fonksiyonu vardır. Bu fonksiyonlar, ısdarın fonksiyonları gibidir: aa) Devlet başkanı hükûmetin bir işlemine imza atarak, o işlemin yasal hükûmet tarafından kabul edildiğini tespit eder. Devlet başkanı başbakan ve bütün bakanların imzalarını taşımayan bir bakanlar kurulu işlemini imzalamayı reddetmekle yükümlüdür. bb) Devlet başkanı hükûmet işlemini imzalayarak, işlemin resmî gazetede yayınlanacak metninin aslına uygun olduğunu tasdik etmiş olur. Devlet başkanı, yayım için sunulan bakanlar kurulu kararının metni, bakanlar kurulu tarafından kabul edilmiş metne uygun değilse, bu metni imzalamayarak onun yayınlanmasına engel olmalıdır.

Görüldüğü gibi, kanunların altındaki “imza”, yani “ısdar”, ne de hükûmet işlemlerinin altındaki “imza”, bu kanun veya bu işlemi oluşturan iradelerden birinin devlet başkanına ait olduğu anlamına değil, bu işlemin otantik (mevsuk) olduğu anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle, devlet başkanının imzası, bir irade açıklamasını değil, parlâmentonun, başbakan ve bakanların yaptıkları irade açıklamalarının otantik (mevsuk, sahih) olduğunu simgeler.

Şüphesiz devlet başkanının “tevsik edici (authentificateur)” rolü, çok önemli bir rol değildir. Ama tamamıyla önemsiz bir rol de değildir. Nasıl özel hayatta bazı işlemlerin noterler tarafından tevsik (authentifier) edilmesine ihtiyaç duyuluyorsa, devlet hayatında da bazı işlemlerin devlet başkanları tarafından tevsik edilmesine ihtiyaç duyulur.

2. Temsil [41], Gözetme [42], Uyarı[43], Hakemlik, vb. Fonksiyonları

Devlet başkanları, “devletin başı” olma sıfatıyla, soyut bir varlık olan devleti, kendi şahsında tecessüm (personnification) ettirir[44]. Devlet başkanı, devletin “birliğini  (unité)”, “devamlılığını (continuité )” sembolize eder[45]. Birçok ülkenin kamu oyu böyle bir sembolik makama ihtiyaç duyar. Devlet başkanlarının “devletin başı” olma sıfatıyla “gözetme görevi” de vardır. Diğer yandan devlet başkanları, tarafsız kişilikleriyle çatışan partiler, gruplar ve özellikle anayasal organlar arasında “hakemlik (arbitrage )” görevi yapabilir[46]. Siyasî mücadeleyi ılımlılaştırabilir[47]. Devlet başkanlarının “görüş bildirme (droit de donner son avis[48] ve “uyarma (droit d’avertir [49] hakları vardır. Devlet başkanı görüşlerini açıklayarak, yasama ve yürütme organlarını uyarabilir. Şüphesiz devlet başkanının, temsil, gözetme, uyarı, uzlaştırma gibi görevleri, icraî yetkiler kullanılmasını gerektirmeyen görevlerdir. Bu görevlerin hukuken önemsiz görevler olduğunu söyleyebiliriz. Ancak devlet başkanının bu görevlere ilişkin olarak açıkladıkları görüşler, kamu oyu üzerinde etki buldukça, siyasal ve sosyal önemleri çok büyük olabilir.

* * *

Böylece teorik çerçeveyi genel olarak görmüş bulunuyoruz. Burada şu sonuca ulaştık: Başkanlık sistemlerinde yürütme organının gerçek başı başkandır. Parlâmenter hükûmet sistemlerinde ise yürütme organı gerçek başı, devlet başkanı değil, hükûmettir. Şimdi bu sonuç ışığında Türkiye’de yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusunu soralım.

III. Türkiye’de Yürütme Organının Gerçek Başı Kimdir?

Yukarıda açıklandığı gibi, bir ülkede yürütme organının gerçek başının kim olduğu sorusu, o ülkenin hükûmet sistemine bağlıdır. Söz konusu ülke bir başkanlık hükûmet sistemine sahip ise, o ülkenin yürütme organının gerçek başı “başkan”dır. Buna karşılık söz konusu ülke, parlâmenter hükûmet sistemine sahip ise, o ülkenin yürütme organının gerçek başı, devlet başkanı değil, hükûmettir. O halde, Türkiye’de yürütme organı gerçek başının kim olduğu sorunun çözebilmek için burada sormamız gereken tek bir soru vardır: Türkiye’nin hükûmet sistemi nedir?

1982 Anayasasının benimsediği hükûmet sisteminin parlâmenter sistem olduğunu tartışmasız olarak söyleyebiliriz. Zira, 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sistemi, parlâmenter sistemin aslî ve tali özelliklerini [50] taşımaktadır.

Parlâmenter hükûmet sisteminin en kısa ve güzel tanımı Leon D. Epstein tarafından yapılmıştır. Epstein, parlâmenter sistemini, “yürütme iktidarının yasama iktidarından kaynaklandığı ve ona karşı sorumlu olduğu anayasal demokrasi tipi” olarak tanımlamıştır[51]. Bu tanıma göre parlâmenter sistemin iki temel ayırıcı özelliği vardır: (1) Hükûmet yasama organından kaynaklanır; yani yasama organı tarafından seçilir. (2) Hükûmet yasama organına karşı sorumludur[52]; yani yasama organı tarafından güvensizlik oyuyla düşürülebilir. Bu iki özellik daha eklenmektedir: (3) Yürütme organı iki başlıdır.

Gerçekten de Türkiye’de, bir kere Hükûmet, Türkiye Büyük Millet Meclisinden kaynaklanmaktadır. Cumhurbaşkanı tarafından atanan Bakanlar Kurulunun göreve başlarken Türkiye Büyük Millet Meclisinden güven oyu olması gerekmektedir (Anayasa, m.110). Türkiye’de ikinci olarak Hükûmet, Türkiye Büyük Millet Meclisine karşı sorumludur. Türkiye Büyük Millet Meclisi gensoru usûlüyle beğenmediği bir Hükûmeti istediği her zaman düşürme imkanına sahiptir (m.99). Nihayet Türkiye’de yürütme organı iki başlıdır. Bir tarafta devletin tarafsız başı olan Cumhurbaşkanı bulunmaktadır (m.101-108). Cumhurbaşkanı halk tarafından değil, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri tarafından yedi yıllığına seçilmektedir (m102). Cumhurbaşkanının siyasî, hukukî ve -vatana ihanet hali dışında- cezaî sorumluluğu yoktur (m.105/son). Türkiye’de yürütme organının diğer tarafından ise, ülkenin genel siyasetini yürütmekle görevli olan Bakanlar Kurulu vardır (m.109-114). Bakanlar Kurulu, başbakan ve bakanlardan oluşur (m109). Bakanlar Kuruluna uygulamada “Hükûmet” ismi verilir. Biz de bu çalışmada daha çok bu terimi kullanacağız.

Parlâmenter sistemin bu aslî özellikleri yanında üç adet tali özelliği de vardır[53]: (1) Yürütme, yasamayı feshedebilir. (2) Aynı kişi hem yürütmede, hem yasamada görev alabilir. (3) Bakanlar kurulu yasama organının çalışmalarına katılır. Bu 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sistemi bu tali özellikleri de taşımaktadır. Şöyle ki, Cumhurbaşkanı, belirli şartlar altında Türkiye Büyük Millet Meclisini feshedebilmektedir. Anayasamız buna “Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin Cumhurbaşkanınca yenilenmesi” ismini vermektedir (m.116 ). İkinci olarak 1982 Anayasasına göre, aynı kişi hem yürütmede, hem de yasama da görev alabilmektedir; yani aynı kişi hem bakan, hem de milletvekili olabilmektedir. Nihayet, Bakanlar Kurulu Türkiye Büyük Millet Meclisinin çalışmalarına katılabilmektedir.

Görüldüğü gibi, 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sistemi, parlâmenter hükûmet sisteminin gerek aslî, gerekse tali şartlarını taşımaktadır. O halde, Türkiye’nin hükûmet sisteminin parlâmenter sistem olduğunu söyleyebiliriz[54].

Eğer Türkiye’nin hükûmet sistemi parlâmenter sistem ise, yukarıdaki açıklamalarımız çerçevesinde, Türkiye’de, yürütme organının gerçek başının, Cumhurbaşkanı değil, Bakanlar Kurulu, yani Hükûmet olduğunu söyleyebiliriz.

* * *

Bu şekilde teorik çerçeveyi görmüş bulunuyoruz. Şimdi bu teorik çerçevede ulaştığımız sonuçlar ışığında Türkiye’de Cumhurbaşkanı-Hükûmet çatışması sorununu inceleyeceğiz. Tekrar hatırlatalım ki, Türkiye’de Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasında ortaya çıkan veya ortaya çıkması muhtemel olan çatışma şu iki sorun çerçevesinde dönmektedir: (1) Cumhurbaşkanı bakanlar kurulunun kararnamelerini ve ortak kararnameleri imzalamayı reddedebilir mi? (2) Cumhurbaşkanı Başbakan ve ilgili bakanın imzasını almadan işlem yapabilir mi? Burada bu iki sorunu sırasıyla göreceğiz. O halde, çalışmamızın geri kalan planı şu şekildedir.

İkinci Bölüm.- Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip midir?

Üçüncü Bölüm.- Cumhurbaşkanı Yetkilerini Tek Başına Kullanabilir mi?


 

[1].   Yürütme organının yapısı konusunda geniş bilgi edinmek için bizim 2001 baharında yayınlanacak olan Anayasa Hukukunun Genel Esasları isimli kitabımıza bakılabilir.

[2].   Charles Debbasch et al., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 3’üncü Baskı, 1990, s.152-153; Georges Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1949, s.163-164; Jacques Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Economica, 1990, c.I, s.401-404.

[3].   Cadart, op. cit., c.I, s.398-398; Debbasch et al., op. cit., s.151-152.

[4].   Julien Laferrière, Manuel de droit constitutionnel, Paris, Editions Domat Montchrestien, 1947, s.747-752; Cadart, op. cit., c.I, s.466-468; Debbasch et al., op. cit., s.154-156; Vedel, op. cit., s.164-165; Benoît Jeanneau, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Dalloz, 8e édition, 1991, s.129-131; Joseph Barthélemy ve Paul Duez, Traité de droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1933, s.148-149; Michel Henry Fabre, Principes républicains de droit constitutionnel, 4e édition, Paris, L.G.D.J., 1984, s.294-295; Paul Bastid, Le Gouvernement d’assemblée, Paris, Cujas, 1956, passim;

[5].   Cadart, op. cit., c.I, s.483-494; Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, Armand Colin, 11e édition, 1994, s.109-125; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.138-158; Vedel, op. cit., s.165-167; Laferrière, op. cit., s.753-765; Georges Burdeau, Francis Hamon ve Michel Troper, Droit constitutionnel, Paris, L.G.D.J., 23e édition, 1993, s.1232-130; Pierre Pactet, Institutions politiques-Droit constitutionnel, Paris, Masson, 11’inci Baskı, 1992, s.151-153; Dominique Turpin, Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1995, s.182-187; Jeanneau, op. cit., s.126-129; Arend Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, (Çev. Ergun Özbudun ve Ersi Onulyduran), Yetkin Yayınları, Tarihsiz, s.62-81; Giovonni Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, Çev. Ergun Özbudun, Ankara, Yetkin Yayınları, 1997, s.113-251; Nur Uluşahin, Anayasal Bir Tercih Olarak Başkanlık Sistemi, Ankara, Yetkin Yayınları, 1999, passim; Gérard Conac, “Régime présidentiel”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.888-901.

[6].   Adhémar Esmein, Eléments de droit constitutionnel, Paris, Librairie de la Société du recueil générale des lois et des arrêts, 1896, s.94-144; Léon Duguit, Manuel de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons Thorin et Fontemoing, 4’üncü Baskı, 1923, s.196-207; Cadart, op. cit., c.I, s.661-707; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.158-167; Vedel, op. cit., s.167-172; Burdeau, Hamon ve Troper, op. cit., s.117-123; Pactet, op. cit., s.145-151; Turpin, op. cit., s.187-190; Jeanneau, op. cit., s.126-129; Lijphart, op. cit., s.62-81; Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.137-161; Jean Gicquel, “Régime parlementaire” in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.886-888.

[7].   Mehmet Turhan, Hükûmet Sistemleri, Ankara, Gündoğan Yayınları, 1993; Cadart, op. cit., c.I, s.483-494; Chantebout, op. cit., s.109-125; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.138-158; Vedel, op. cit., s.165-167; Laferrière, op. cit., s.753-765; Burdeau, Hamon ve Troper, op. cit., s.1232-130; Pactet, op. cit., s.151-153; Turpin, op. cit., s.182-187; Jeanneau, op. cit., s.126-129; Lijphart, op. cit., s.62-81; Sartori, op. cit., s.113-251; Uluşahin, op. cit., s. s.27-55; Conac, “Régime présidentiel”, op. cit., s.888-901.

[8].   Uluşahin, op. cit., s.41; Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.42;

[9].   Pactet, op. cit., s.152; Gérard Conac, “Régime présidentiel”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.891.

[10]. Uluşahin, op. cit., s.41-42; Pactet, op. cit., s.152;

[11]. Conac, op. cit., s.891; Pactet, op. cit., s.152; Vedel, op. cit., s.166; Turpin, op. cit., s.188.

[12]. Pactet, op. cit., s.152.

[13]. Ibid.

[14]. Laferrière, op. cit., s.760-761.

[15]. Uluşahin, op. cit., s.42.

[16]. Amerika Birleşik Devletlerinde başkan esasen iki-dereceli bir seçimle seçilir. Ama, pratikte ABD Başkanının halk tarafından seçildiği kabul edilmektedir.

[17]. Lijphart, op. cit., s.62-63; Sartori, op. cit., s.113-114; Uluşahin, op. cit., s.30-31; Turhan, op. cit., s.41; Pactet, op. cit., s.152; Vedel, op. cit., s.166; Turpin, op. cit., s.187.

[18]. Uluşahin, op. cit., s.32.

[19]. Laferrière, op. cit., s.798-799; Vedel, op. cit., s.168; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.161; Cadart, op. cit., c.II, s.666-667; Debbasch et al., op. cit., s.160; Cadoux, op. cit., c.I, s.189-190; Jeanneau, op. cit., s.126; Turhan, op. cit., s.51.

[20]. Vedel, op. cit., s.168; Laferrière, op. cit., s.798-799; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.161; Debbasch et al., op. cit., s.160; Jeanneau, op. cit., s.126; Turhan, op. cit., s.51.

[21]. Laferrière, op. cit., s.770-771.

[22]. Cumhuriyetlerde devlet başkanlarının, yani cumhurbaşkanlarının istisnaen vatana ihanet suçundan dolayı cezaî sorumluluklarının olduğu kabul edilmektedir.

[23]. Laferrière, op. cit., s.770-771; Vedel, op. cit., s.168; Debbasch et al., op. cit., s.161.

[24]. Veraset kuralları hakkında bkz. Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques: Théorie générale des institutions politiques, Paris, Cujas, 1988, c.I. s.176; Pierre Wigny, Droit constitutionnel, Bruxelles, Etablessements Emile Bruylant, 1952, s.586; S. A. De Smith ve Rodney Brazier, Constitutional and Administrative Law, London, Penguin Books, 6th Edition, 1989, s.123; Francis Delpérée, “Loi salique”, Olivier Duhamel ve Yves Meny (sous la direction de-), Dictionnaire constitutionnel, Paris, P.U.F., 1992, s.608.

[25]. Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 2e édition, 1929, Hauriou, op. cit., s.394; Vedel, op. cit., s.428-429; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.606-610; Laferrière, op. cit., s.1023; Turpin, op. cit., s.334-337; Dmitri Georges Lavroff, Le système politique français: Constitution et pratique politique de la Ve République, Paris, Dalloz, 5e édition, 1991, s.371-380.

[26]. Cumhuriyetlerde istisnaen vatana ihanet suçundan dolayı cezaî sorumluluklarını olduğu kabul edilmektedir.

[27]. Bu konuda daha ayrıntılı bilgi için bizim 2001 baharında yayınlanacak olan Anayasa Hukukunun Genel Esasları isimli kitabımıza bakılabilir.

[28]. Esmein, op. cit., s.467.

[29]. İngiltere örneğinde yargı yetkisinin mahkemelere geçişi konusunda bkz. De Smith ve Brazier, op. cit., s.359-387; André Mathiot, Le régime politique britannique, Paris, Armand Colin, 1955, s.271-284.

[30]. İngiltere örneğinde Parlâmentonun ortaya çıkışı ve yasama yetkisinin Krallardan Parlâmentoya geçişi için bkz.: Esmein, op. cit., s.35-48; Chantebout, op. cit., s.101-102; Mathiot, op. cit., s.202-206; Turpin, op. cit., s.533-536.

[31]. İngiltere örneğinde bakanların parlâmentoya karşı siyasal sorumluluğunun ortaya çıkması ve bakanların (kabinenin) yürütme yetkisinin gerçek sahibi haline gelmesi için bkz.: De Smith ve Brazier, op. cit., s.159-205; Mathiot, op. cit., s.132-155; Chantebout, op. cit., s.147-148; Vedel, op. cit., s.37; Turpin, op. cit., s.536-537; Pactet, op. cit., s.166; Laferrière, op. cit., s.812-813.

[32]. Karşı-imza kuralının tarihsel kökeni hakkında bkz.: Esmein, op. cit., s.90-92; Hauriou, op. cit., s.412.

[33]. Fransa’da cumhurbaşkanlarının hukukî statülerinin, görev ve yetkilerinin tarihsel olarak kralların hukukî statülerinde, görev ve yetkilerinden örnek alınarak düzenlendiği hakkında bkz.: Barthélemy ve Duez, op. cit., s.616-617; Hauriou, op. cit., s.396-397, 427; Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons Thorin et Fontemoing, 2’nci Baskı, 1924, c.IV, s.587; Debbasch et al., op. cit., s.670-671; Turpin, op. cit., s.351.

[34]. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740-741; Duguit, Traité, op. cit., c.IV, s.623-645; Raymond Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’Etat, Paris, Sirey, 1920, Cilt I, s.403-460; Hauriou, op. cit., s.437-440; Georges Dupuis, “Promulgation”, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.836; Laferrière, op. cit., s.1037; Vedel, op. cit., s.487-490; Debbasch et al., op. cit., s.722-724; Lavroff, op. cit., s.635-638; Jeanneau, op. cit., s.251-252; Wigny, op. cit., s.644-647; Turpin, op. cit., s.366-367;

[35]. Carré de Malberg, op. cit., c.I, s.429; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740; Laferrière, op. cit., s.1036;

[36]. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740.

[37]. Ibid.

[38]. Carré de Malberg, op. cit., c.I, s.430; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.740; Laferrière, op. cit., s.1036;

[39]. Ibid.

[40]. Vedel, op. cit., s.430.

[41]. Wigny, op. cit., s.565; Laferrière, op. cit., s.1050;

[42]. Wigny, op. cit., s.566; Cadart, op. cit., c.II, s.1132; Fabre, op. cit., s.364-365; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.635-636; Lavroff, op. cit., s.715-720.

[43]. Wegny, op. cit., s.572-573; Cadart, op. cit., c.II, s.1131; Laferrière, op. cit., s.1051; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.635-636.

[44]. Wigny, op. cit., s.565; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.633;

[45]. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.634.

[46]. Wigny, op. cit., s.566.

[47]. Ibid.

[48]. Wigny, op. cit., s.572; Cadart, op. cit., c.II, s.1132.

[49]. Wigny, op. cit., s.573..

[50]. Parlâmenter hükûmet sisteminin aslî ve tali özellikleri konusunda bkz.: Lijphart, op. cit., s.62-67. Turhan, op. cit., s.43-56.

[51]. Leon D. Epstein, “Parliamentary Government”, International Encyclopedia of the Social Sciences, (ed. David L. Sills), New York, Macmillian and Free Press, 1968, Cilt 11, s.419’da nakleden Lijphart, op. cit., s.62.

[52]. Lijphart, op. cit., s.63.

[53]. Parlâmenter sistemin tali özellikleri konusunda bkz. Lijphart, op. cit., s.65-67.

[54]. 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sisteminin parlâmenter sistem olduğu doktrinde de kabul edilmektedir. Örneğin bkz. Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, 1998, s.301-311.

 

 

 

 

İkinci Bölüm
Cumhurbaşkanı kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine
Sahip midir?

 

 

 



 

Yukarıda da belirttiğimiz gibi, Cumhurbaşkanı Sayın Ahmet Necdet Sezer, göreve geldiği tarihten 30 Kasım 2000 tarihine kadar geçer süre içinde, 7 adet kanun hükmünde kararnameyi ve 8 adet müşterek kararnameyi imzalamayı reddetmiştir[1]. Sayın Cumhurbaşkanı en son olarak da, bir kişinin Büyükelçilik Hukuk Müşavirliğine tayin edilmesi gibi sıradan bir bireysel idarî işlemi imzalamayı reddetmiştir[2]. Neticede Bakanlar Kurulunun bazı işlemlerinin, bazı müşterek kararnamelerin “Çankaya’dan dönebileceği” yolunda bir izlenim yerleşti. İşte biz bu bölümde Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olup olmadığı sorununu tartışacağız. Ama öncelikle “kararname” kavramı  üzerinde duralım. Biz burada “kararname” terimini, kanun hükmünde kararnameleri [3], müşterek kararnameleri [4] ve diğer bütün Bakanlar Kurulu işlemlerini [5] içine alır bir genişlikte kullanıyoruz.

Acaba Cumhurbaşkanı, kanun hükmünde kararnameleri, Bakanlar Kurulu karar ve kararnamelerini, müşterek kararnameleri, kısacası Hükûmetin işlemlerini imzalamayı reddedebilir mi? Bu soruya ilk önce Cumhurbaşkanının, doktrinin ve Anayasa Mahkemesinin verdiği cevapları göreceğiz; sonra da kendi görüşümüzü açıklayacağız.

I. Cumhurbaşkanının Cevabı

Sayın Cumhurbaşkanı, kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olduğunu, kararnamelerin Anayasaya aykırı olmaları durumunda kendisi tarafından imzalanmayacağını ileri sürmüştür. Sayın Cumhurbaşkanına göre,

“KHK'lar yönünden Cumhurbaşkanı'na verilen görev ve yetki yalnızca yayımlamaktan ibaret değildir. Anayasa koyucu eğer kararnameleri yasalar gibi düşünseydi, kuşkusuz bunları da kanunları yayımlamak kuralı içine alırdı... Nitekim, KHK'lar Anayasa'nın 104. maddesinin b bendinde Cumhurbaşkanı'nın yürütme alanına ilişkin görev ve yetkileri içinde sayılmıştır. Anılan bendin 11. alt bendinde ‘sıkıyönetim ve olağanüstü hal ilan etmek ve KHK çıkarmak’, 12. alt bendinde de ‘kararnameleri imzalamak’ görev ve yetkisi verilmiştir. Öncelikle belirtmek gerekir ki, ‘kararnameleri imzalamak’ düzenlemesiyle öngörülen yalnızca bir görev değil, aynı zamanda yetkidir. Anayasa'nın 8. maddesinde  yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve yasalara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği belirtilmiştir. Bu hükümden anlaşılacağı gibi ‘yetkisi ve görevi’ Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca birlikte kullanılacaktır. Yürütmenin iki başından birini görevli, diğerini yetkili görmek olanaksızdır”[6].

Cumhurbaşkanının Cevabının Eleştirisi

Cumhurbaşkanının cevabına karşı üç eleştiri yöneltilebilir:

a) Görüldüğü gibi sayın Cumhurbaşkanı, öncelikle 1982 Anayasasının 104’üncü maddesinde geçen “kararnameleri imzalamak” ifadesine dayanmaktadır. Sayın Cumhurbaşkanı göre, bu ifadeyle “öngörülen yalnızca bir görev değil, aynı zamanda yetkidir”. Kanımızca da 104’üncü maddede geçen “kararnameleri imzalamak” bir görev değil, aynı zamanda bir yetkidir. Ancak sayın Cumhurbaşkanının düşündüğü gibi, “irade (volonté)” yetkisi değil, aşağıda göstereceğimiz gibi, bir “mevsukiyet (authentification)” yetkisidir. Mevsukiyet yetkisi ise, otantik bir işlemi imzalamayı reddetme yetkisini vermez.

Anayasanın 104’üncü maddesinde geçen “kararnameleri imzalamak” ifadesinden Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı reddedebileceği sonucu çıkarılamaz. Bu hüküm parlâmenter demokrasinin mantığı açısından yorumlanmalıdır. Benzer hükümler bütün parlâmenter demokrasilerde fazlasıyla vardır. Buna rağmen, Türkiye dışında başka bir parlâmenter demokraside, devlet başkanları tarafından bu hükümler kendilerine reddetme yetkisi verir şekilde yorumlanmamaktadır. Eğer 104’üncü maddede geçen “kararnameleri imzalamak” ibaresi sayın Cumhurbaşkanının düşündüğü gibi yorumlanabiliyorsa, İngiltere’yi Kraliçenin, İspanya’yı Kralın, Almanya’yı , İtalya’yı  ve İsrail’i  Cumhurbaşkanlarının yönetmesi gerekirdi. Bir parlâmenter demokraside ülkenin devlet başkanı tarafından değil, başbakanlar tarafından yönetildiğinin en basit ispatı, bir parlâmenter hükûmet sistemine sahip ülkede cumhurbaşkanının mı, yoksa başbakanın mı isminin bilindiğinin araştırılmasıdır. Almanya’nın, İtalya’nın, İsrail’in Cumhurbaşkanının ve Başbakanının kim olduğu sorusunu kendimize soralım. Kaçımız Almanya’nın, İtalya’nın, İsrail’in Cumhurbaşkanlarının isimlerini tereddüde düşmeden hatırlayabiliyor? Oysa hepimiz bu ülkelerin, başbakanlarının isimlerini ezbere biliyoruz. Eğer cumhurbaşkanlarının isimlerini  değil, başbakanların isimlerini hatırlıyorsak, bu o ülkelerin, cumhurbaşkanları tarafından değil, başbakanlar tarafından yönetilmesi sebebiyledir.

b) Sayın Cumhurbaşkanının cevabı, ikinci olarak, “yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir” diyen Anayasanın 8’inci maddesine dayanmaktadır. Cumhurbaşkanına göre, 8’inci  madde yürütme yetkisi ve görevinin “Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulunca birlikte” kullanılacağını öngörmektedir. Sayın Cumhurbaşkanına göre, “yürütmenin iki başından birini görevli, diğerini yetkili görmek olanaksızdır”[7].

Kanımızca sayın Cumhurbaşkanı, bu görüşünde de tamamıyla yanılmaktadır. Bilindiği gibi, 8’inci maddede sadece “yürütme görevi”nden bahsedilmeyip, “yürütme yetkisi ve görevi ”nden bahsedilmesinin nedeni, 1961 Anayasasının 6’ncı maddesinde sadece “yürütme görevi”nden bahsedilmiş olmasına duyulan bir tepkidir. Gerçekten de, bu husus 1982 Anayasasının gerekçesinden açıkça dile getirilmiştir, 1982 Anayasasının 8’inci maddesinin gerekçesine  göre, yeni düzenlemeyle,

“yürütme yasamaya tâbi olmaktan çıkarılmış, her iki kuvvetin devlet faaliyetlerinin düzenlenmesinde eşitlik ve denklik içinde işbirliği yapmalarını öngören parlamenter hükümet sistemi bütün gerekleriyle uygulanmaya konulmuştur. Bu nedenle yürütme, 1961 Anayasasında olduğu gibi bir görev olmaktan çıkarılmış, yürütme gerekli yetkilere sahip ve kanunların kendisine verdiği görevleri yerine getiren bir kuvvet olarak düzenlenmiştir”[8].

Gerekçede açıkça görüldüğü gibi, 8’inci maddede “yürütme yetkisi ve görevi”nden bahsedilmesinin nedeni, Anayasanın “yürütme yetkisi ve görevi”nin “Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca birlikte” kullanılması değil, yürütmenin sadece bir görev değil, aynı zamanda yetki olmasıdır.

c) Sayın Cumhurbaşkanı, cevabında, üçüncü olarak, “yürütmenin iki başından birini görevli, diğerini yetkili görmek olanaksızdır” gibi bir de iddiada bulunmaktadır ki, yukarıda teorik çerçeve kısmında gördüğümüz gibi, bu iddia, parlâmenter sistemin temel mantığına uygun olmadığı gibi, düpedüz eşyanın tabiatına da aykırıdır. Yürütme organı iki başının da yetki kullanması, hem parlâmenter demokrasiye, hem eşyanın tabiatına aykırıdır. İki başı da yetkili olan bir yürütme organı, iki başlı bir yaratığı benzer. Başlardan biri sağa git, diğeri sola git emri verirse, yaratık bloke olur.

Sonuç olarak Cumhurbaşkanının cevabı kabul edilemez.

II. Doktrin ve Anayasa Mahkemesinin Cevabı  

Bu soruya doktrinde [9] ve Anayasa Mahkemesi kararlarında[10] ikili bir ayrım yapılarak cevap verilmiştir. Denmektedir ki, Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulunun hukuka uygun kararnameleri üzerinde siyasal yerindelik denetimi yapamaz. Ama Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulunun hukuka aykırı kararnamelerini imzalamak zorunluluğu da yoktur.

A. Cumhurbaşkanı Siyasal Yerindelik Düşüncesiyle Kararnameleri İmzalamayı Reddedemez

Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı reddetme hakkına mutlak olarak sahip olduğu genellikle iddia edilmemektedir. Cumhurbaşkanının siyasal yerindelik düşüncesiyle bir kararnameyi imzalamayı reddedemeyeceği genellikle kabul edilmektedir. Bizde bu görüşe katılıyoruz. Zira, parlâmenter sistemde yetki, sorumluluk sahibi olan başbakan ve bakanlara aittir. Demokrasi yukarıda da belirtildiği gibi, yetkinin sorumluluk sahibine ait olmasını öngörür. Bir demokraside kim sorumluysa, yetkili de odur. Başbakan ve bakanlar sorumlu olduğuna göre, bunların kararnamelerini yerindelik düşüncesiyle Cumhurbaşkanı imzalamayı reddedemez. Bu konu doktrinde genel olarak kabul edildiği gibi, Anayasa Mahkemesinin 27 Nisan 1993 tarih ve K.1993/18  sayılı Kararında da kabul edilmiştir. Mahkemeye göre,

“Anayasa’nın ilgili kurallarının parlâmenter sistemin temel ilkelerinin ışığında değerlendirilmesi sonucu, Cumhurbaşkanına tanınan bütün bu yetkilere karşın sistem özde parlâmenter demokrasi olduğundan ve sorumluluk da hükûmette bulunduğundan, Anayasa’ya ve yasalara aykırı olmadıkça, Cumhurbaşkanı’nın Bakanlar Kurulu işlemlerini siyasal yerindelik yönünden denetleyemeyip, imzalamak zorunda olduğu açıktır... Cumhurbaşkanı’nın rolü(nün), uyarı ve tavsiyeden öteye geçmemesi gerek(mektedir)”[11].

B. Cumhurbaşkanı, Hukuka Aykırılık Sebebiyle Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir  

Siyasal yerindelik denetimi yapmaya yetkili olmayan Cumhurbaşkanı, acaba, kararname hakkında hukukîlik denetimi yapabilir mi? Yani Cumhurbaşkanı hukuka aykırı bulduğu bir kararnameyi imzalamayı reddedebilir mi? Doktrinde bu soruya olumlu yanıt verilmektedir. Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulunun hukuka aykırı kararnamelerini imzalamak zorunda olmadığı ileri sürülmektedir[12].

Bu görüş Anayasa Mahkemesinin 27 Nisan 1993 tarih ve K.1993/18 sayılı Kararında da kabul edilmiştir. Mahkemeye göre,

“kuşkusuz Anayasa’da, tarafsızlığını sağlama konusunda özen gösterilen Cumhurbaşkanı, siyasal yaşamda bir denge ve kararlılık öğesi olarak düşünülmüş; çoğunluk partisinin emrinde bir yürütme aracı, hiçbir yetki sahibi olmayan “simgesel” bir Devlet başkanı durumuna sokulması amaçlanmamıştır. Bu nedenle, hukuka aykırı bir işlem söz konusu olduğunda Cumhurbaşkanı’nın tutumu farklı olabilecektir. Çünkü, Cumhurbaşkanı’nın sorumsuzluğu, onun hukuka aykırı kararnameleri imzalamak zorunda olduğu biçimde yorumlanamaz.

      Böyle bir anlayış, herşeyden önce Cumhurbaşkanı’nın Anayasa’nın 103. maddesinde öngörülen andına aykırı düşer. Bunun gibi, ‘Anayasa hükümleri yasama, yürütme ve yargı organlarının ve idare makamlarını ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır” denilen Anayasa’nın 11. maddesi Cumhurbaşkanı’nı da bağlar... Cumhurbaşkanı’nın mahkeme kararına aykırı düşecek bir Bakanlar Kurulu kararnamesini imzalamak zorunda olması Anayasa’ya bağlı kalmak, Anayasa’yı uygulamak ve savunmak görevleriyle bağdaşmaz. Hatta Cumhurbaşkanı, bunları imzalamamakla yükümlüdür”[13].

Doktrinin ve Anayasa Mahkemesinin Cevabının
Eleştirisi

Kanımızca, Cumhurbaşkanının kararnameler üzerinde siyasal yerindelik denetimi yapma yetkisinin olmadığı gibi, hukuka uygunluk denetimi yapma yetkisi de yoktur. Diğer bir ifadeyle, Cumhurbaşkanının imza yetkisi bakımından kararnameler arasında “hukuka uygun kararnameler - hukuka aykırı kararnameler ” şeklinde bir ayrım yapılamaz. Zira, bir kararnamenin hukuka aykırı olduğu, kendiliğinden bilinen apaçık bir şey değildir. Bir kararnamenin hukuka uygun, yahut aykırı olduğunu söylemek için de o kararnamenin metninin yorumlanarak anlamının tespit edilmesi gerekir. Yorum ise, “realist yorum teorisi”nin gösterdiği gibi[14], yorumcuya bağlıdır. A’ya göre hukuka uygun olan bir metin, B’ye göre hukuka aykırı olabilir. Realist yorum teorisinin  gösterdiği gibi, yorum, bir “tanıma” işlemi değil, bir “irade” işlemidir. O nedenle bir kararname, Bakanlar Kuruluna göre hukuka uygun, Cumhurbaşkanına göre hukuka aykırı olabilir. Cumhurbaşkanının kararnameyi hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle imzalamayı reddetmesi durumunda, yerindelik düşüncesiyle reddetmesi durumunda olduğu gibi, bir “irade” kullanılması  vardır. Bir demokraside ise “irade” açıklamaya, halk veya onun temsilcileri yetkilidir. Parlâmenter sisteme sahip Türk demokrasisinde ise, halk tarafından seçilmemiş olan ve halkın temsilcilerinin güvenine dayanmayan Cumhurbaşkanı “irade” açıklamaya yetkili değildir. Bu nedenle kanımızca, Cumhurbaşkanının bir kararnameyi hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle de imzalamayı reddetme yetkisi yoktur. Çünkü, bir kararnamenin hukuka aykırı olup olmadığı da neticede bir irade sorunu, bir iktidar sorunudur. Pratikte de Cumhurbaşkanının bir kararnameyi yerindelik sebebiyle imzalamaması ile hukukîlik sebebiyle imzalamaması arasında hiçbir fark olmayacaktır. Hükûmet, hukuka uygun bir kararnamesinin Cumhurbaşkanı tarafından kasten imzalanmadığını iddia edecektir. O nedenle kanımızca, Cumhurbaşkanı önüne gelen bütün kararnameleri imzalamak zorundadır. Bu bakımdan “yerindelik denetimi-hukukîlik denetimi” ayrımı yapılamaz. Cumhurbaşkanı siyasal bakımdan yerinde görmediği kararnameleri imzalamak zorunda olduğu gibi, hukuka aykırı gördüğü kararnameleri de imzalamak zorundadır.

III. Cevabımız: Cumhurbaşkanı, Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip Değildir

Kanımızca, Cumhurbaşkanı gerek kanun hükmünde kararnameleri, gerek Bakanlar Kurulu kararnamelerini, gerekse müşterek kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip değildir. Bunun başlıca üç nedeni vardır: Bir kere, Cumhurbaşkanı sorumsuzdur. İkinci olarak Cumhurbaşkanı demokratik meşruluktan mahrumdur. Üçüncü olarak Cumhurbaşkanının imza yetkisi, bir tevsik etme yetkisinden ibarettir.

A. Birinci Neden: Cumhurbaşkanı Sorumsuzdur

Cumhurbaşkanının bir kararnameyi imzalamayı reddetmesi, bir yetki kullandığı anlamına gelir. Çünkü, Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulunun bir kararnamesini imzalamayı reddetmesi durumunda, bu işlem tekemmül etmeyecek ve yürürlüğe giremeyecektir. Yani Bakanlar Kurulunun sahip olduğu bir yetkiyi kullanması Cumhurbaşkanı tarafından engellenmiş olacaktır. Bir yetkinin kullanılmasının engellemek, o yetkiyle aynı düzeyde bir yetkinin kullanılması anlamına gelir. O halde, Cumhurbaşkanının böyle bir yetkisi varsa, Cumhurbaşkanı kararnameleri imzalamayı reddedebilir; yoksa reddedemez.

Peki ama Cumhurbaşkanının böyle bir yetkisi var mıdır? Bu sorunun basit, kesin, açık bir cevabı vardır: Hayır. Cumhurbaşkanının böyle bir yetkisi yoktur. Çünkü, yukarıda teorik çerçeve bölümünde gördüğümüz gibi, bir demokrasi de yetki sahibi olmak için sorumluluk sahibi olmak gerekir; parlâmenter sistemlerde ise devlet başkanları sorumsuzdur.

Bu durum Türk Cumhurbaşkanı için de geçerlidir. Türk Cumhurbaşkanının siyasî, hukukî ve –vatana ihanet suçu dışında– cezaî sorumluluğu yoktur. Türk Cumhurbaşkanı yedi yıl görevde kalır. Görev süresi boyunca halk veya Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından görevden alınamaz. Türk Cumhurbaşkanına karşı hukuk ve ceza davası açılamaz. Oysa, Türkiye’de Bakanlar Kurulu ve onu oluşturan Başbakan ve bakanların siyasî, hukukî ve cezaî sorumlulukları tamdır[15]. Bakanlar Kurulu halkın temsilcisi olan Türkiye Büyük Millet Meclisi karşısında kolektif olarak sorumludur. Türkiye Büyük Millet Meclisi istediği her zaman Bakanlar Kurulunu düşürebilir. Türkiye’de Başbakan ve bakanlar ayrıca tek tek Türkiye Büyük Millet Meclisine karşı sorumludur. Türkiye Büyük Millet Meclisi istediği her zaman bir bakandan hesap sorabilir; onu görevden alabilir. Nihayet, Başbakan ve bakanların hukukî ve cezaî sorumlulukları da tamdır. Demokratik mantık sorumluluk ile yetkinin aynı elde toplanmasını öngörür. Sorumlu olan kişi yetkili de olmalıdır. Yetki, sorumluluk derecesindedir. Bir kişi ne kadar sorumluysa, o kadar yetkilidir. Sorumsuz olan kişi, yetkisizdir de. Türkiye’de Cumhurbaşkanı sorumsuz  olduğuna göre yetkisiz; Bakanlar Kurulu da sorumlu olduğuna göre yetkilidir. O halde, Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulunun kararnamelerini imzalamak zorundadır.

Sayın Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamamak yetkisine sahip olduğunu ispatlamak için, Anayasanın 104’üncü maddesinde geçen “kararnameleri imzalamak ” ifadesini yorumlamayı bırakması gerekir. Yetkili olduğunu ispatlamak için, sayın Cumhurbaşkanının yapması gereken tek şey, nasıl yetkili olduğunu değil, nasıl sorumlu olduğunu göstermektir. Bir demokraside yetki, sorumluluktan doğar. Sayın Cumhurbaşkanı, bize, bir Bakanlar Kurulu işleminden doğabilecek siyasî, hukukî, cezaî sorumluluğun kendisi tarafından nasıl ve hangi yollarla üstleneceğini göstermesi gerekir. Cumhurbaşkanının bu sorumluluğu üstlenmesi mümkün değildir. Çünkü, Anayasamızın 105’inci maddesi, vatana ihanet suçu dışında Cumhurbaşkanının mutlak sorumsuzluğunu öngörmektedir. Anayasal sistemimizde sorumluluk, Bakanlar Kuruluna (Başbakan ve bakanlara) aittir. Bir kararname ülkenin genel yararına aykırı sonuçlar doğurmuş ise, bunun TBMM'ne karşı gensoru yoluyla hesabını verecek organ Cumhurbaşkanı değil, Bakanlar Kuruludur. Bir kararname ile suç işlenmiş ise, meclis soruşturması usûlüyle suçlandırılıp Yüce Divanda yargılanacak olan kişi, Cumhurbaşkanı değil, Başbakan ve bakanlardır. Bir kararname ile özel kişilere birtakım zararlar verilmiş ise, mahkemelerin haklarında tazminata hükmedeceği kişi, Cumhurbaşkanı değil, başbakan ve bakanlardır.

Bırakınız parlâmenter hükûmet sisteminin ilkelerini, demokrasinin gereklerini, Cumhurbaşkanının yaptığı işlemlerin sorumluluğunun başbakan ve bakanların sırtına yüklenmesi, düpedüz, adalet fikrine  aykırıdır. Zira, bir kişinin işlemlerinden dolayı bir başka kişiyi sorumlu tutmak adalet ve ahlâk düşüncesiyle bağdaşmaz. Minimum adalet düşüncesine sahip bir kişi, sorumluluğunu yüklenemeyeceği bir işlemi yapmaktan kaçınmalıdır.

Tabir caizse, Türk demokrasisinin davulunu, Bakanlar Kurulu sırtlamaktadır. Sadece demokratik mantık değil, minimum bir adalet düşüncesine yer veren herhangi bir mantık, davulun, davulu taşıyan kişi tarafından çalınmasını öngörür. Yani, davul  kimin sırtındaysa, tokmak da onun elinde olmalıdır. Sayın Cumhurbaşkanı, tokmağı alıp davulu çalmayı arzu ediyorsa, bunun için önce davulu sırtlaması gerekir. Bir demokraside ise tokmağı ele geçirmenin yolu seçimlerden geçer.

B. İkinci Neden: Cumhurbaşkanı Demokratik Meşruluktan Mahrumdur

Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulunun işlemlerini imzalamayı reddetme yetkisine sahip olabilmesi için gereken demokratik meşruluğa da sahip değildir. Cumhurbaşkanı, doğrudan halk tarafından seçilmemektedir. Cumhurbaşkanı Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri tarafından seçilmektedir. Bir kez seçildikten sonra da Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin güvenine sahip olması gerekli değildir. Oysa Bakanlar Kurulu Türkiye Büyük Millet Meclisinin içinden çıkmakta ve görev süresi boyunca da her gün TBMM'nin güvenine dayanarak görevde kalmaktadır. Bakanlar Kurulunu seçimi kazanmış parti veya partiler oluşturmaktadır. Seçimlerden sonra Bakanlar Kurulu da değişmektedir. Oysa Cumhurbaşkanını seçen parlâmento çoğunluğu seçimlerden sonra değişmiş olsa bile Cumhurbaşkanı yedi yıl süreyle görevde kalır. Bu nedenle Bakanlar Kurulu kararname çıkarmak için gerekli olan demokratik meşruluğa sahip olmasına rağmen, Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulunun kararnamelerini engellemek için ihtiyaç duyduğu demokratik meşruluktan mahrumdur.

C. Üçüncü Neden: Cumhurbaşkanının İmza Yetkisi, Bir Tevsik Etme Yetkisinden İbarettir

Üçüncü olarak, Bakanlar Kurulu kararnamelerine Cumhurbaşkanının koyduğu imzanın anlamına dayanarak da, Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olmadığını ispatlayabiliriz. Yukarıda teorik çerçeve bölümünde, parlâmenter sistemlerde devlet başkanları için genel olarak belirttiğimiz gibi, Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulunun kararnamelerine koyduğu imzanın fonksiyonu, o kararnamenin “mevsukiyet  (authenticité )”ini belgelendirmekten ibarettir. Yani kararnamenin altına imza atarak Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilen kararnamenin varlığını ve içeriğini “tasdik (certification )” etmektedir. Dolayısıyla Cumhurbaşkanının imzası, bir “irade işlemi (acte de volonté )” işlemi, “yapım işlemi (acte de confection )” değil, bir “mevsukiyet işlemi (acte de authentification)”dir. Yani imza ile Cumhurbaşkanı kararnamenin yapılmasına katılmamakta, yapılmış bir kararnamenin “mevsukiyet (authenticité )”ini tespit etmektedir. Kararnamenin altına imza atarak Cumhurbaşkanı, Resmî Gazetede yayınlanacak olan kararnamenin Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilmiş kararname olduğunu ve bu kararnamenin metninin Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilen metin ile aynı olduğunu tasdik etmektedir. Cumhurbaşkanının kararnamelere imza atması, noterlerin sözleşmelerin “aslına uygunluğunu tasdik etme” işlemlerine benzetilebilir. Nasıl noterin tasdik ettiği sözleşme, noterin iradesinden bağımsız olarak oluşuyorsa, cumhurbaşkanının imzaladığı kararname de onun iradesinden bağımsız olarak oluşur.

Bu nedenle, Cumhurbaşkanının bir kararnamenin altındaki imzası, bu kararnameyi meydana getiren iradelerden birinin Cumhurbaşkanı ait olduğu anlamına değil, bu kararnamenin otantik bir kararname olduğu anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle, Cumhurbaşkanının imzası , bir irade açıklamasına değil, Bakanlar Kurulunun yaptığı irade açıklamalarının otantik olduğuna, yani kararnamenin Başbakan ve bütün bakanlar tarafından imzalandığına ve bu imzaların gerçekten de Başbakan ve bakanlara ait olduğuna işaret eder.

1982 Anayasasının 104’üncü  maddesinde Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri arasında sayılan “kararnameleri imzalamak” görev ve yetkisi, yukarıda açıklandığı gibi bir “tevsik etme ” yetkisinden ibarettir. Bu yetki ise, bir irade ile değil, bir tespit ve karşılaştırma ameliyesiyle yerine getirilir. Cumhurbaşkanı kararnamelerin altındaki imza ların Başbakan ve bakanlara ait olup olmadıklarını, Başbakan ve bakanların imza örnekleriyle karşılaştırarak saptar. Keza, Resmî Gazetede yayımlanmak üzere hazırlanmış metni, Bakanlar Kurulunun kabul ettiği asıl metin ile karşılaştırarak yayınlanacak olan metnin aslına sadık olup olmadığını tespit eder. Bu ameliyeler, X tarafından değil, Y tarafından yapılsa da aynı sonuca varır. Yani, tevsik işleminde Cumhurbaşkanının kullandığı bir yetki, yaptığı bir “irade işlemi (acte de volonté )” yoktur. Cumhurbaşkanı, kararnamenin altına imza atarak, bir irade açıklamaz; açıklanan iradelerin mevsukiyetini belgelendirir. Cumhurbaşkanının imzası, kararnameyi oluşturan iradelerden birinin Cumhurbaşkanına ait olduğu değil, diğer iradelerin otantik olduğu anlamına gelir.

Cumhurbaşkanının kararnamelere attığı imza, bir irade işlemi değil, bir tevsik etme işlemiyse, Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı, mevsukiyet sebebiyle red dedebileceğini, ama mevsukiyet dışında kalan sebepler ile reddedemeyeceğini söyleyebiliriz. Üstelik Cumhurbaşkanının “tevsik etme” yetkisi, bir idarî yetki olarak, “bağlı yetki (compétence liée )” niteliğindedir. “Bağlı yetki” kullanan bir organın bu yetkisini, gerekli şartlar ortaya çıktığında kullanma zorunluluğu ve gerekli şarlar eksik olduğunda ise kullanmayı reddetme zorunluluğu vardır. Şöyle ki, Cumhurbaşkanı, yaptığı araştırma sonucunda, kendisine imza için sunulan Kararnamenin mevsuk olmadığını tespit ederse, Kararnameyi imzalamayı reddetmek zorundadır. Bu şekilde mevsuk olmayan bir kararnamenin yürürlüğe girmesi engellenmiş olacaktır. Örneğin Cumhurbaşkanı, kendisine sunulan Kararnamenin yasal Bakanlar Kurulu tarafından değil, bir darbeci grup tarafından yapıldığını tespit ederse veya yasal Bakanlar Kurulunun, bu kararnameyi, yasa dışı bir grubun cebir ve tehdidi altında kabul ettiğini anlarsa, bu kararnameyi imzalamayı reddetmekle yükümlüdür. Keza Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulu kararnamesinde, Başbakanın veya herhangi bir bakanın imzasının eksik veya sahte olduğunu tespit ederse, bu kararnameyi imzalamayı reddetmek zorundadır. Nihayet, Cumhurbaşkanı, Resmî Gazetede  yayımlanmak üzere kendisine sunulan kararnamenin metninin, Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilen asıl metinden farklı olduğunu görürse, bu kararnameyi de imzalamamak ile ödevlidir.

Ancak Cumhurbaşkanı, yukarıda sayılanların dışında kalan başka hiçbir sebeple Bakanlar Kurulu kararnamesini imzalamayı reddedemez. Cumhurbaşkanı kararnameyi, kamu yararına uygun olmadığı gerekçesiyle imzalamayı reddedemeyeceği gibi, hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle de reddedemez. Buna niçin yetkisinin olmadığını yukarıda gösterdik. Bir kararnamenin kamu yararına uygun olup olmadığını takdir edecek makam Bakanlar Kuruludur veya -müdahale etmek isterse- Türkiye Büyük Millet Meclisidir. Bir Bakanlar Kurulu kararnamesinin hukuka aykırı olup olmadığını inceleme yetkisi usûlüne uygun olarak açılmış bir dava varsa Danıştay aittir. Söz konusu kararname, bir kanun hükmünde kararname ise, hukuka uygunluğunu inceleme yetkisi Anayasa Mahkemesine  aittir. Cumhurbaşkanının kararnameleri kamu yararına aykırılık düşüncesiyle reddetmesi Bakanlar Kuruluna; hukuka aykırılık düşüncesiyle reddetmesi ise Danıştay  ve Anayasa Mahkemesine ait olan bir yetkiyi gasbetmesi  anlamına gelir.

Oysa sayın Cumhurbaşkanımız kendisine sunulan kararnameleri mevsukiyetini değil, hukukîliğini ve siyasal yerindeliğini incelediği anlaşılmaktadır. Giriş bölümünde de belirttiğimiz gibi, Cumhurbaşkanı 7 adet kanun hükmünde kararnameyi ve 8 adet müşterek kararnameyi imzalamayı reddetmiş birçok kararnameyi ise uzun süre inceledikten sonra imzalamıştır. Cumhurbaşkanımız son olarak Telekom’un  özelleştirilmesine ilişkin olan Kararnameyi ülkede korkunç bir ekonomik kriz yaşanırken 8 gün boyunca bekletmiştir[16]. Mevsukiyet incelemesi imza ve metin karşılaştırılması incelemesidir. Yarım saat içinde yapılabilir. Bu incelemenin 8 gün içinde yapılması hayret vericidir. Zaten bu Kararname üzerinde sayın Cumhurbaşkanının mevsukiyet incelemesi değil, siyasal yerindelik incelemesi yaptığı anlaşılmaktadır. Aksi takdirde sayın Cumhurbaşkanı niçin, Telekom Genel Müdürü Alptürk’ü ve Devlet Bakan Yalova'yı  ve kararnameye karşı çıkan Ulaştırma Bakanı Öksüz'ü  dinlesin[17]? Bu kişilerin sahip olduğu bilgiler, kararnamenin mevsukiyeti veya hukukîliği açısından değil, her halde yerindeliği açısından değerlidir. Sayın Cumhurbaşkanının, yapılan bir işlemin ülkenin yararına olup olmadığını incelemek gibi bir yetkisi yoktur.

D. Cumhurbaşkanının Kararnameleri İmzalamayı Reddetmesinin Bir Hukukî Müeyyidesi  Yoktur

Yukarıdaki açıklamalarımızdan çıkan sonuç şudur: Mevsukiyet sebepleri dışında başka bir sebeple, Cumhurbaşkanının, gerek kanun hükmünde kararnameleri, gerek Bakanlar Kurulu kararnamelerini, gerekse müşterek kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisi yoktur. Mevsukiyet sebebi dışında başka bir sebeple, Cumhurbaşkanının bir kararnameyi imzalamayı reddetmesi, onun yetkisini aştığı, Bakanlar Kuruluna ait bir yetkinin kullanılmasını engellediği, kendisine ait olmayan bir denetim yetkisini kullandığı, açıkçası başka anayasal organların yetkisini gasbettiği anlamına gelir. Kendi yetkilerinin sınırlarını aşan, başka anayasal organların meşru yetkilerini kullanmalarına engel olan, başka organlara ait olan hukukî denetim yetkisini gasp eden bir Cumhurbaşkanının karşılaşacağı bir “hukukî müeyyide” yok mudur?

Bu sorunun açık ve kesin bir cevabı vardır: Kararnameleri imzalamayı reddeden Cumhurbaşkanına karşı uygulanacak bir hukukî müeyyide yoktur. Zira Anayasamız (m.105), Cumhurbaşkanının, vatana ihanet suçu dışında mutlak sorumsuzluğunu öngörmüştür. Cumhurbaşkanının anayasal yetkilerinin dışına taşmasından dolayı herhangi bir makam tarafından herhangi bir usûlle görevden alınamaz. Çünkü Cumhurbaşkanının siyasal sorumluluğu yoktur. Cumhurbaşkanına karşı bir hukuk davası da açılamaz. Çünkü Cumhurbaşkanının hukukî sorumluluğu  da yoktur. Anayasal yetkilerinin dışına çıktığı, görevini kötüye kullandığından dolayı Cumhurbaşkanına karşı ceza davası da açılamaz. Çünkü Cumhurbaşkanının vatana ihanet suçu dışında cezaî sorumluluğu yoktur. Gerçi, bazı yazarlar, Cumhurbaşkanının anayasal yetkilerini kötüye kullanmasının, başka organların yetkilerini kullanmasına engel olmasının “vatana ihanet ” suçunu oluşturabileceğini kabul etmektedirler[18]. Ancak kanımızca, bu görüş isabetsizdir. Zira, “kanunsuz suç ve ceza olmaz  (nullum crimen, nullum poena sine lege )” ilkesi nedeniyle, anayasal yetkilerini kötüye kullanan Cumhurbaşkanının bu fiilinin vatana ihanet suçunu oluşturduğunu kabul etmek mümkün değildir[19].

Bakanlar Kurulunun bir kararnamesini Cumhurbaşkanının imzalamayı reddetmesi durumunda, kararname tekemmül  edip yürürlüğe giremez. Devlet başkanının imzasını almadan da bu işlemi tekemmül ettirmenin, yürürlüğe sokmanın bir yolu yoktur. Cumhurbaşkanının imzasını temin etmenin hukukî bir yolu da yoktur. Cumhurbaşkanının açık veya zımnî ret kararına karşı Danıştayda bir dava açılması düşünülemez. Çünkü ortada doğmuş bir idarî işlem yoktur. Zira, kararnameler Cumhurbaşkanı imzası bakımından bir “karma işlem” niteliğindedir. Karma işlemler ise son imzanın atılmasıyla tamamlanır. Ve bilindiği gibi tekemmül etmemiş bir idarî işleme karşı da dava açılması mümkün değildir.

O halde kararnameleri imzalamayan Cumhurbaşkanına karşı uygulanacak hiçbir hukukî müeyyide yoktur .

E. Cumhurbaşkanına Karşı Yapılacak Bir Şey Yok mudur?

Yukarıda görüldüğü gibi, kararnameleri imzalamayı reddeden Cumhurbaşkanına uygulanabilecek bir hukukî müeyyide yoktur. O halde, kararnamelerin imzası konusunda Cumhurbaşkanı ile Bakanlar Kurulu arasında çatışma çıkarsa, fiilen Cumhurbaşkanının dediği olur. Bununla birlikte Cumhurbaşkanının bu tavrı, yukarıda açıklandığı gibi, hukuka aykırıdır. Cumhurbaşkanının bu tavrını ortadan kaldırmanın yollarını aramak gerekir. Bu yollar nelerdir?

Öncelikle şunu belirtelim. Burada önereceğimiz yollar Cumhurbaşkanına karşı gösterilebilecek birtakım tepkilerden geçmektedir. Bir anayasal organa karşı, öngörülen yasal müeyyide dışında, tepki gösterilmesinin önerilmesi pek çokları tarafından yadırganabilir. Ancak bu, “mekanist anayasa anlayışı (conception mécaniste de la constitution)” çerçevesinde fevkalâde normal bir şeydir. O nedenle burada kısaca “mekanist anayasa anlayışı”nı açıklamak uygun olacaktır.

Mekanist Anayasa Anlayışı[20].- “Mekanist anayasa anlayışı (conception mécaniste de la constitution)”nda, anayasa, devlet içinde siyasî iktidarın organizasyonu olarak algılanır. Bu organizasyon içinde, anayasal organlar, öylesine dengeli ve karşılıklı yetkilere ve eylem araçlarına sahiptirler ki, isteseler de yetkilerini aşamazlar. Onlar gerçek anlamda hukukî “yükümlülüklere (obligations)” değil, karışık bir sistem içinde bulunmalarından kaynaklanan “zorlamalara  (contraintes )” tâbidirler[21]. Michel Troper’in belirttiği gibi, anayasal organların davranışları, bağlayıcı hukuk normlarının uygulanması veya ihlali olarak değil; ama içinde anayasal düzenlemelerin ve onların karşılıklı ilişkilerinin bulunduğu karışık nedenler bütününün ürünü olarak algılanır. Mesele bir anayasal organın ne yapması gerektiği veya neyi yapmasına izin verildiği değil, ama neyi yapmasının mümkün olduğudur[22]. Diğer bir ifadeyle, anayasa hükümleri tek başlarına değil, ama karşılıklı ilişkileri içinde değerlendirilirse, onların bir şeyi emretmediği veya bir şeye yetki vermediği, ama çeşitli stratejilere olanak verdikleri gözlemlenebilir. Eğer anayasa, kurallar bütünü ise, bu kurallar hukuk kuralları değil, “oyun” kurallarıdır: Her oyuncu, kuralların dilbilgisel ifadeleri nedeniyle değil, ama kendi davranışının öbür oyuncularda yol açacağı tepkileri düşünerek mümkün olan değişik davranışlar arasında bir seçim yapar[23]. Michel Troper şu sonuca varmaktadır: Anayasa bağlayıcı değildir, ama bütün anayasal organları karşılıklı ve karmaşık ilişkiler yumağına soktuğu ölçüde, her birinin kendi yetkilerini tek başına belirleme yetkisini sınırlamaktadır. Bu sınırlama hukukî nitelikte değildir. Bir yükümlülük değil, bir zorlama söz konusudur[24].

Mekanist anayasa anlayışının ışığında, Cumhurbaşkanının yetkilerinin sınırlarını aşmasının, Bakanlar Kurulunun ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin tepkisi ile dengeleneceği söylenebilir. İşte biz aşağıda yetkilerinin sınırını aşan Cumhurbaşkanına karşı, diğer anayasal organların ne gibi tepkiler gösterebileceğini araştıracağız. Şüphesiz burada incelenecek “tepkiler”, birer “müeyyide (sanction )” değil, birer “zorlama  (contraintes)”dır.

İşte bu anlayış çerçevesinde, Hükûmetin işlemlerini kararnamelerini imzalamayan Cumhurbaşkanına karşı, diğer anayasal organların şu tepkileri gösterebileceği düşünülebilir[25]:

1. Tali Kurucu İktidarın Tepkisi .- Böyle bir durumda tali kurucu iktidar , yani anayasa değiştirme iktidarı, 1982 Anayasasının 104’üncü  maddesini değiştirerek, Cumhurbaşkanının tartışma konusu olan yetkilerini Cumhurbaşkanından alıp Bakanlar Kuruluna verebilir. Veya tali kurucu iktidar 104’üncü maddeye bir fıkra ekleyerek, 104’üncü maddede Cumhurbaşkanına verilen yetkileri Cumhurbaşkanının belirli bir süre içinde Bakanlar Kurulunun istemi doğrultusunda kullanmak zorunda olduğunu öngörebilir. Keza, tali kurucu iktidar, Anayasaya ayrı bir madde ekleyerek Hükûmetin bütün veya bazı kararlarının Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmadan yürürlüğe girebileceğini öngörebilir. Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasındaki çatışmanın nihaî ve doğru çözüm usûlü, tali kurucu iktidarın bu çatışmayı anayasa değişikliği yoluyla çözmesidir. Ancak böyle bir çözümün gerçekleştirilebilmesi ülkemizde oldukça zordur. Çünkü Cumhurbaşkanına karşı Anayasa değişikliğinin yapılabilmesi için, Türkiye Büyük Millet Meclisinin üye tamsayısının üçte ikisinin kabul oyu gerekir ki, bu çoğunluğa ulaşmak çok güçtür.

2. Yasama Organının Tepkisi : 1.- Türkiye Büyük Millet Meclisi de bir kanun çıkararak, Cumhurbaşkanına Hükûmetin işlemlerini imzalama zorunluluğunu getirebilir. Keza Türkiye Büyük Millet Meclisi bir kanun çıkararak Hükûmetin bazı veya bütün işlemlerinin Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmadan yürürlüğe girebileceğini öngörebilir. Şüphesiz bu kanunların Hükûmete verdiği yetkiler, Anayasanın 104’üncü maddesinde sayılan yetkilerden ise, bunlar Anayasaya aykırı olurlar ve dolayısıyla Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilebilirler. Ancak yine de bu kanunlar belli bir süre de olsa yürürlükte kalır.

3. Yasama Organının Tepkisi: 2.- Türkiye Büyük Millet Meclisi Cumhurbaşkanının imzalamayı reddettiği Hükûmet işlemini bu sefer bir kanun biçiminde yapabilir. Türkiye’de kanunların genelliği ilkesi  vardır[26]. Kanun alanı konu itibarıyla sınırlandırılmamıştır. Türkiye Büyük Millet Meclisi istediği her konuda kanun çıkarabilir[27]. Türkiye Büyük Millet Meclisi, Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmayan Bakanlar Kurulunun düzenleyici ve hatta bireysel işlemini kanun biçiminde kabul edebilir. Bu taktirde, Cumhurbaşkanının kanunun yürürlüğe girmesini geciktirme ihtimali olsa da, engelleme ihtimali yoktur. Bu tepki, sadece teoride değil, pratikte de işleyebilecek bir tepkidir. Zira, Bakanlar Kurulu, parlâmenter hükûmet sistemine sahip ülkemizde, parlâmentoda çoğunluğa sahiptir ve parlâmentodan kanun çıkartma imkanına da sahip bulunur.

4. Vatana İhanetle Suçlandırma .- Hükûmetin işlemlerini imzalamayı reddeden Cumhurbaşkanına gösterilebilecek bir tepki de onun Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından “vatana ihanet” ile suçlandırılmasıdır (m.105/son ). Bazı yazarlar, Cumhurbaşkanının anayasal görevlerini çiğnemesinin vatana ihanet suçunu oluşturduğunu düşünmektedirler. Biz, yukarıda belirttiğimiz gibi, ceza kanunları tarafından ayrıca bir vatana ihanet suçu ihdas edilmedikçe, suçların ve cezaların kanuniliği ilkesi nedeniyle, Cumhurbaşkanının vatana ihanet suçu nedeniyle yargılanmasının mümkün olmadığını düşünüyoruz[28]. Ancak, buna rağmen, Türkiye Büyük Millet Meclisi Cumhurbaşkanını vatana ihanetle suçlandırabilir. Böyle bir Cumhurbaşkanı, Yüce Divan önünde beraat eder. Ama bu arada çok güç durumda kalmış ve muhtemelen de görevini kaybetmiş olur.

5. İstifaya Zorlama .- Bakanlar Kurulunun işlemlerini imzalamayan bir Cumhurbaşkanının görevine son verilemez. Zira, yukarıda açıkladığımız gibi Cumhurbaşkanının siyasal sorumluluğu yoktur. Görev süresi boyunca görevde kalır. Ne halk, ne parlâmento, ne mahkemeler, Cumhurbaşkanının görevine son veremezler. Cumhurbaşkanı görevden sadece, görev süresinin dolması, ölüm ve istifa ile ayrılır. Anayasal yükümlülüklerini yerine getirmeyen veya anayasal yetkilerini aşan Cumhurbaşkanı görevden alınamasa da, acaba, istifaya zorlanamaz mı? Şüphesiz burada istifaya zorlamaktan kastedilen şey, Cumhurbaşkanına cebir ve tehdit ile bir istifa dilekçesi imzalatmak değildir. Cumhurbaşkanı bu istifa dilekçesini kendi serbest iradesiyle imzalamalıdır. Ancak Cumhurbaşkanı, Parlâmento ve Hükûmet tarafından öyle bir durum içine düşürülebilir ki, Cumhurbaşkanı bu durum karşısında istifa etmek kararını alabilir. Buna Fransız literatüründe “Cumhurbaşkanını istifaya zorlama (acculer le Président à la démission[29] denmektedir. Cumhurbaşkanını istifaya zorlamanın belli başlı iki yolu vardır:

a) Sistematik Güvensizlik Oyu .- Birincisi, görevdeki Bakanlar Kurulunun istifa etmesi ve Cumhurbaşkanının onun yerine atadığı Bakanlar Kurullarına Parlâmentonun “sistematik güvensizlik oyu” vermesidir. Bu mümkündür; çünkü, parlâmenter sistemde Bakanlar Kurulunun arkasında parlâmento çoğunluğu bulunduğuna göre, onun dışında yeni bir Bakanlar Kurulunun kurulması mümkün değildir. Neticede Cumhurbaşkanının atadığı tüm Hükûmetler düşürülebilir. Hükûmet kurmayı başaramayan Cumhurbaşkanı ise çok zor durumda kalır ve bu nedenle muhtemelen istifa etmek kararını alabilir. Örneğin Fransa’da 1887’de Cumhurbaşkanı Grévy  bu şekilde istifa etmek zorunda kalmıştır[30].

b) Bakanlar Kurulunun Grevi .- Cumhurbaşkanını istifaya zorlamanın ikinci yolu, “bakanlar kurulunun grevi (grève des ministres )”dir[31]. Bakanlar Kurulunun ve bakanların grev yapması, yani hiç çalışmamaları, Cumhurbaşkanının işlemlerine Başbakan ve Bakanların karşı-imzalarını koymayı reddetmeleri durumunda da, Cumhurbaşkanı istifa etmek zorunda kalabilir. Örneğin Fransa’da 1924’te Cumhurbaşkanı Millerand  “bakanların grevi ” sonucu istifa etmiştir[32].

Ancak belirtelim ki bu iki yolla, Cumhurbaşkanının istifa ettirilmesi her zaman mümkün değildir. Zira, ne kadar zorlanırsa zorlansın, Cumhurbaşkanı istifa etmeyebilir de. Zira buradaki zorlama hukukî değil, politik, psikolojik bir zorlamadır. Cumhurbaşkanının “zorlama istifa  (démission forcée)”sını garanti eden hukukî bir yol yoktur.

7. Bütçe Kısma .- Cumhurbaşkanına karşı gösterilecek bir diğer tepki olarak, Cumhurbaşkanlığı bütçesinin bütçe kanunuyla kısılmasıdır. Bütçesi kısılan Cumhurbaşkanının bu işleme karşı yapabileceği bir şey yoktur.

8. Halkın Hakemliğine Başvurma .- a) Referandum .- Yarı-doğrudan demokrasi sisteminin uygulandığı bir ülkede, bakanlar kurulu ile devlet başkanı arasında arasıdaki bu uyuşmazlığın, halkın hakemliğine başvurarak da çözümlenmesi mümkündür. Eğer bakanlar kurulunun veya parlâmentonun inisiyatifiyle tahrik edilebilecek bir referandum usûlü mevcut ise, tartışmalı işlem halkın oyuna sunulur. Halk kimin haklı olduğuna karar verir. Ancak ülkemizde böyle bir imkân yoktur.

b) Erken Seçim Kararı .- Temsilî demokrasi sistemine sahip ülkemizde de, Cumhurbaşkanı ile Hükûmet arasındaki çatışmayı halkın hakemliğine götürebilmek teorik olarak mümkündür. Bunun yolu Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendi seçimlerinin yenilenmesine karar vermesi, yani erken seçim kararı almasıdır. Hükûmet Mecliste çoğunluğa sahip olduğuna göre bu kararı aldırma imkanına teorik olarak sahiptir. Yeni seçimlerde, halk eski Hükûmeti destekleyen çoğunluğu tekrar parlâmentoya gönderirse, bu halkın Cumhurbaşkanını değil, Hükûmetin yanında olduğu anlamına gelir. Halk iradesini açıkladıktan sonra, Cumhurbaşkanı ya boyun eğmelidir, ya da çekilmelidir. Yani ya Hükûmet işlemini imzalamalı ya da istifa etmelidir.

9. Bakanlar Kurulunun İstifası .- Kanımızca, durum ne olursa olsun, işlemleri Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmayan bir Bakanlar Kurulunun parlâmenter bir demokraside görevde kalmasının bir anlamı yoktur. Zira, işlem yapamayan, tüzük, yönetmelik çıkaramayan, kaymakam, vali atayamayan, hatta bir elçiliğe hukuk müşaviri atayamayan bir Hükûmetin ülkeyi yönetmesi mümkün değildir. Ülkeyi yönetemeyen bir Hükûmet ise istifa etmesi kendi yararınadır. Zira, böyle bir durumda, ülkeyi yönetme yetkisi elinden alınmış Hükûmet, yine de sorumluluk altındadır. Bir devlet sisteminde yetkisini kullanamayan organın sorumluluğu boşu boşuna üstlenmesinin bir anlamı yoktur. Kim yetkiyi kullanıyorsa sorumluluğu da o üstlenmelidir. Kullandığı yetkilerin hesabını o vermelidir. Bir parlâmenter demokraside, ülkeyi yönetme hakkı, Cumhurbaşkanına değil, Bakanlar Kuruluna, yani Hükûmete aittir. Çünkü, ülkenin yönetiminde yapılan bir iş yanlışsa, bunun hesabını, sorumsuz olan Cumhurbaşkanı değil, siyasî, hukukî ve cezaî sorumluluğa sahip olan başbakan ve bakanlar verir. Yukarıda gördüğümüz gibi, parlâmenter hükûmet sisteminde yürütme organının sorumlu kanadı Cumhurbaşkanı değil, Bakanlar Kuruludur.

Demokratik mantık , sorumluluk ile yetkinin aynı elde toplanmasını öngörür. Bir kişi sorumsuzsa yetkisizdir de. Bir demokraside, bir kişi sorumluluk yüklenmedikçe, yetki sahibi de olamaz. Parlâmenter sistemlerde ise devlet başkanının herhangi bir konuda sorumluluk yüklenmesi mümkün değildir. Parlâmenter hükûmet sistemi bakımından işlemleri imzalanmayan bir Hükûmetin görevde kalması, tabir caizse, davul ile tokmağın iki ayrı kişiye verilmesine benzetilebilir. Demokrasinin mantığı, davul ile tokmağın  aynı kişinin elinde olmasını gerektirir. Diğer bir ifadeyle bir demokraside, davulu kim taşıyorsa, tokmakta onun elinde bulunmalı, davulu o çalmalıdır. Tokmağı elinden alınan kişinin yapması gereken normal şey, davulu da sırtından çıkarıp atmaktır. Aksi taktirde boşu boşuna davul taşımış olur. Parlâmenter demokrasilerde, davul da, tokmak da Bakanlar Kurulunun elindedir. Tokmak Bakanlar Kurulunun elinden alınıyorsa veya Bakanlar Kurulunun tokmağı kullanması şu ya da bu şekilde engelleniyorsa, Bakanlar Kurulunun yapması gereken tek şey, davulu sırtından çıkarıp atmaktır.

***

Böylece, Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olup olmadığı sorununu incelemiş bulunuyoruz. Bu sorun hakkında şu sonuca ulaştık: Cumhurbaşkanı, mevsukiyet sebepleri dışında, gerek kanun hükmünde kararnameleri, gerek Bakanlar Kurulunun kararnamelerini ve gerekse müşterek kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip değildir. Ne var ki yetkisi olmamasına rağmen, Cumhurbaşkanının bir kararnameyi imzalamayı reddetmesi durumunda, Cumhurbaşkanına karşı uygulanacak bir müeyyide yoktur. Bu durumda gösterilebilecek sadece birtakım tepkiler söz konusudur. Böylece birinci soruna ilişkin açıklamalarımızı bitirmiş bulunuyoruz. Şimdi ikinci soruna, yani Cumhurbaşkanının Başbakan ve ilgili bakanın imzasını almadan işlem yapıp yapamayacağı sorununun incelenmesine geçelim.


 

[1].   Hürriyet, 2 Aralık 2000.

[2].   Radikal, 2 Aralık 2000.

[3].   Bilindiği gibi, kanun hükmünde kararnamelerin hukukî rejimi 1982 Anayasasının 91’inci maddesinin de ayrıca düzenlenmiş olan bir kararname tipidir. Kanun hükmünde kararnamelerin de Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları gerekir. Kanun hükmünde kararnamelerin tekemmül edip yürürlüğe girebilmeleri için Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları gerekir. Cumhurbaşkanının imzasını taşımayan bir kanun hükmünde kararname geçerlilik kazanamaz. Kanun hükmünde kararnameler hakkında bkz. Kemal Gözler, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000.

[4].   Ortak veya müşterek (üçlü kararnameler ), ilgili bakanın, başbakanın ve Cumhurbaşkanının imzalarının bulunduğu kararnamelerdir. İlgili bakanın başbakan olduğu durumlarda bu kararnamelerde iki imza (başbakan+Cumhurbaşkanı) bazen dış görevlere atamalarda dört imza (ilgili bakan + Dışişleri Bakanı + Başbakan + Cumhurbaşkanı) bulunur. 1996 yılında çıkarılan 4158 sayılı Kanun ile Bakanlar Kurulunun birden çok siyasî parti tarafından oluşturulması durumunda, Mecliste en çok üyesi bulunan diğer iki iktidar partisine mensup başbakan yardımcıları tarafından da imzalanacağı öngörülmektedir. Ortak kararnameler genellikle bazı yüksek kamu görevlilerinin atanmasında kullanılmaktadır. Örneğin kaymakam atama işlemi ortak kararname ile yapılmaktadır. Bir işlemin ortak kararname ile yapılması kanunla öngörülmüş ise şüphesiz o işlemin tekemmül etmesi, geçerlilik kazanması için Cumhurbaşkanı imzasının alınması da şarttır.

[5].   Bakanlar kurulunun işlemleri çok çeşitlidir. Bunlar genellikle “karar” veya “kararname” ismi altında yapılır. Bunların hepsinde Başbakan ve istisnasız bütün bakanların imzası olmalıdır. Bakanlar Kurulu işlemleri düzenleyici ve bireysel nitelikte olabilir. Örneğin bir tüzüğün kendisiyle kabul edildiği kararname düzenleyici işlem niteliğinde bir kararnamedir. Bakanlar Kurulu yönetmelikleri de Bakanlar Kurulunun düzenleyici nitelikte bir işlemidir. Vali atanmasına ilişkin olan kararname ise, bireysel işlem niteliğinde olan bir kararnamedir. İster düzenleyici nitelikte olsun, ister bireysel nitelikte olsun, adı ister “kararname”, ister “karar”, isterse bir başka şey olsun, Anayasada aksi belirtilmedikçe, istisnasız bütün Bakanlar Kurulu işlemleri Cumhurbaşkanının imzasını taşımalıdır. Zira, Anayasa “kararnameleri imzalamak” görev ve yetkisini Cumhurbaşkanına vermiştir. O halde Bakanlar Kurulunun işlemlerinin tekemmül etmesi için Cumhurbaşkanı tarafından da imzalanması gerekir. Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmamış bir Bakanlar Kurulu işleminin geçerlilik kazanması mümkün değildir.

[6].   Milliyet, 22 Ağustos 2000.

[7].   Ibid.

[8].   Osman Selim Kocahanoğlu, Gerekçeli ve Açıklamalı Anayasa, İstanbul, Temel Yayınları, 1993, s.40. Bu husus doktrinde de tartışmalı değildir.

[9].   Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, 1998, s.289; Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.124;

[10]. Anayasa Mahkemesi, 27 Nisan 1993 Tarih ve E.1992/37, K.1993/18 sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, c.I, s.115.

[11]. Anayasa Mahkemesi, 27 Nisan 1993 Tarih ve E.1992/37, K.1993/18 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, c.I, s.115 (İtalikler bize ait).

[12]. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.289; Turhan, Hükümet Sistemleri, op. cit., s.124.

[13]. Anayasa Mahkemesi, 27 Nisan 1993 Tarih ve E.1992/37, K.1993/18 Sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, c.I, s.115.

[14]. Bu teori hakkında bkz. Kemal Gözler, “Realist Yorum Teorisi ve Mekanist Anayasa Anlayışı”, Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayınları, 1998, Cilt 15, s.207-242; Kemal Gözler, Hukukun Genel Teorisine Giriş, Ankara, US-A Yayıncılık, 1998, s.195-215.

[15]. Bu konuda bkz. Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, s.531-552.

[16]. Radikal, 9 Aralık 2000.

[17]. Radikal, 9 Aralık 2000.

[18]. Örneğin Hauriou, op. cit., s.451-452, 533-536. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.620-621. Antonin Besson, “Haute Cour de justice”, Répertoire de droit public et administratif, Mise à jour 1990, Editions Dalloz, Vol.II, p.1185‑1188. s.1186; Turpin, Droit constitutionnel, op. cit., 2e éd., s.517; Xavier Delcros, “Commentaire des articles 67 et 68”, in François Luchaire et Gérard Conac (sous la direction de -), La Constitution de la République française, Paris, Economica, 2e édition, 1987, s.1183; Burdeau, Hamon ve Troper, op. cit., s.695; Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 12e édition, 1993, s.647-648; Maurice Duverger, Le système politique français, Paris, P.U.F., 20e éd., 1990, s.254; Jeanneau, op. cit., s.175; Jean Massot, La présidence de la République en France, Paris, Documentation française, 1977, s.100; Jean-Pierre Rougeaux, “La Haute Cour de justice sous la Ve République”, Revue du droit public, 1978, s.1029; Patrick Auvret, “La responsabilité du chef de l'Etat”, Revue du droit public, 1988, s.96-117; Vedel, op. cit., s.431; Antide Moreau, “La haute trahison du président de la République”, Revue du droit public, 1987, s.1579; Lavroff, op. cit., s.517-518. Dominique Turpin, “Parfaire l'Etat de droit en reformant ou supprimant la Haute Cour de justice”, Les Petites affiches, 4 mai 1992, n° 54, s.41.

[19]. Bu konuda bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.547-550.

[20].    Bu anlayış hakkında bkz. Michel Troper, “La Constitution et ses représentations sous la Ve République”, Pouvoirs, n°4, 1978, s.62; Michel Troper, “Le problème de l'interprétation et la théorie de la supralégalité”, Recueil d'études en hommage à Charles Eisenmann, Paris, Editions Cujas, 1975, s.150: Türkçe olarak ise bkz. Gözler, “Realist Yorum Teorisi ve Mekanist Anayasa Anlayışı”, op. cit., s.220-241.

[21].    Troper, “La Constitution et ses représentations sous la Ve République”, op. cit., s.62.

[22].    Ibid., s.68.

[23].    Ibid., s.70.

[24].    Michel Troper, “Le problème de l'interprétation et la théorie de la supralégalité”, op. cit., s.150.

[25]. Bu tepkilerden bazıları ilk defa bizim şu makalemizde dile getirilmiştir: Kemal Gözler, “Cumhurbaşkanı Kanun Hükmünde Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi?”, Ankara Barosu Dergisi, 2000/3, s.31-42.

[26]. Bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.364-367.

[27]. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.366-367.

[28]. Bu konudaki tartışmalar için bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.547-550.

[29]. Vedel, op. cit., s.432; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622; Laferrière, op. cit., s.773, 1030;

[30]. Vedel, op. cit., s.432; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622.

[31]. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622; Laferrière, op. cit., s.773, 1030;

[32]. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.622.

 

 

 

Üçüncü Bölüm
cumhurbaşkanı yetkilerini Tek başına kullanabilir mi?

 

 

 

Cumhurbaşkanının yasama, yürütme ve yargıyla ilgili pek çok görev ve yetkisi vardır. Bu yetkiler 1982 Anayasasının 104’üncü maddesinde tek tek sayılmıştır[1]. Cumhurbaşkanı bu görev ve yetkilerini yapacağı işlemlerle yerine getirir. Acaba Cumhurbaşkanı bu işlemleri tek başına yapabilir mi? Tek başına yapabilirse, bunlardan hangilerini tek başına, hangilerini Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasıyla yapabilir?

Bu soruya cevap vermeden önce, parlâmenter hükûmet sistemlerinde genel olarak karşı-imza kuralını görmemiz uygun olur.

I. Genel Olarak Karşı-İmza Kuralı [2]

Yukarıda teorik çerçeve bölümünde, devlet başkanlarının kendilerine verilen görev ve yetkileri tek başlarına kullanamayacaklarını, bunları başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzası ile kullanabilecekleri hususunu açıklamıştık. Şimdi bu “karşı-imza” kuralı hakkında biraz daha bilgi verelim.

A. Tanımı, Fonksiyonu, Kökeni, Örnekleri

“Karşı-imza  (contreseing , countersignature )”, devlet başkanı (kral veya cumhurbaşkanı)nın yazılı bir işleminde devlet başkanının imzasının altına, bu işlemden kaynaklanan sorumluluğun üstlenilmesi amacıyla başbakan veya bir bakanın attığı imzadır.

Karşı-imza kuralının temel fonksiyonu, devlet başkanının işleminden kaynaklanabilecek sorumluluğun, başbakan ve ilgili bakanlarca üstlenilmesini sağlamasıdır[3]. Bu sorumluluk siyasî, cezaî, hukukî olabilir. Siyasî sorumluluk  parlâmentoya karşı sorumluluktur. Devlet başkanının yaptığı işlemi beğenmeyen parlâmento, bu işleme karşı-imza atmış başbakan veya bakanı güvensizlik oyuyla düşürebilir. Cezaî sorumluluk suç işlenmesinden kaynaklanan bir sorumluluktur. Devlet başkanının işlemiyle bir suç işlenmiş ise, örneğin devlet başkanı, bir rektörü veya elçiyi rüşvet karşılığında atamış ise, bunun hesabını ceza mahkemeleri önünde devlet başkanı değil, bu işleme karşı-imzasını atmış bakan verir. Nihayet, devlet başkanının işlemiyle, bir kişiye haksız olarak zarar verilmiş ise, bu zararı tazmin edecek olan kişi, devlet başkanı değil, bu işleme karşı-imzasını atmış olan bakandır.

Parlâmenter sistemin diğer kuralları nasıl İngiltere’de  ortaya çıkmışsa, karşı-imza kuralı da İngiltere’de ortaya çıkmıştır. İngiltere’de tarihsel olarak, Kralın iradesini ancak yazılı şekilde açıklayabileceği ve kralın işleminin geçerli olması için birtakım mühürlerin konulması gerektiği yolunda bir geleneksel kural vardır. Bu mühürleri saklama ve Kralın işlemine basma görevi kralın yüksek görevlilerine veya bakanlarına aitti[4]. Kralın yazılı olmayan veya bakanları tarafından mühürlenmemiş bir işlemin geçerli olmadığı kabul ediliyordu[5]. Bu şekilde zamanla “Kral tek başına işlem yapamaz  (The King cannot act alone )” ilkesi ortaya çıktı[6].

Karşı-imza kuralı daha sonra 1791 Anayasası  ile Fransa’ya geçmiştir. 1791 Fransız Anayasasına göre, “kralın imzasını ve bir bakanın karşı-imzasını taşımayan hiçbir kral emri icra edilemez”[7]. Bu formül Fransa’da günümüze kadar gelmiştir. 1875 Anayasasına göre “Cumhurbaşkanının her işlemi bir bakan tarafından imzalanmalıdır”[8].

Günümüzde parlâmenter monarşilerde ve parlâmenter cumhuriyetlerde karşı-imza kuralı genel kabul görmüş bir kuraldır. Bütün parlâmenter demokrasilerde bu kural uygulanmaktadır. Örneğin 29 Aralık 1978 tarihli İspanyol Anayasasının  64’üncü maddesine göre, “Kralın işlemleri Başbakan ve gerekli hallerde, yetkili bakanlar tarafından imzalanır... Kralın işlemlerini imzalayan kişiler, bu işlemlerden sorumludur”. Karşı-imza kuralı  cumhuriyetlerde de geçerlidir. Cumhuriyetlerde de cumhurbaşkanının işlemlerinin başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanması gerektiği, başbakan veya ilgili bakanın imzasını taşımayan cumhurbaşkanının işlemlerinin geçersiz olduğu kabul edilmektedir. Buna karşılık karşı-imzalı cumhurbaşkanı işlemlerinden kaynaklanan sorumluluğun karşı-imza sahiplerine ait olduğu kabul edilmektedir. 1949 Alman Anayasasının 58’inci  maddesine göre, “Federasyon Başkanının kararları ve emirlerinin geçerli olması için federal Başbakan veya yetkili federal bakan tarafından imzalanmalıdır”. Keza, 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesine  göre, Cumhurbaşkanının işlemleri başbakan ve gerekli hallerde, sorumlu bakan tarafından imzalanır. Aynı şekilde, 27 Aralık 1947 tarihli İtalyan Anayasasının 89’uncu maddesine göre de, Cumhurbaşkanının işlemleri, sorumluluğu yüklenen bakan tarafından imzalanmadıkça geçersizdir.

Yukarıdaki örneklerde görüldüğü gibi, gerek kralların, gerekse cumhurbaşkanlarının yaptıkları tüm işlemler, kural olarak karşı-imza kuralına tâbidir. Bir parlâmenter demokraside devlet başkanının karşı-imza kuralına tâbi olmadan işlem yapması mümkün değildir. Devlet başkanlarının başbakan veya en azından bir bakanın imzasını taşımayan işlemleri geçirsizdir. Buna karşılık, devlet başkanlarının karşı-imzayla yaptıkları işlemlerden kaynaklanan sorumluluk, devlet başkanlarına değil, karşı-imza sahibi başbakan veya ilgili bakana ait olur. Bu kural, yukarıda da belirtildiği gibi demokratik mantığın bir gereğidir. Bir demokraside sorumluluk kimde ise, yetki de onda olmalıdır. Sorumsuz cumhurbaşkanlarının bir demokraside yetki kullanabilmesi düşünülemez.

B. Karşı-İmza Kuralının Kapsamı

Yukarıda gördüğümüz gibi karşı-imza kuralı devlet başkanının sadece yazılı hukukî işlem ve eylemlerine uygulanabilir. Peki devlet başkanının göreviyle ilgili bütün yazılı işlemleri karşı-imza kuralına tâbi midir?

1. Kural: Mutlaktır

Bu soruya olumlu yanıt verebiliriz. Devlet başkanının göreviyle ilgili bütün yazılı işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Yani karşı-imza kuralı mutlak bir şekilde uygulanabilir. Karşı-imza kuralının mutlak bir şekilde  uygulanması parlâmenter hükûmet sisteminin temel ilkeleriyle çatışma halinde değil, uyuşum halindedir. Üçüncü ve Dördüncü Fransız Cumhuriyetlerinde , karşı-imza kuralı mutlak olarak uygulanmıştır. 15 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanunun 3’üncü maddesi , “Cumhurbaşkanının işlemlerinden her biri, bir bakan tarafından imzalanmalıdır”[9]; 1946 Fransız Anayasasının 38’inci maddesi de,  “Cumhurbaşkanının işlemlerinden her biri, Başbakan ve bir bakan tarafından imzalanmalıdır” demekteydi. Gerçekten de, Üçüncü Cumhuriyet döneminde  Fransa’da Cumhurbaşkanının istisnasız bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbi tutuluyordu. Kanunların ısdarı, başbakan ve bakan atanması, parlâmentoya mesaj gönderme, kamu oyuna yazılı açıklama yapma, hatta yabancı bir ülkede yeni bir devlet başkanının göreve gelmesi dolayısıyla kutlama telgrafı  gönderme işlemleri dahi bir bakanın karşı-imzasıyla yapılıyordu[10]. Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde  bir bakan eşlik etmedikçe, Cumhurbaşkanı elçi kabul edemiyor, törenlere katılamıyor, hatta konuşma bile yapamıyordu[11].

2. Karşı-İmza Kuralının İstisnaları Olabilir

Ancak bir parlâmenter sistemlerde, anayasalar, karşı-imza ilkesini genel kural olarak kabul ettikten sonra, bu kurala bazı istisnalar getirebilirler. Yani anayasalar devlet başkanının, bazı işlemleri, başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzasına ihtiyaç duymadan, tek başına yapabileceğini kabul edebilirler. Bu durumda anayasalar karşı-imza kuralından istisna tutulmuş işlemleri tek tek sayarlar. Bu şu anlama gelir ki, böyle bir durumda karşı-imza kural, bazı işlemlerin karşı-imzaya tâbi tutulmaması ise istisnadır. İstisnaların neler olduğunu anayasalar “tadadî (numerus clausus)” olarak belirler. Bunların dışında kalan tüm işlemler karşı-imza kuralına tâbidir. Ayrıca belirtelim ki, bilindiği gibi, istisnalar dar yoruma  tâbi tutulur. Karşı-imzaya tâbi olup olmadığı konusu tartışmalı olan işlemlerin karşı-imzaya tâbi tutulması gerekir. Zira hukukta, tereddüt varsa, istisna değil, genel kural uygulanmalıdır. Ayrıca tekrar hatırlatalım ki, istisnalar anayasa tarafından ayrıca ve açıkça öngörülmelidir. Bir işlem anayasa ile karşı-imza kuralından ayrık tutulmamışsa, bu işlemin karşı-imza kuralından ayrık tutulması gerektiği sonucuna yorum yoluyla ulaşılamaz. Yani yorum yoluyla ne yeni bir istisna yaratılabilir; ne de mevcut bir istisnanın  kapsamı genişletilebilir.

3. İstisnalar Nelerdir ?

Karşı-imza kuralının istisnaları nelerdir? Bu sorunun basit bir cevabı vardır: Anayasa neyi karşı-imza kuralından istisna tutmuş ise, karşı-imza kuralının istisnası odur. Peki anayasalar karşı-imza kuralından neleri istisna tutmaktadırlar? Bu soruya tam cevap vermek için her ülkenin kendi anayasasına bakmak gerekir. Bununla birlikte, genel olarak şu üç tür işlemi birçok anayasanın karşı-imza kuralından istisna tuttuğunu gözlemleyebiliyoruz:

a) Birinci olarak, bazı anayasalar devlet başkanının başbakan atama yetkisini  karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi , Cumhurbaşkanının başbakan atama işlemini karşı-imza kuralından açıkça ayrık tuttuğunu belirtmektedir. Keza, 23 Mayıs 1949 tarihli Alman Anayasasının 58’inci maddesi de , karşı-imza kuralının federal başbakanın atanmasına ve görevden alınmasına uygulanmayacağını açıkça öngörmüştür. Yazısız Anayasa sistemine sahip İngiltere’de de Kral veya Kraliçenin Başbakanı tek başına atayabileceği kabul edilmektedir[12]. Parlâmenter sistemlerde yukarıda gördüğümüz gibi, başbakan devlet başkanı tarafından atanır. Şüphesiz bu çok önemli icraî bir yetkidir. Böyle bir yetkinin bir demokraside sorumsuz olan devlet başkanına verilmesinin ne derece doğru olacağı tartışılabilir. Ancak tarihsel olarak, İsveç[13] dışında bu yetki devlet başkanlarının elinde kalmıştır[14]. Başbakanın sorumsuz olan devlet başkanı tarafından atanması kuralının sakıncası, başbakanın daha sonra parlâmentodan güven alması usûlüyle telafi edilmektedir. Sorumsuz devlet başkanının başbakan atamasındaki sakıncayı telafi etmek için, atama işleminin karşı-imza kuralına tâbi bırakılması gerektiği düşünülebilir. Bu mümkündür. Örneğin Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde, devlet başkanının başbakan atama işlemi de karşı-imza kuralına tâbi idi. Görevinden ayrılan başbakanın yaptığı son işlem halefinin atama işlemini imzalamaktı[15]. Ancak bunun da sakıncası vardır. Zira, yeni seçimlerden sonra, seçimi kazanan partinin liderinin başbakan olarak atanabilmesi için, seçimi kaybeden eski başbakanın karşı-imzası gerekecektir. Eski başbakan, rakibinin başbakan olarak atanmaması için karşı-imzasını vermeyi reddederse ne olacaktır? Ortaya çıkan sorun çözümlenemez. O nedenle anayasaların, başbakanın atanması işlemini karşı-imza kuralından ayrık tutmasında parlâmenter hükûmet sistemine bir aykırılık yoktur.

b) İkinci olarak, bazı anayasalar, devlet başkanının yasama organıyla ilişkileri çerçevesinde yaptığı, mesaj  gönderme[16], kanunları bir kez daha görüşmek üzere geri gönderme, ısdar etme işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olmadığını öngörmektedirler. Mesaj icraî nitelikte bir işlem değildir. O nedenle devlet başkanı tarafından tek başına yapılmasında bir sakınca yoktur. Geri gönderilen kanun, parlâmento tarafından aynı çoğunluk ile tekrar kabul edilebilir. Geri gönderme yetkisini devlet başkanına tanınmış bir “uyarı” yetkisi olarak düşünmek gerekir. Isdar ise, bir “irade işlemi (acte de volonté)” değil, “yetki” kullanılmasını gerektirmeyen bir “tevsik (authentification)” işlemidir. Bu işlemleri devlet başkanlarının tek başına yapabileceğinin anayasa tarafından öngörülmesi parlâmenter sistem açısından bir sakınca teşkil etmeyecektir.

c) Üçüncü olarak, bazı anayasalar, devlet başkanının bazı yüksek mahkemelere üye atama  işlemini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadırlar. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi , Cumhurbaşkanının Anayasa Konseyine üye atama işlemini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadır. Devlet başkanının bazı yüksek mahkemelere üye atama yetkisinin karşı-imza kuralına tâbi tutulmamasındaki amaç, hakimlerin bağımsızlığı ilkesini sağlamak olabilir. Keza, devlet başkanının anayasa mahkemesinde iptal davası açma işlemi de karşı-imza kuralından ayrık tutulabilir. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi, Cumhurbaşkanının Anayasa Konseyine  başvurma yetkisini karşı-imza kuralından istisna tutmaktadır. Devlet başkanının anayasa mahkemesine başvurma yetkisi, muhtemelen anayasayı gözetme görevinin bir neticesi olarak verilmiştir. Diğer yandan başbakanı destekleyen parlâmento çoğunluğunun kabul ettiği kanun hakkında iptal davası açılabilmesi için başbakanın karşı-imzasının aranması, pratikte devlet başkanının anayasa mahkemesine hiç başvuramaması sonucunu doğurur.

Şüphesiz bir anayasa, yukarıdaki işlemler dışında devlet başkanının başka işlemlerini de karşı-imza kuralından ayrık tutulmasını öngörebilir. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi, Cumhurbaşkanının kanunları referanduma sunma, Millet Meclisini fesih, uluslararası andlaşmaları onaylama işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olmadığını açıkça öngörmektedir. Keza, 23 Mayıs 1949 tarihli Alman Anayasasının 58’inci maddesi de , karşı-imza kuralının 63’üncü madde ve 69’uncu maddenin ikinci fıkrasında öngörülen halde Cumhurbaşkanı tarafından Bundestag’ın  feshedilmesine  uygulanmayacağını açıkça öngörmüştür.

4. Anayasa İstisna Öngörmemiş ise Yorum Yoluyla
İstisna Getirilebilir mi?

Ancak bir anayasa karşı-imza kuralının istisnalarını belirtmiyorsa, bu anayasanın karşı-imza kuralını mutlak olarak benimsediğini ve devlet başkanının göreviyle ilgili her işleminin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz. Örneğin 1875 Fransız Anayasası, Cumhurbaşkanının işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu belirtmiş (15 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanun, m.3),  ama bu kuralın istisnalarını saymamıştır. Bu nedenle, yukarıda da belirtildiği gibi, Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde, Cumhurbaşkanının istisnasız her işlemi karşı-imza kuralına tâbi tutulmuştur. Keza, 1947 İtalyan Anayasası, 89’uncu  maddesinde genel olarak karşı-imza kuralını kabul etmiş, bu kuraldan istisna tutulacak bir işlemin olduğunu belirtmemiştir. O halde, İtalya’da Cumhurbaşkanının istisnasız bütün işlemlerinin karşı-imza kuralına tâbi olduğunu söyleyebiliriz. Zira, parlâmenter hükûmet sisteminde, devlet başkanının işlemlerinin karşı-imzaya tâbi olması kural, olmaması istisna olduğuna göre, böyle bir istisna da Anayasada öngörülmediğine göre, devlet başkanının bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Çünkü, hukukun bir genel ilkesine göre, yorum yoluyla istisna yaratılamaz. Zira, “istisna”, “kural”ın uygulama alanını daraltan bir şey olduğuna göre, ancak kuralı koymaya yetkili süje tarafından konulabilir.

Diğer yandan bir anayasa, karşı-imza kuralına ne kadar istisna getiriyorsa, devlet başkanının karşı-imza kuralına tâbi olmayan sadece o kadar işlemi olabilir. Yani, yorum yoluyla istisnaların sayısı arttırılamaz. Çünkü, hukukta istisnalar “dar yorum  (interprétation restrictive )”a tâbi tutulur. Çünkü mevcut bir istisnanın kapsamının genişletilmesi, kuralın, kural koyucu süjenin öngörmediği biçimde değiştirilmesi anlamına gelir ki, bu hukuk mantığında mümkün değildir. O halde, yorum yoluyla, karşı-imza kuralına ne yeni bir istisna getirilebilir; ne de mevcut bir istisnanın kapsamı genişletilebilir.

Devlet başkanının bir işleminin karşı-imza kuralına tâbi olup olmadığı konusunda en ufak bir tartışma varsa, bundan şu sonuç çıkmalıdır ki, söz konusu işlem karşı-imza kuralına tartışmasız olarak tâbidir.

O nedenle, bir anayasa karşı-imza kuralının istisnasını veya istisnalarını öngörmemiş ise, devlet başkanının göreviyle akla gelebilecek istisnasız bütün yazılı işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Bu durumda bazı yadırgatıcı uygulamalar ortaya çıkabilir. Ancak bu yadırgatıcı uygulamaları ortadan kaldırmanın görevi, uygulayıcılara ve yorumculara ait değil, anayasa koyucuya aittir. Yukarıda da belirttiğimiz gibi Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde karşı-imza kuralına anayasa bir istisna getirmediği için bu kural, mutlak bir şekilde uygulanmış, istifa dışında devlet başkanının bütün işlemleri (parlâmentoya gönderdiği mesajlar, kutlama mektupları, başbakanın atanması, hatta konuşmaları bile) hep karşı-imza kuralına tâbi tutulmuştur. Bu pratikte belki eleştirilebilecek bir uygulamadır; ama hukuken tek doğru olan çözüm budur.

Karşı-imza kuralına ilişkin bu genel açıklamalardan sonra, şimdi 1982 Anayasasına göre, Türkiye’deki karşı-imza kuralını görelim:

II. Türkiye’de Karşı-İmza Kuralı  ve cumhurbaşkanının Tek Başına işlem Yapıp Yapamayacağı Sorunu

Parlâmenter hükûmet sistemini ve demokrasi ilkesini temel alan 1982 Anayasasının karşı-imza kuralı hakkındaki düzenlemesi esasen yukarıda genel olarak gördüğümüz karşı-imza kuralına paraleldir.

A. Anayasal Düzenleme

1982 Anayasasının 105’inci  maddesine göre,

“Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur”.

Görüldüğü gibi, Anayasada kural olarak Cumhurbaşkanının işlemlerinin Başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanması öngörülmektedir. Yine Anayasa bu şekilde Başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanan işlemlerden Başbakan ve ilgili bakanın sorumlu olduğunu belirtmektedir. Bu husus sorumsuz olan Cumhurbaşkanının işlemlerinin sorumlu olan başbakan veya bakanlar tarafından imzalanmasını öngören parlâmenter demokrasinin temel kuralıyla uyuşum içindedir. Bu kuralın nedenini yukarıda açıkladığımız için bu konuda daha fazla bir şey söylemeye gerek yoktur.

1982 Anayasasının 105’inci  maddesinde hükme bağlanan bir husus da, Cumhurbaşkanının “tek başına yapabileceği ” birtakım işlemlerin karşı-imza kuralından istisna tutulduğudur. Yani Anayasaya göre, Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği birtakım işlemler vardır ve bu işlemlerin Başbakan ve ilgili Bakan tarafından imzalanmalarına gerek yoktur. Bu husus da esas itibarıyla parlâmenter demokrasinin temel ilkeleriyle uyuşum içindedir. Zira yukarıda da gördüğümüz gibi, parlâmenter sistemlerde devlet başkanlarının bazı işlemleri, Almanya , Fransa , İspanya gibi demokratik ülkelerde de, karşı-imza kuralından ayrık tutulmaktadır. Ancak bu ülkelerin, Anayasalarında devlet başkanlarının hangi işlemlerini tek başına yapabilecekleri tek tek sayılmıştır[17].

Ancak, karşı-imza kuralını genel ilke olarak kabul eden, bu kuraldan işlemlerin istisna tutulabileceğini de öngörmüş olan 1982 Anayasası, her nedense, karşı-imza kuralının istisnalarının neler olduğunu belirtmemiştir[18]. Diğer kanunlarda da karşı-imza kuralının istisnalarını belirten bir hüküm yoktur. Bu nedenle, Türkiye’de Cumhurbaşkanının hangi işlemleri karşı-imza kuralına tâbi olmadan tek başına yapabileceği konusu doktrinde tartışmalıdır.

Bu tartışmanın önemini, “Cumhurbaşkanının re’sen imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı mercilerine başvurulamaz” diyen Anayasanın 105’inci  maddesinin ikinci fıkrası daha da artırmaktadır. Eğer bir işlem, Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği bir işlem ise, o işleme Başbakan ve ilgili bakanın imza atması söz konusu olmadığı gibi, o işleme karşı yargı denetiminin işletilmesi de mümkün değildir. Ortaya, hem siyasal denetimden, hem de yargısal denetimden istisna tutulan bir işlem kategorisi çıkmaktadır ki, bu hem demokrasiye, hem de hukuk devleti  ilkesine aykırıdır. Zira bir demokraside yetki siyasal sorumluluğa  sahip makamlar tarafından kullanılmalıdır. İkinci olarak, bir hukuk devletinde, yargı denetimi dışında bırakılan işlem bulunmamalıdır.

B. Doktrinin Ürettiği İstisnalar

Böylesine kritik bir konuda ideal olan şey, Anayasanın tek tek hangi işlemlerin karşı-imza kuralından  istisna tutulduğunu belirtmesiydi. Ancak 1982 Anayasasında böyle bir hüküm yoktur. Bu durum karşısında, Türk anayasa hukuku doktrini, anayasada boşluk olduğu kanısına varmış ve boşluğu doldurmakla kendisini görevli addedip, karşı-imza kuralının istisnasını oluşturan, yani Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemleri tespit etmeye teşebbüs etmiştir[19]. Bu konuda çeşitli görüşler ileri sürülmüştür. Örneğin bu görüşlerden kanımızca en tutarlısı olan ve bizim de Türk Anayasa Hukuku  isimli kitabımızda izlediğimiz Ergun Özbudun’un  görüşüdür[20]. Bu görüşe göre, bir kere, Cumhurbaşkanının yasama ve yargı alanındaki yetkileri karşı-imza kuralına tâbi değildir. İkinci olarak, Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki yetkileri bakımından ise bu yetkilerin “icraî” olup olmamaları  bakımından ayrım yapmak gerekir. “İcraî” olanları Cumhurbaşkanı tek başına kullanamaz; ama “törensel” olanları tek başına kullanabilir.

1. Yasama ve Yargıya İlişkin Yetkiler  Karşı-İmza
Kuralına Tâbi Değildir

Ergun Özbudun’a göre, Cumhurbaşkanının yasamaya ve yargıya ilişkin olan yetkileri karşı-imza kuralına tâbi değildir. Çünkü bu yetkileri, Anayasa, Cumhurbaşkanına onun “tarafsız” Devlet Başkanı hüviyeti dolayısıyla vermiştir. Bu yetkilerin “taraflı” olan hükûmetle paylaşılması, bu yetkilerin niteliklerine ve amaçlarına uygun düşmez. Bu nedenle, kendisine tarafsız devlet başkanı sıfatı dolayısıyla tanınmış yetkileri Cumhurbaşkanının tek başına kullanabilir[21]. Örneğin, Cumhurbaşkanının Anayasa Mahkemesine ve diğer yüksek mahkemelere üye seçmesi onun tarafsızlık özelliği nedeniyle tanınmış bir yetkidir[22]. Bu yetkinin karşı-imza kuralına tâbi tutulması, yani Başbakanın ve Adalet Bakanının imzasının aranması yargı bağımsızlığına da aykırı olur.

Keza, yine Ergun Özbudun’a göre, kanunları bir kez daha görüşülmek üzere geri gönderme ve kanunlar aleyhine Anayasa Mahkemesinde iptal davası açma yetkisi de Cumhurbaşkanının tek başına kullanabileceği bir yetki olması gerekir. Zira, bu yetkilerin ancak karşı-imza  ile kullanılabileceği kabul edilirse, bu yetkiler bütün anlamını yitirir. Çünkü, Başbakan ve ilgili bakan, kanunun bir kez daha görüşülmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderilmesi için veya kanun hakkında iptal davası açılması için imzalarını vermeyeceklerdir. Zira, söz konusu kanunun Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilmesini onlar sağlamışlardır[23].

Anayasa Mahkemesinin 1961 Anayasası döneminde verdiği bir kararda tamamıyla Ergun Özbudun’un  görüşü doğrultusundadır. Anayasa Mahkemesi 16 Mart 1976 tarih ve K.1976/15  sayılı Kararında şöyle demiştir:

“Anayasa, Cumhurbaşkanına, yürütme organının başı olması yönünden değil, devletin ve milletin bölünmez bütünlüğünü temsil eden... tarafsız bir baş olması yönünden kimi görevler vermiştir. Bunlardan biri de Anayasanın 149. maddesinde belirtilen iptal davası açma yetkisidir. Bu yetkinin kullanılmasını 98. madde çerçevesi içinde görmek olanaksızdır. Çünkü, böyle bir durumda, bu yetki ancak Başbakan veya ilgili Bakanca uygun görülmesi halinde kullanılabilecektir. Başka bir deyimle, siyasal iktidarca yasalaştırılan bir metin hakkında Cumhurbaşkanının iptal davası açma yetkisini, Başbakana veya ilgili Bakana devreden veya onları bu yetkiye ortak eden bir sonuç çıkar ki, Anayasanın böyle bir sonucu kabul ettiği düşünülemez”[24].

Ergun Özbudun’a  göre, Cumhurbaşkanının yasama ve yargı ile ilgili yetkileri, kendisine tarafsız devlet başkanı olması sıfatıyla tanınmış yetkilerdir. Bu nedenle, bu yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanılabilmeleri gerekir[25].

2. Cumhurbaşkanının Yürütmeyle İlgili İcraî Olmayan Yetkileri  Karşı-İmza Kuralına Tâbi Değildir

Yukarıdaki akıl yürütme haliyle Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki yetkileri için geçerli değildir. Zira, yürütme ile ilgili yetkiler, Cumhurbaşkanına “devletin başı” olması sıfatıyla değil, “yürütmenin başı” olması sıfatıyla verilmiştir. Bu yetkiler bakımından da Ergun Özbudun, “icraî” olup olmamaları bakımından bir ayrım yapmıştır. Özbudun’a göre, icraî nitelik taşımayan, tamamen törensel nitelikteki  yürütmeyle ilgili yetkileri Cumhurbaşkanı tek başına kullanabilir. Ancak, “icraî” nitelikteki yetkileri tek başına kullanamaması gerekir[26]. Türk Anayasa Hukuku isimli kitabımızda, biz de bu görüşe katılmıştık. Çünkü bu tür işlemleri Cumhurbaşkanının tek başına yapması, bir kere parlâmenter hükûmet sistemine, ikinci olarak demokrasi ilkesine ve üçüncü olarak hukuk devleti ilkesine aykırı olur.

a) Parlâmenter Hükûmet Sistemi İlkesine Aykırılık.- Bir kere, icraî karar alma, kamu gücünün kullanılması anlamına gelir. Kamu gücünü kullanmak için ise, “yetki sahibi” olmak gerekir. Parlâmenter sistem de ise yetki sorumluluk ile birlikte gider. Yani sorumluluk kimde ise yetki de ondadır. Sorumluluk sahibi olmayan Cumhurbaşkanının, yetki kullanması, tek başına icraî nitelikte işlemler yapması parlâmenter hükûmet sistemi ilkesine aykırıdır.

b) Demokrasi İlkesine Aykırılık .- İkinci olarak, icraî karar alma, kamu gücünün kullanılması anlamına gelir. Kamu gücünü kullanmak için ise, “yetki sahibi” olmak gerekir. Bir demokraside ise yetkilerin kaynağı halktır ve halktan bu yetkiler seçim aracılığıyla alınır. O halde, halk tarafından seçilmemiş olan Cumhurbaşkanının icraî işlemler yapma yetkisine tek başına sahip olması demokrasi ilkesine de aykırıdır.

c) Hukuk Devleti İlkesine Aykırılık.- Üçüncü olarak, icraî karar alma, ilgililerin hukukî durumunda idarenin tek taraflı irade açıklamasıyla değişiklikler yapılması, yani haklar ve yükümlülükler yaratılması anlamına gelir. Bir hukuk devletinde bu tür işlemler hukuka uygun olmalı, hukuka aykırı oldukları iddia ediliyorsa bunlara karşı yargı yolu açık olmalıdır. Oysa, Anayasanın 125’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre “Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler... yargı denetimi dışındadır”. Keza, 105’inci  maddesinin ikinci fıkrasına göre, “Cumhurbaşkanının re'sen imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı mercilerine başvurulamaz”. Bu şu anlama gelir ki, Cumhurbaşkanının icraî alanda tek başına işlemler yapması, hukuk devleti ilkesine de aykırıdır.

Bu üç nedenden dolayı, Cumhurbaşkanı yürütme alanında icraî nitelikte işlemler yapamaz. Bu argümanlara bugün de katılıyoruz. Ancak aşağıda ulaştığımız sonuç benimsendiğinde, Cumhurbaşkanının yürütme alanında icraî nitelikteki işlemleri tek başına yapamayacağını ispatlamak için, bu üç argümana gerek kalmayacaktır.

Doktrinin Ürettiği İstisnaların Eleştirisi

Yukarıda önerilen çözüm her ne kadar kendi içinde tutarlı bir mantığa sahip ve özellikle, demokrasi ve hukuk devleti ilkeleriyle uyuşum içindeyse de, hukuk mantığıyla uyuşum içinde değildir. Çünkü, yukarıdaki çözüm, karşı-imza kuralına yorum yoluyla istisna üretmektedir. Oysa yukarıda da genel olarak belirttiğimiz gibi, hukuk mantığında, yorum yoluyla, istisna yaratılamaz. Bir kurala istisna ancak o kuralın koyucu tarafından getirilebilir. Çünkü, istisna, o kuralın kapsamını daraltan bir fonksiyona sahiptir. Aslında istisna da, ana kural gibi ve ana kural ile aynı düzeyde yer alan ikinci bir hukuk kuralıdır. Bir kişi, kural koymaya yetkili değil ise, o kuralın istisnasını belirtmeye de yetkili değildir. Doktrin ve Anayasa Mahkemesi Anayasaya kural koymaya yetkili organlar değildir. O halde doktrin ve Anayasa Mahkemesinin Anayasada mevcut bir kuralın istisnasını belirlemeye yetkileri yoktur.

 

C. Görüşümüz

Kanımızca, bir Anayasanın kabul ettiği bir genel kurala ancak yine o Anayasanın kendisi istisna getirebilir. Bizim anayasa hukukçusu olarak yorum yoluyla istisna getirmek gibi bir yetkimiz yoktur. O halde burada uzun boylu tartışılacak bir sorun yoktur. Anayasamız karşı-imza kuralına istisna getirmişse, bu kuralın istisnaları vardır; yok eğer getirmemiş ise, karşı-imza kuralı mutlaktır. O halde sorulacak soru Anayasamızın karşı-imza kuralına istisna getirip getirmediğinden ibarettir.

Anayasamız karşı-imza kuralının mutlak nitelikte bir kural olmadığını, bu kurala Anayasa ve diğer kanunlar ile istisna getirilebileceğini kabul etmiştir. Zira, Anayasamızın 105’inci maddesi, karşı-imza kuralını “Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları” için öngörmüştür. Yani Anayasamıza göre karşı-imza kuralına “Anayasa ve diğer kanunlar” ile istisna getirilebilir.

Ancak Anayasamızda karşı-imza kuralının istisnalarını sayan bir hüküm yoktur. Keza, bizim bilebildiğimiz kadarıyla, mevzuatımızda da karşı-imza kuralının istisnalarını tespit eden bir kanun hükmü yoktur. Şüphesiz, mevzuatımızda Cumhurbaşkanına yetki veren yığınla kanun hükmü vardır. Ancak bu hükümler, Anayasanın 104’üncü maddesinde olduğu gibi, Cumhurbaşkanına yetki vermekten ibarettir. Hiçbirisi verdiği yetkinin, Başbakan ve ilgili bakanın imzasına ihtiyaç olmadan sadece Cumhurbaşkanının imzasıyla kullanılacağını öngörmemektedir. Cumhurbaşkanının tek başına işlem yapabilmesi, ana kuralın istisnası olduğuna göre, bu istisnanın ayrıca ve açıkça öngörülmesi gerekir. Yorum yoluyla istisna türetilemez.

Sistemimizde karşı-imza kuralının istisnalarını  tespit eden bir Anayasa maddesi veya bir kanun hükmü olmadığına ve Anayasamız (m.105) Cumhurbaşkanının işlemleri için genel olarak karşı-imza kuralını kabul ettiğine göre, Türkiye’de karşı-imza kuralının bir istisnası yoktur. Cumhurbaşkanının istisnasız bütün işlemlerine genel ilke olan karşı-imza kuralı uygulanır. Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzası olmadan tek başına herhangi bir işlem yapamaz. Türkiye’de karşı-imza kuralı, Üçüncü Fransız Cumhuriyetinde olduğu gibi mutlaktır. Bu mutlaklık, Cumhurbaşkanının 104’üncü maddede sayılan istisnasız bütün yetkileri için geçerlidir. Şöyle ki:

a) Bir kere, Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki bütün yetkileri, ister “icraî”, isterse “törensel” olsun, Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasına tâbidir. Örneğin Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu kararı olmadan veya Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını almadan, yabancı devletlere Türk devletinin temsilcilerini gönderemez; milletlerarası andlaşmaları onaylayamaz; Genelkurmay Başkanını atayamaz; belirli kişilerin cezalarını hafifletemez; Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atayamaz, Devlet Denetleme Kuruluna inceleme, araştırma ve denetleme yaptıramaz; Yüksek Öğretim Kurulu üyelerini ve Rektörleri seçemez.

Oysa uygulamada tam bir kargaşa vardır. Cumhurbaşkanları, “yabancı devletlere Türk devletinin temsilcilerini göndermek”, “milletlerarası andlaşmaları onaylamak” yetkilerini tek başına değil, Bakanlar Kurulu kararıyla kullanmaktadır[27]. Oysa elçi atamak, milletlerarası andlaşmaları  onaylamak yetkisini tek başına kullanmayan aynı Cumhurbaşkanları, Yüksek Öğretim Kurulu üyelerini ve Rektörleri seçmek, Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atamak yetkilerini tek başına kullanmaktadırlar. Rektörleri tek başına atayabileceğini düşünen Cumhurbaşkanları niçin, elçileri tek başına atayabileceğini düşünmemektedirler? Belirli kişilerin cezalarını hafifletmek veya kaldırmak yetkilerini ise, genellikle Cumhurbaşkanları tek başına yapmaktadır[28]. Ancak bu yetkinin Başbakan ve Adalet Bakanının karşı-imzasıyla kullanıldığı da olmuştur[29].

b) İkinci olarak Cumhurbaşkanı, yasama alanındaki yetkilerini de tek başına kullanamaz. Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını almalıdır. Örneğin Cumhurbaşkanı Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını almadan “yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük Millet Meclisinde açılış konuşmasını” yapamaz[30]. Keza, Cumhurbaşkanı karşı-imza almadan TBMM'yi toplantıya çağıramaz. Yine Cumhurbaşkanı başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını almadan kanunları yayımlayamaz; kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderemez[31]. Aynı şekilde Cumhurbaşkanı Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunmak yetkisini de tek başına kullanamaz. Nihayet, Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanların karşı-imzasını almadan kanunların, kanun hükmündeki kararnamelerin, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün iptali istemiyle Anayasa Mahkemesinde dava da açamaz. Yine Cumhurbaşkanı Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine de tek başına karar veremez.

Cumhurbaşkanının yasamaya ilişkin bu yetkilerinin bir çoğunun Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanabilmesinin daha uygun olabileceği düşünülebilir. Ancak bu düşünceye hak verip, bu işlemleri karşı-imza kuralından istisna tutmak, anayasa hukukçularının değil, anayasa koyucunun işidir. Anayasa koyucunun yapmadığı bir işi yerine getirmek, anayasa hukukçularının üstünü vazife değildir. Yukarıda belirttiğimiz gibi karşı-imza kuralına ancak Anayasa ve kanunlar ile istisna getirilebilir. Anayasada ve diğer kanunlarda bu konuda istisna olmadığına göre, hukuk mantığına sahip olan birisinin başka bir çözümü kabul etmesi mümkün değildir.

c) Üçüncü olarak yargı alanındaki yetkilerini  de Cumhurbaşkanı tek başına kullanamaz. Örneğin Cumhurbaşkanı, Başbakan ve Adalet Bakanının karşı-imzalarını almadan, Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Yargıtay Cumhuriyet Başsavcıvekilini, Askerî Yargıtay Üyelerini, Askerî Yüksek İdare Mahkemesi üyelerini, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini atayamaz. Tüm bu üye seçme ve atama işlemlerinin Başbakan ve Adalet Bakanının karşı-imzalarını taşıması gerekir.

Cumhurbaşkanının yargıya ilişkin bu yetkilerini tek başına kullanmasının daha yerinde olacağı düşünülebilir. Zira yargı organlarının bağımsızlığı bakımından, bu işlemlerin Başbakan ve Adalet Bakanının karşı-imzalarına tâbi tutulması birtakım sakıncalar arz edebilir. Ancak bunu takdir edip, yargı bağımsızlığını sağlamak amacıyla, bu atama işlemlerini karşı-imza kuralından istisna tutmak, bizim değil, münhasıran anayasa koyucunun görev ve yetkisindedir. Anayasa koyucunun, şu ya da bu nedenle, bilerek yahut unutarak, yapmadığı bir işi yapmak, bizim görevimiz değildir. Zira, karşı-imza kuralını anayasa koyucu kabul ettiğine göre, bu kurala ancak anayasa koyucu  istisna getirebilir. Anayasada, Cumhurbaşkanının yargıya ilişkin yetkilerini karşı-imza kuralından ayrık tutan bir hüküm olmadığına göre, bir mantık hatası yapmadan, Cumhurbaşkanının bu işlemleri tek başına yapabileceğini iddia etmenin olanağı yoktur.

D. Cumhurbaşkanının Başbakan veya İlgili Bakanın Karşı-İmzasını Almadan Yaptığı İşlemlerin Müeyyidesi Nedir?

Yukarıda gördüğümüz gibi, Türkiye’de Cumhurbaşkanının istisnasız bütün işlemleri karşı-imza kuralına tâbidir. Ancak yine yukarıda belirtildiği gibi, Cumhurbaşkanı bu işlemlerden bir çoğunu, başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını almadan tek başına yapmaktadır. Örneğin Cumhurbaşkanı Yükseköğretim Kurulu üyelerini, rektörleri, Anayasa Mahkemesi üyelerini tek başına atamaktadır. Yine Cumhurbaşkanı belirli kişilerin cezalarını hafifletme veya kaldırma kararını tek başına almaktadır. Yine Cumhurbaşkanı Devlet Denetleme Kuruluna denetleme yapma emrini tek başına vermektedir. Acaba, Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzalarını taşımayan Cumhurbaşkanının bu işlemlerinin karşılaşacağı bir müeyyide var mıdır? Varsa nedir?

Cumhurbaşkanının karşı-imza kuralına uymadan  işlem yapmasının bir müeyyidesi vardır; o da işlemin geçersizliğidir . Bir Bakanlar Kurulu kararına dayanmayan veya Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan Cumhurbaşkanının bir işlemi hükümsüzdür; hatta yokluk  ile sakattır (nul et sans nul effet )[32].

Karşı-imza kuralına tâbi olduğu halde başbakan veya ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan Cumhurbaşkanının bir işlemi, herhangi bir hukukî sonuç doğuramaz. Bu işlemi kamu makamları icra edemez. Çünkü, karşı-imza şartını yerine getirmemiş bir işlem, henüz hukuken tekemmül etmemiştir. İcraî bir işlem değildir. Diğer yandan, karşı-imza aynı zamanda, Cumhurbaşkanının işlemini tevsik edici bir fonksiyona sahiptir. Başbakan veya bakan karşı-imzasını atarak Cumhurbaşkanının işleminin “mevsukiyetini (authenticité)” tespit etmiş olur[33]. Mevsukiyeti tespit edilmemiş bir işlemi ise, kamu makamları uygulayamazlar. O nedenle idare makamları, uygulayacakları işlemin Cumhurbaşkanının imzasının dışında, Başbakan ve bir bakan tarafından imzalı olup olmadığını araştırmak ve Başbakan ve bir bakan tarafından imzalı değilse, bu işlemi uygulamamak zorundadırlar.

Örneğin Başbakan ve Millî Eğitim Bakanı tarafından imzalanmamış olan Cumhurbaşkanının rektör atama kararı  yokluk ile malûldür. Bu kararın yokluğunu tespit için idarî yargı organlarında dava açılabilir. Bu kararda Başbakan ve ilgili bakanın imzasının bulunmaması ağır ve bariz bir yetki tecavüzü  oluşturur. Karşı-imza şartını yerine getirmeyen bu kararın uygulanmaması gerekir. Eski rektör, atama kararnamesi Başbakan ve Millî Eğitim Bakanı tarafından imzalanmamış olan bir kişiye rektörlük görevini devretmemelidir. Devretmiş olsa da değişen bir şey olmaz. Yeni rektör, de facto rektör  durumundadır. Onun yaptığı bütün işlemler, ağır ve bariz yetki tecavüzü nedeniyle yokluk ile malûldür. Bu rektörün işlemlerine karşı açılan davalarda mahkemeler, bu işlemler hakkında yokluğun tespiti kararı vermelidirler. Keza, Başbakan veya ilgili bakan tarafından imzalanmamış bir denetleme emri alan Devlet Denetleme Kurulu, bu denetlemeyi yapmamakla yükümlüdür. Buna rağmen, Devlet Denetleme Kurulu denetleme yapmaya teşebbüs ederse, merkezî idarede bakanlar ve diğer kamu tüzel kişilerinde de yetkili organlar bu denetlemeye fiilen izin vermemeleri gerekir. Keza, Cumhurbaşkanı Başbakan ve Adalet Bakanının karşı-imzasını almadan bir mahkumun cezasının kaldırılmasına karar vermiş ise, ilgili cezaevi cumhuriyet savcısı, bu kararı yerine getirmemeli, mahkumu salmamalıdır.

Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasını taşımayan Cumhurbaşkanının bir işlemini idare makamları uygulamışlar ise, bu işlemin yokluğunun tespiti için ilgili kişiler idarî yargıda “yokluğun tespiti ” davası açabilirler. Keza bu işlemden dolayı bir kişi zarara uğramış ise, bu kişiler idarî yargıda tam yargı davası açabilirler. Bu davalarda husumet, sorumsuz olan Cumhurbaşkanına değil, bu işlemi uygulayan bakanlığa ve kamu tüzel kişisine yöneltilmelidir. İdare makamının karşı-imza ile mevsuk edilmemiş Cumhurbaşkanının bir işlemini uygulaması hizmet kusuru teşkil eder.

 


 

[1].   Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri için bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.494-515.

[2].   Esmein, op. cit., s.90-93; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.623-136; Laferrière, op. cit., s.776-777, 1031-1032; Duguit, Traité, op. cit., c.IV, s.808, 320-821, 840; Hauriou, op. cit., s.409-413; Vedel, op. cit., s.430; Wigny, op. cit., s.576-581; Pactet, op. cit., s.384-385. Karşı-imza kuralı konusunda Türkçe olarak ayrıntılı bilgi için 2001 baharında yayınlanacak olan Anayasa Hukukunun Genel Esasları kitabımıza bakılabilir.

[3].   Laferrière, op. cit., s.776.

[4].   Esmein, op. cit., s.91.

[5].   Ibid.

[6].   Ibid.

[7].   1791 Fransız Anayasa, titre III, ch.II, sect.4, art.4.

[8].   15 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanun, m.3. 1946 Fransız Anayasasına göre de “Cumhurbaşkanının her işlemi, Başbakan ve bir bakan tarafından imzalanmalıdır” (m.38).

[9].   15 Şubat 1875 tarihli Anayasal Kanun, m.3.

[10]. Laferrière, op. cit., s.776-777; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624; Hauriou, op. cit., s.413. Devlet başkanının karşı-imza kuralına tâbi olmadan istifa edebileceği kabul edilmekteydi (Laferrière, op. cit., s.776)..

[11]. Barthélemy ve Duez, op. cit., s.777; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624.

[12]. De Smith ve Brazier, op. cit., s.116, 161-164.

[13]. Başbakan atama gibi önemli bir yetkiyi Krala vermek istemeyen 1974 İsveç Anayasası bu yetkiyi Rigstag (İsveç’in Parlâmentosu) Başkanına vermiştir (Lijphart, op. cit., s.57). Bir ülkenin anayasa yapıcıları hükûmetin kurulması gibi önemli bir görevi krala veya cumhurbaşkanlarına vermek istemiyorsa bunun tersi yolda bir kural koymalıdır. Aksi takdirde, kral veya cumhurbaşkanları bu yetkiye tek başlarına sahiptirler.

[14]. 29 Aralık 1978 tarihli İspanyol Anayasasının 64’üncü maddesi  ise, bu konuda ilginç bir hüküm öngörerek Kralın Başbakan atama işleminin Kongre Başkanı tarafından imzalanacağını öngörmüştür.

[15]. Laferrière, op. cit., s.777.

[16]. Örneğin 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesine göre, Cumhurbaşkanının mesaj gönderme yetkisi karşı-imza kuralına tâbi değildir.

[17]. 1949 Alman Anayasasının 58’inci maddesi; 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi; 1979 İspanyol Anayasasının 64’üncü maddesi.

[18]. Bu arada belirtelim ki, 1982 Anayasası, 1949 Alman Anayasasından, 1958 Fransız Anayasasından, 1979 İspanyol Anayasasından çok daha uzun olmasına rağmen, onlardan daha “teknik” değildir. 1982 Anayasasının ayrıntılı düzenleme gerekmeyen yerlerde çok ayrıntılı düzenlemeler yaptığı, ama siyasal iktidarın kullanılmasına ilişkin çok önemli bazı konularda da sustuğunu, boşluk bıraktığını gözlemlemek gerekir. Bu da bize “uzun” anayasanın, “teknik” anayasa demek olmadığını göstermektedir.

[19]. Maalesef biz de Türk Anayasa Hukuku (op. cit., s.522-526) isimli kitabımızda bu hataya düşmüşüz.

[20]. Özbudun, op. cit., s.286.

[21]. Özbudun, op. cit., s.286. Aynı yönde: Turhan, op. cit., s.118.

[22]. Özbudun, op. cit., s.286.

[23]. Ibid.

[24]. Anayasa Mahkemesinin 16 Mart 1976 tarih ve E.1975/183, K.1976/15 sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 14, s.68.

[25]. Özbudun, op. cit., s.287.

[26]. Ibid., s.187-288.

[27]. Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.500-503.

[28]. Ibid., s.510-512.

[29]. Örneğin 17.2.1984 tarih ve 84/29850 sayılı Salih Poyraz’ın cezasının kaldırılması kararında Başbakan ve ilgili bakanın da imzaları vardır.

[30]. Üçüncü Fransız Cumhuriyeti döneminde Cumhurbaşkanı bir bakanın karşı-imzasını almadan Parlâmentoya “mesaj” gönderemiyordu (Laferrière, op. cit., s.776-777; Barthélemy ve Duez, op. cit., s.624; Hauriou, op. cit., s.413).

[31]. Fransa’da Üçüncü ve Dördüncü Cumhuriyetlerde kanunları ısdar etme ve tekrar geri gönderme işlemi için karşı-imza kuralına tâbi idi; çünkü Anayasa karşı-imza kuralının istisnasını öngörmüyordu. İlginçtir ki, “yarı-başkanlık sistemi” olduğu söylenen Beşinci Fransız Cumhuriyetinde bile Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanların karşı-imzaları olmadan kanunları ısdar edemez veya bir kez daha görüşülmek üzere meclise geri gönderemez. Çünkü, karşı-imza kuralının istisnalarını belirleyen 1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesinde bu yetkiler istisna olarak sayılmamıştır.

[32]. Laferrière, op. cit., s.1031.

[33]. Pierre Pactet, “Contreseing”, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.224.

 

 

 

Sonuç

 

 

 

Tarihte devlet başkanları ile parlâmento ve hükûmet arasında çatışma çıktığı olmuştur. Bu çatışmalar demokrasinin gelişimiyle birlikte hep halkın temsilcisi durumunda olan parlâmento ve parlâmentonun içinden çıkan ve onun güvenine dayanan hükûmet lehine çözülmüştür. Demokrasinin yerleşmiş olduğu ülkelerde, artık, devlet başkanı ile parlâmento ve hükûmet arasında çatışma çıkmamaktadır. İngiltere’de son çatışma 1707 yılında yaşanmıştır. İngiltere’te 1707 yılından bu yana Kraliçe ile Parlâmento ve onun güvenine sahip Hükûmet arasında bir çatışma çıkmamıştır. İngiltere’de bir Kral veya Kraliçenin bir kanunu imzalamayı reddettiğine en son 1707 yılında şahit olunmuştur[1]. Belçika’da ise 1842’de, 1845’te ve 1884’te üç defa bir Kralın kanunu onaylamayı reddettiğine tanık olunmuştur[2]. Fransa’da da Üçüncü Cumhuriyetin başında Cumhurbaşkanı ile Parlâmento arasında çatışma çıkmış, Cumhurbaşkanı Grévy’nin  7 Şubat 1887 tarihli mesajıyla bu çatışma Parlâmentonun lehine çözümlenmiştir. O zamandan bu yana “Grévy anayasası ” ismiyle ünlenmiş olan mesajında, Cumhurbaşkanı Grévy, “anayasal organlar tarafından ifade edilen millî iradeye karşı mücadele etmeyeceğini” taahhüt etmiştir.

Bu nedenle Türkiye’de 2000 yılında yaşadığımız Cumhurbaşkanı-Hükûmet çatışması tamamıyla anakroniktir. Cumhurbaşkanı-hükûmet çatışması demokrasilerin ilkel bir problemidir. Batı demokrasilerinde bu problem 1700 ve 1800’lerde yaşanmış ve hükûmetler lehine çözümlenmiştir.

Şu soruyu kendimize samimi olarak sormamız gerekir: Siyasî, hukukî ve cezaî sorumluluğu olmayan bir Cumhurbaşkanı tarafından mı, yoksa kendi seçtiğimiz temsilcilerimizin içinden çıkan ve onlara karşı sorumlu olan ve aynı zamanda hukukî ve cezaî sorumlulukları tam olan başbakan ve bakanlar tarafından mı yönetilmek istiyoruz? Daha da açıkçası, Cumhurbaşkanının atadığı valiler, kaymakamlar tarafından idare edilmeyi mi arzuluyoruz? Bizi dışarıda Cumhurbaşkanının atadığı elçilerin mi temsil etmesini istiyoruz? Üniversitelerin Cumhurbaşkanının atadığı Rektörler eliyle mi yönetilmesini talep ediyoruz?

Eğer bu sorulara zaten evet yanıtı veriyorsak, burada daha fazla tartışma yapmak lüzumsuzdur. Zira kendi seçtiği temsilciler tarafından değil, kendi seçmediği ve sorumsuz bir kimse tarafından yönetilmeyi arzu eden bir toplum için, demokrasinin hiçbir anlamı ve gereği yoktur.

Devlet başkanları ile hükûmetler arasındaki çatışma sorunu yüzlerce yıl önce hükûmetlerin lehine çözümlenmiş iken, Türkiye’de Cumhurbaşkanı-Hükûmet arasındaki çatışmada halkın önemli bir kesiminin Hükûmeti değil, Cumhurbaşkanını destekliyor olması anlaşılabilir bir şey değildir. Dahası Türkiye’de bazıları, Cumhurbaşkanının Hükûmetin kararnamelerini imzalamayı reddetmesini demokrasi alanında kaydedilmiş bir ilerleme olarak takdim etmektedirler. Cumhurbaşkanının Hükûmet ile çatışarak Türkiye’de demokrasiyi koruduğunu iddia edenler bile vardır. Bu iddialar da, anketlere bakılırsa, kamu oyunun önemli bir kesimi tarafından paylaşılmaktadır. Tüm bunlar bizim demokrasinin en ilkel anlamını bile bilmediğimizi göstermektedir.

Demokrasi , en ilkel tanımıyla, halkın, kendi seçtiği kişiler tarafından yönetilmesi demektir. Parlâmenter demokrasilerde devlet başkanları (krallar veya cumhurbaşkanları), mahiyetleri gereği, halk tarafından seçilmediklerine göre, kaçınılmaz olarak, demokrasinin koşullarını yerine getiremeyeceklerdir. Demokrasiye saygılı bir cumhurbaşkanının yapacağı tek şey, yetkisizliğini kabul ederek, demokrasiye hizmet etmektir. Şüphesiz bir insanın yetkisiz olmayı kabul etmesi çok zor bir şeydir; belki de bu insan doğasına aykırıdır. Bu nedenle yetkisiz olmayı kabullenemeyecek tabiattaki bir kişinin, parlâmenter demokrasiye sahip bir ülkede cumhurbaşkanı olmayı kabul etmemesi gerekir. Cumhurbaşkanı olmayı kabul eden bir kişinin yetkili olmayı istemesi bir çelişkidir. Bu çelişkiyi yaratan kişi, cumhurbaşkanlığı görevini kabul eden kişinin kendisidir. Bu çelişkiyi çözmek yine ona düşer. Böyle bir kişi, ya parlâmenter demokrasinin kurallarına uymalı, yani halkın temsilcileri karşısında boyun eğmeli, yahut istifa etmelidir.

10 Aralık 2000


 

[1].   Barthélemy ve Duez, op. cit., s.738. En son 1707 yılında Kraliçe Anne Scotch Militia Bill’i onamayı reddetmiştir (Esmein, op. cit., s.119-120).

[2].   Wigny, op. cit., s.618.

 

 

 

Bibliyografya

 

 

 

AUVRET (Patrick), “La responsabilité du chef de l'Etat”, Revue du droit public, 1988, s.96-117.

BARTHÉLEMY (Joseph) ve Paul Duez, Traité de droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1933.

BURDEAU (Georges), Francis Hamon ve Michel Troper, Droit constitutionnel, Paris, L.G.D.J., 23e édition, 1993.

CADART (Jacques), Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Economica, 1990, c.I.

CADOUX (Charles), Droit constitutionnel et institutions politiques: Théorie générale des institutions politiques, Paris, Cujas, 1988, c.I.

CARRÉ DE MALBERG (Raymond), Contribution à la théorie générale de l’Etat, Paris, Sirey, 1920,  Cilt I.

CHANTEBOUT (Bernard), Droit constitutionnel et science politique, Paris, Armand Colin, 11e édition, 1994.

CONAC (Gérard), “Régime présidentiel”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.888-901.

DE SMİTH (S.A.) ve Rodney Brazier, Constitutional and Administrative Law, London, Penguin Books, 6th Edition, 1989.

DEBBASCH (Charles) et al., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 3’üncü Baskı, 1990.

DUGUİT (Léon), Manuel de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons Thorin et Fontemoing, 4’üncü Baskı, 1923.

DUGUİT (Léon), Traité de droit constitutionnel, Paris, Anciennes Maisons Thorin et Fontemoing, 2’nci Baskı, 1924, Tome 4.

DUPUİS (Georges), “Promulgation”, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.836.

DUVERGER (Maurice), Le système politique français, Paris, P.U.F., 20e éd., 1990.

ESMEİN (Adhémar), Eléments de droit constitutionnel, Paris, Librairie de la Société du recueil générale des lois et des arrêts, 1896.

FABRE (Michel Henry), Principes républicains de droit constitutionnel, 4e édition, Paris, L.G.D.J., 1984.

GİCQUEL (Jean), “Régime parlementaire” in Olivier Duhamel ve Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.886-888.

GİCQUEL (Jean), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 12e édition, 1993.

GÖZLER (Kemal), Hukukun Genel Teorisine Giriş, Ankara, US-A Yayıncılık, 1998.

GÖZLER (Kemal), Türk Anayasa Hukuku, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000.

GÖZLER (Kemal), Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000.

GÖZLER (Kemal), “Realist Yorum Teorisi ve Mekanist Anayasa Anlayışı”, Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayınları, 1998, Cilt 15, s.207-242.

GÖZLER (Kemal), “Cumhurbaşkanı Kanun Hükmünde Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi?”, Ankara Barosu Dergisi, 2000/3,s.31-42.

HAURİOU (Maurice), Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 2e éd., 1929.

JEANNEAU (Benoît), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Dalloz, 8e édition, 1991.

KOCAHANOĞLU (Osman Selim), Gerekçeli ve Açıklamalı Anayasa, İstanbul, Temel Yayınları, 1993.

LAFERRİÈRE (Julien), Manuel de droit constitutionnel, Paris, Editions Domat Montchrestien, 1947.

LAVROFF (Dmitri Georges), Le système politique français: Constitution et pratique politique de la Ve République, Paris, Dalloz, 5e édition, 1991.

LİJPHART (Arend), Çağdaş Demokrasiler, (Çev. Ergun Özbudun ve Ersin Onulduran), Yetkin Yayınları, Tarihsiz.

MATHİOT (André), Le régime politique britannique, Paris, Colin, 1955.

MOREAU (Antide), “La haute trahison du président de la République”, Revue du droit public, 1987, s.1461-1602.

ÖZBUDUN (Ergun), Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin Yayınları, 1998.

PACTET (Pierre), “Contreseing”, in Olivier Duhamel ve Yves Mény (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.224.

PACTET (Pierre), Institutions politiques-Droit constitutionnel, Paris, Masson, 11’inci Baskı, 1992.

ROUGEAUX (Jean-Pierre), “La Haute Cour de justice sous la Ve République”, Revue du droit public, 1978, s.1025-138.

SARTORİ (Giovonni), Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, Çev. Ergun Özbudun, Ankara, Yetkin Yayınları, 1997.

TROPER (Michel), “La Constitution et ses représentations sous la Ve République”, Pouvoirs, n°4, 1978, s.61-72.

TROPER (Michel), “Le problème de l'interprétation et la théorie de la supralégalité”, Recueil d'études en hommage à Charles Eisenmann, Paris, Editions Cujas, 1975, s.133-151.

TURHAN (Mehmet), Hükûmet Sistemleri, Ankara, Gündoğan Yayınları,1993.

TURPİN (Dominique), “Parfaire l'Etat de droit en reformant ou supprimant la Haute Cour de justice”, Les Petites affiches, 4 mai 1992, n° 54, s.41.

TURPİN (Dominique), Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1994.

ULUŞAHİN (Nur), Anayasal Bir Tercih Olarak Başkanlık Sistemi, Ankara, Yetkin Yayınları, 1999.

VEDEL (Georges),  Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1949.

WİGNY (Pierre), Droit constitutionnel, Bruxelles, Etablessements Emile Bruylant, 1952.

 

 

 

İNDEKS

 


 

1707, 69

1791 Anayasası, 49

1875 Fransız Anayasası, 54

1875 tarihli Anayasal Kanunun 3’üncü maddesi, 50, 54

1946 Fransız Anayasasının 38’inci maddesi, 50

1958 Fransız Anayasasının 19’uncu maddesi, 49, 52, 53

30 Kasım 2000, 2

8 Aralık 2000, 2

acte de confection, 34

acte de volonté, 34

adalet fikrine, 33

ağır ve bariz bir yetki tecavüzü, 66

Ağustos 2000, 1

Alman Anayasasının 58’inci maddesi, 49, 52, 54

Almanya, 26, 56

Alpay, 1

Alptürk, 2, 37

Amerika Birleşik Devletleri, 16

Anayasa Konseyi, 53

anayasa koyucu, 65

Anayasa Mahkemesine üye seçme, 36

Anayasa Mahkemesinin Cevabı, 27, 30

arbitrage, 19

authenticité, 16, 34

authentificateur, 18

authentification, 16

bağlı yetki, 36

bakanı eşlik etmesi, 51

Bakanlar Kurulu işlemleri, 24

bakanlar kurulu, 10

bakanlar kurulunun grevi, 44

bakanlar kurulunun istifası, 45

başbakan atama yetkisini, 52

başbakan ve bakanların hukukî ve cezaî sorumlulukları, 32

başkan, 8

başkanlık sistemi, 6

Belçika, 69

bicéphalisme, 9

birinci neden, 31

Bundestag, 54

bütçe kısma, 44

cabinet, 10

certification, 17

certification, 34

cezaî sorumluluk, 12

chef de l’Etat, 9

compétence liée, 36

conception mécaniste de la constitution, 40

conseil des ministres, 10

continuité, 19

contraintes, 40

contreseing, 48

countersignature, 48

Cumhurbaşkani siyasal yerindelik düşüncesiyle kararnameleri imzalamayi reddedebilir mi, 28

cumhurbaşkanı, 9

Cumhurbaşkanı, hukuka aykırılık sebebiyle kararnameleri imzalamayi reddedebilir mi, 29

Cumhurbaşkanının cevabı, 24

Cumhurbaşkanının cevabının eleştirisi, 25

Cumhurbaşkanının imzası, 35

Cumhurbaşkanının sorumsuzluğu, 31, 32

Cumhurbaşkaninin tek başına yapacaği işlemler sorunu, 47

Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler..., 61

cumhurbaşkanlarının isimlerini hatırlamama, 26

çatışma, 1, 2

Danıştay, 37, 39

dar yorum, 51, 55

darbeci grup, 36

davul - tokmak, 22, 46

de facto rektör, 67

démission forcée, 44

démission, 43

demokrasi ilkesine aykırılık, 60

demokrasi, 70

demokratik mantık, 45

demokratik meşruluk, 9, 12, 33

devlet başkanı, 9

devlet başkanlarının varlık nedeni, 13

devlet başkanlığı makamı, 13

diktatörlük, 5

doğum ilmühaberi, 17

doktrinin cevabı, 27

doktrinin ürettiği istisnaların eleştirisi, 61

droit d’avertir, 19

Ecevit, 2

Epstein, 20

erken seçim kararı, 44

fesih, 54

Fransa, 56

geçersizlik, 66

gouvernement, 10

gözetme görevi, 19

grève des ministres, 44

grev, 44

Grévy anayasası, 69

Grévy, 44, 69

Hakemlik, 19

halkın hakemliğine başvurma, 44

hukuk devleti, 57, 60

hukuk müşavirliğine, 23

hukuka uygun kararnameler - hukuka aykırı kararnameler, 30

hukukî müeyyide yokluğu, 39

hukukî sorumluluk, 12, 38

hhükûmet sistemleri, 5

hükûmet, 10

hükümdar, 9

Isdar, 16

ısdarın iki ayrı fonksiyonu, 17

icraî olmayan yetkiler, 60

icraî olup olmama, 58

iki-başlılık problemi, 10

iki-başlılık, 9, 11

ikinci neden, 33

imza yetkisi, tevsik etme yetkisidir, 34

İmza, 18, 35

İngiltere, 14, 48, 52, 69

interprétation restrictive, 55

irade kullanılması, 30

İspanya, 26

İspanyol Anayasasının 64’üncü maddesi, 49, 52

İsrail, 26, 771

istifaya zorlama, 43

istisna öngörülmemiş, 54

istisnalar nelerdir, 51

istisna, 51

İsveç, 52

İtalya, 26

İtalyan Anayasası 89’uncu maddesi, 49, 54

kabine, 10

kanun hükmünde kararnameler, 23

kanunları bir kez daha görüşmek üzere geri gönderme, 53

kanunların genelliği ilkesi, 42

kanunsuz suç ve ceza olmaz, 39

kanunun aslına uygunluğunun tasdiki, 17

kanunun varlığının tspiti, 17

kararname kavramı, 23

kararnameleri imzalamak, 26, 32

kararnamenin altındaki imza, 35

karşı-imza kuralı, 13-15, 47-59

karşı-imza kuralının istisnaları olabilir, 51

karşı-imza kuralının istisnaları, 62

karşı-imza kuralının kapsamı, 50

karşı-imza kuralının müeyyidesi, 66

karşı-imza kuralının temel fonksiyonu, 48

King cannot act alone, 48

Kral tek başına işlem yapamaz, 48

krallar, 14

kutlama telgrafı, 50

kuvvetler ayrılığı sistemleri, 6

kuvvetler birliği sistemleri, 5

meclis hükûmeti, 6

mekanist anayasa anlayışı, 40

mesaj, 53

mevsukiyet işlemi, 34

mevsukiyet sebebiyle red, 35

mevsukiyet, 16, 18, 25, 34

Mikdat Alpay, 1, 2

Millerand, 44

monarque, 9

monist, 7

monocéphalisme, 7

mutlak monarşi, 5

müeyyide, 37, 41

müşterek kararnameleri, 24

nul et sans nul effet, 66

nullum crimen, nullum poena sine lege, 39

numerus clausus, 51

Ortak kararnameler, 24

Öksüz, 2, 37

Özbudun, 58, 59

parlâmenter hükûmet sistemlerinde devlet başkanının fonksiyonu, 16

parlâmenter sistem, 6

parlâmenter sistemin aslî ve tali özelliklerini, 20

personnification, 19

président de la République, 9

promulgation, 16

realist yorum teorisinin, 30

rektör atama kararı, 66

roi, 9

sanction, 41

sekreter, 8

sert kuvvetler ayrılığı sistemi, 6

sistematik güvensizlik oyu, 43

siyasî sorumluluk, 12, 48, 57

sorumluluk ile yetkinin birlikte bulunması, 13

sorumsuzluk, 12, 38

Sorumsuzluk-yetkisizlik, 12

tadadî, 51

tali kurucu iktidar, 41

tali kurucu iktidarın tepkisi, 41

tali özelliği, 21

tasdik, 17

tek başına yapabileceği, 56

tek-başlılık, 7

tekçi, 7

tekemmül, 39

Telekom’un özelleştirilmesine ilişkin olan Kararname, 2

Telekom, 37

temsil, 19

teorik çerçeve, 5

tepkiler, 41

tevsik etme fonksiyonu, 16

tevsik etme, 35

törensel nitelikteki, 60

Troper, 40

Türk Anayasa Hukuku, 58

Türk Telekom, 2

Türkiye’de karşı-imza kuralı, 56

uyarma, 19

üçlü kararnameler, 24

Üçüncü Fransız Cumhuriyetin, 50, 51, 52

üçüncü neden, 34

Üçüncü ve Dördüncü Fransız Cumhuriyetleri, 50

vatana ihanet, 38

vatana ihanetle suçlandırma, 42

volonté, 35

Washington Büyükelçiliği Hukuk Müşavirliği, 1

Yalman, 1

Yalova, 2, 37

yapım işlemi, 34

yargı alanındaki yetkilerini, 65

yarı-başkanlık sistemi, 64

yasama alanındaki yetkilerini, 63

yasama organının tepkisi, 42

Yasama ve Yargıya İlişkin Yetkiler, 58

yerindelik denetimi-hukukîlik denetimi” ayrımı, 31

yetki-sorumluluk, 12

yetki gasbı, 37

yokluğun tespiti, 67

yokluk, 66

yorum yoluyla istisna getirilebilir mi?, 54

yumuşak kuvvetler ayrılığı sistemi, 6

yüksek mahkemelere üye atama, 53

yürütme işlemlerini tevsik etme, 18

yürütme yetkisi ve görevi, 26

zorlama istifa, 44

 

 

 

 

 

1982 ANAYASASI MADDE İNDEKSİ

m.8, 25, 26, 27

m.103, 29

m.104, 25, 35, 38, 41, 62

m.105, 38, 42, 56, 57, 61

m.110, 21

m.116, 22

 

 

 

 

ANAYASA MAHKEMESİ KARARLARI İNDEKSİ

-16 Mart 1976 tarih ve E.1975, K.1975/183 sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 14, s.68: 59

-27 Nisan 1993 tarih ve E.1992/37, K.1993/13 sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, c.I, s.115 : 28-29

 

 

 

ARKA KAPAK

 

 

Fotoğraf

1966 Yılında Biga-Yeniçiftlik’te doğan Kemal Gözler, lisans ve yüksek lisans öğrenimi Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesinde, DEA ve doktora öğrenimini Bordeaux Üniversitesi Hukuk Fakültesinde yapmıştır. Kemal Gözler, 1997’de yardımcı doçent, 2000 yılında da anayasa hukuku doçenti olmuştur. 1987 yılından 1997 yılına kadar Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesinde çalışan Gözler, halen Uludağ Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesinde çalışmaktadır. Kemal Gözler, Türk Sosyal Bilimler Derneği 1999 yılı Genç Sosyal Bilimciler Birincilik Ödülünü almıştır.

PLAN

Birinci Bölüm.- Teorik Çerçeve: Yürütme Organının Gerçek Başı Kimdir?

İkinci Bölüm.- Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddetme Yetkisine Sahip midir?

Üçüncü Bölüm.- Cumhurbaşkanı Yetkilerini Tek Başına Kullanabilir mi?

Sayın Cumhurbaşkanı, göreve geldiği 16 Mayıs 2000 tarihinden 30 Kasım 2000 tarihine kadar, 7 adet kanun hükmünde kararnameyi ve 8 adet müşterek kararnameyi imzalamayı reddetmiştir.

Demokratik mantık , sorumluluk ile yetkinin aynı elde toplanmasını öngörür. Bir kişi sorumsuzsa yetkisizdir de. Bir demokraside, bir kişi sorumluluk yüklenmedikçe, yetki sahibi de olamaz. Kararnameleri imzalamayı reddetme yetkisine sahip olduğunu ispatlamak için, sayın Cumhurbaşkanının, nasıl yetkili olduğunu değil, nasıl sorumlu olduğunu göstermesi gerekir.

Tabir caizse, demokratik mantık, davul ile tokmağın aynı elde bulunmasını gerektirir. Türk demokrasisinin davulunu, Bakanlar Kurulu sırtlamaktadır. O halde, tokmakta Bakanlar Kurulunun elinde olmalı, davulu o çalmalıdır. Sayın Cumhurbaşkanı, tokmağı ele geçirmeyi, davulu çalmayı arzu ediyorsa, bunun için önce davulu sırtlaması gerekir. Bir demokraside ise davulu sırtlamanın yolu seçimlerden geçer.

Devlet başkanı-hükûmet çatışması demokrasilerin ilkel bir problemidir. Batı demokrasilerinde bu çatışma, 1700-1800’lerde yaşanmış ve devlet başkanları lehine değil, parlâmento ve hükûmetler lehine çözümlenmiştir. İngiltere’de en son imza krizi 1707 yılında yaşanmıştır. Bu nedenle Türkiye’de 2000 yılında yaşadığımız Cumhurbaşkanı-Hükûmet çatışması tamamıyla anakroniktir.

Demokrasi , en basit tanımıyla, halkın, kendi seçtiği kişiler tarafından yönetilmesi demektir. Halk tarafından seçilmeyen bir cumhurbaşkanının, demokrasinin koşullarını yerine getirmesi mümkün değildir. Demokrasiye saygılı bir cumhurbaşkanının yapacağı tek şey, yetkisizliğini kabul ederek, demokrasiye hizmet etmektir. Şüphesiz bir insanın yetkisiz olmayı kabullenmesi zor bir şeydir. Ancak kimse cumhurbaşkanı olmaya mahkum değildir. Bu nedenle, yetkisiz olmayı kabullenemeyecek bir kişinin, parlâmenter demokrasiye sahip bir ülkede cumhurbaşkanı olmayı kabul etmesi bir çelişkidir. Bu çelişkiyi yaratan kişi, cumhurbaşkanlığı görevini kabul eden kişinin kendisi olduğuna göre, bu çelişkiyi çözmek de yine ona düşer. Böyle bir kişi, ya parlâmenter demokrasinin kurallarına uymalı, yani halkın temsilcileri karşısında boyun eğmeli, yahut istifa etmelidir.

İsteme Adresi:                                                                                    ISBN: 975-7338-70-2

Ekin Kitabevi, Burç Pasajı, no: 27-29

16050 Altıparmak – BURSA

Tel+Fax: (0224) 220 16 72 - 223 04 37

Sipariş: www.ekinyayinevi.com

info@ekinyayinevi.com

Online alış: www.seckin.com.tr

 

 

 


Copyright

c) Kemal Gözler. 2001-2004. Bu sayfaya izin almadan link verilebilir. Ancak, bu web sayfası, önceden izin almaksızın ne suretle olursa olsun, kopyalanamaz, çoğaltılamaz, tekrar yayınlanamaz, dağıtılamaz, başka internet sitelerine metin olarak konulamaz. 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 3.3.2004 tarih ve 5101sayılı kanunla değişik 71 ve 72’nci maddeleri, bir kitabı herhangi bir yöntemle (fotokopi dahil) çoğaltanları, dağıtanları, satanları, elinde bulunduranları, paraya çevrilmeksizin, 2 (iki) yıldan 4 (dört) yıla kadar hapis cezası veya 50 (elli) milyar liradan 150 (yüzelli) milyar liraya kadar ağır para cezasıyla veya zararın ağırlığı dikkate alınırık bunların her ikisiyle birden cezalandırmaktadır.

Aksi belirtilinceye kadar, bu kitabın internet versiyonundan bir adet yazıcı çıktısı, ticari olmayan kişisel kullanım için,  alınabilir ve keza kitabın bir adet kopyası aynı amaçla kişisel kullanıcı tarafından hard diskte saklanabilir.  

Alıntılar (İktibas) Konusunda Açıklamalar

Bu kitaptan yapılacak alıntılarda (iktibaslarda) 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 35’inci maddesinde öngörülen şu şartlara uyulmalıdır: (1) İktibas, bir eserin “bazı cümle ve fıkralarının” bir başka esere alınmasıyla sınırlı olmalıdır (m.35/1). (2) İktibas, maksadın haklı göstereceği bir nispet dahilinde ve münderecatını aydınlatmak maksadıyla yapılmalıdır (m.35/3). (3) İktibas, belli olacak şekilde yapılmalıdır (m.35/5) [Bilimsel yazma kurallarına göre, aynen iktibasların tırnak içinde verilmesi ve iktibasın üç satırdan uzun olması durumunda iktibas edilen satırların girintili paragraf olarak dizilmesi gerekmektedir]. (4) İktibas ister aynen, ister mealen olsun, eserin ve eser sahibinin adı belirtilerek iktibasın kaynağı gösterilmelidir (m.35/5). (5) İktibas edilen kısmın alındığı yer belirtilmelidir (m.35/5).

5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 21.2.2001 tarih ve 4630 sayılı kanunla değişik 71’inci maddesinin 4’üncü fıkrası, 35’inci maddeye aykırı olarak “kaynak göstermeyen veya yanlış yahut kifayetsiz veya aldatıcı kaynak” göstererek iktibas yapan kişileri, 4 (dört) yıldan 6 (altı) yıla kadar hapis ve 50 (elli) milyar liradan 150 (yüzelli) milyar liraya kadar ağır para cezasıyla cezalandırmaktadır.

Ayrıca Yargıtay İçtihadı Birleştirme Genel Kurulunun 18 Şubat 1981 tarih ve E.1980/1, K.1981/2 sayılı İçtihadı Birleştirme Kararına göre kararına göre, “iktibas hususunda kullanılan eser sahibinin ve eserinin adı belirtilse bile eser sahibi, haksız rekabet hükümlerine dayanarak Borçlar Kanununun 49. maddesindeki koşulların gerçekleşmesi halinde manevi tazminat isteyebilir”.

Yukarıdaki şartlara uygun olarak alıntı yapılırken bu kitaba şu şekilde atıf yapılması önerilir:

Kemal Gözler, Cumhurbaşkanı - Hükûmet Çatışması: Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddebilir mi?, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000  (http://www.anayasa.gen.tr/catisma.htm [Erişim Tarihi]).

 


Editör: Kemal Gözler

Ana Sayfa: www.anayasa.gen.tr

İlk Konuluş: 2001(uludag.edu.tr altında)

1 Nisan 2004 (anayasa.gen.ttr altında)

Son değişiklik: 13 Mart 2009